高校办学自主权实施的条件缺失及其重构

吴萍

(福建中医药大学统战部，福建福州 350122)

高校办学自主权实施的条件缺失及其重构

吴萍

(福建中医药大学统战部，福建福州 350122)

落实高校办学自主权，既是建设现代大学制度的核心内容，也是提高高校办学水平和质量的重要制度保障。但目前在高校办学自主权的实施过程中，存在权力失衡、边界模糊、界定困境、环境缺失、发展矛盾等缺失性条件，因此高校办学自主权的落实路径，应实现权力平衡、明晰权力边界、厘清政校关系、重塑自主环境、理性回应期待。

办学自主权；条件缺失；路径重构

为促进高校办学自主权的实现，国务院先后颁发了多条法规和要求，其中《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了政校分开、管办分离，以及落实和扩大高校办学自主权等理念，把“高校办学自主权”这一课题推向了新的阶段。因此，为进一步推动高校改革、落实办学自主权，深入探讨高校在新的办学模式和传统路径依赖的矛盾与转型中，是否具备办学自主权实现的软硬件，存在哪些缺失，具有理论和实践上的重要意义。

一、高校办学自主权发展脉络及其涵义界定

(一)高校办学自主权发展的历史脉络

改革开放以来，高校办学自主权经历了三个标志性的阶段，在发展的不同阶段表现出明显的时代烙印，为办学自主权的探索提供了基础和借鉴。

一是改革开放初期，高度集中办学体制向逐步分权演进。1979年12月6日，复旦大学苏步青校长、同济大学李国豪校长、华东师范大学刘佛年校长、上海交通大学邓旭初书记联名在《人民日报》上发表《给高等学校一点自主权》，呼吁政府给高校一点自主权，以促进高等教育的发展。自此，从教育主管部门到高等学校，都开始讨论和研究“扩大高校办学自主权”问题，并以此为突破口，全国逐渐掀起高等教育体制改革的热潮。“1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，第一次由中央明确提出高校办学自主权问题。”［1］《决定》深刻论述了“自主权”问题，明确了高校体制改革的指导思想，把提高办学效率作为基本的政策价值理念，进而提出了高校一方面要进行招生计划和毕业生分配制度改革;另一方面要扩大办学自主权。

二是社会主义市场经济条件下办学自主权迎来新变化。1993年3月，中共中央、国务院正式颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确提出要进一步改革办学体制，为大学自主办学创造一个宽松的环境，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。《纲要》的颁布实施标志着以扩大高校办学自主权为主要内容的高教管理体制改革进入实质阶段:从纵向地方分权到横向职能分权的过渡。1999年1月开始正式实施的《高等教育法》首次以国家法律形式明确规定了高校的办学自主权，把近20年来高等教育在改革发展中形成的科学理论和实践经验以法律形式固定下来，对落实高校的办学自主权起到了积极的推动作用。

三是新世纪以来的积极探索。进入21世纪以来，高等教育规模迅速扩张，许多高等学校面临经费压力，暴露出了一些资金信贷危机、资本运作失范等管理漏洞，有的还存在因逐利而违规办学、招生宣传失信等问题，出现了办学自主权滥用的趋势。因此，使得人们开始重视高校自我约束机制的健全，以及办学自主权的规范问题。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的政校分开、管办分离，以及落实和扩大高校办学自主权等，标志着办学自主权问题的研究及落实进入一个崭新的发展阶段。2010年国务院办公厅下发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)，将高等教育管理体制的改革任务分解给各省或高校。福建省虽非试点省份，但为推动省内高校的快速发展，也于2012年出台了《关于进一步支持高校加快发展的若干意见》(闽政〔2012〕47号)，其中重要内容就是扩大高校的办学自主权。目前，各有关部门正在积极制定落实省政府文件实施细则。

(二)高校办学自主权的涵义厘定

高校办学自主权的概念与内涵虽然学术界已经有多角度的论述，但尚未有完全统一的表述。本文采用学界较为通行的定义，即认为高校办学自主权是指“高校作为具有独立法人资格的机构，在不受其他组织或个人非法干扰和阻碍的前提下，依据国家有关方针和政策，结合自身办学规律和特点，充分发挥自主决策、自主执行、自主监督的积极性和主动性，行使教育决策和教育活动的权利”［2］。同时，本文认为，高等学校办学自主权无论如何扩大，自主权始终是相对的、有限的。当然，高校办学自主权的具体内涵和表现形式随着社会经济发展的不同时期、高等教育发展的不同程度而有所变化，因此，必须依法依规在社会、国家和市场三者的有机平衡中行使办学自主权。

二、高校办学自主权实施的缺失性条件

高校作为办学法人主体，在新的形势与政策要求下，理应承担其积极的义务，真正实现自主管理、自主监督、自主执行的责任。但纵观办学自主权的历史脉络，高校办学的行政依赖性并未完全解除，在政策刚性吁求与高校渐进适应与准备的过程中，还存在若干障碍和缺失性条件。

(一)高校多元权力的内部失衡

受传统惯性的影响和制约，高校内部权力的运行机制与办学自主权的实施要求还存在一定的差距，权力失衡现象还广泛存在。

1．行政权力与学术权力的失衡

办学自主一定程度上要求高校应该成为以学术中心的组织，但学校内部管理往往实行严格的科层等级制度，其官本位和行政本位的特征较为突出，其结构更趋近于以行政管理为中心的组织。首先，受行政本位的影响，行政权力泛化，使得行政权力取代了学术权力，导致学术权力弱化。其次，在高校管理实践中，行政权力和学术权力之间存在很多交叉地带，边界难以厘清，二者之间常出现越位、错位等问题。另外，学术权力主体性作用发挥有限。我国校级学术委员会的成员以校、院系行政负责人为主体，行政化的色彩浓厚，难以形成对行政权力的有效制约。

2．基层权力与高层权力的失衡

高校内部权力失衡的另一个方面即是垂直权力分布的失衡。目前我国高校的权力垂直分布显现明显的倒金字塔结构特点，权力高度集中于校领导和机关部门。基层院系办学的自主权受制于校级部门的决策和要求，甚至一定程度上疲于应付校级组织的刚性任务和要求，自主性缺失。

(二)高校党政权力边界模糊

《高等教育法》明确规定高校的领导体制是党委领导下的校长负责制。但这种体制，并未完全明晰党委与行政之间的界限、职责和权限，在高校内部治理结构上，还普遍存在党委和行政双重权力的交织与博弈。“党委会是高校的决策系统，决定着大学发展过程中的一切重大问题，而校长则是高校最高行政长官，领导学校行政管理体系，负责执行党委会的决议，但事实上大学的党委会、书记和校长之间的关系处理很难协调。”［3］如按《高等教育法》规定，校长拥有“拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人”的权力，而党委会同时有“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选”的权力。因此，在权力实际执行过程中，党政不分、以党代政、党委掣肘行政工作的现象时有发生。

(三)新型高校与政府关系界定的困境

政府放权和高校权力的回归，究其实质，放权与用权都有其限度，高校从依赖性向自主性的转变过程，还存在着新旧权力的博弈与矛盾，政府与高校各自新型角色的界定，在实践中还需要更多的厘定与磨合。在扩大和落实高校办学自主权的过程中，财权和事权一直是相分离的。事权在高校，而财权在政府，这制约了高校的实际运行。高校在权力过渡与衔接上，在路径依赖的影响和制约下，权力自主与有限让渡往往使高校无所适从，下放给高校的权力该如何使用，哪些权限可以完全赋予高校，哪些权力应该是半开放的状态，由于缺乏明确的细则和列举式的程序，高校与政府在一些问题的决策和执行上，还存在政府寄希望于高校、高校依赖于政府的现象，从而可能导致贻误时机，不利于高校自主权的真正落实。因此，政府与高校在教育权力上的适度安排，是高校办学自主权有效落实必须面对和解决的问题。

(四)高校办学自主软环境缺失

高校办学自主权的真正实施，除了刚性的制度保障作为推动，维持制度运行和贯彻的环境与基础不可或缺。而受制于传统的管理理念和惯性思维的影响，人们观念的转变和更新，价值的接受和认同需要经历较长的过程。办学自主权本质上是一种公共权力，必须按照国家的教育方针和公共利益执行与落实。基于此，在高校办学自主条件下，其发展路径与传统管理体制若无显著差异与变化，带给公众的感受与服务若不及集权下社会接纳的限度，社会公众短期内看不到办学自主带来的社会公益提升和改变，对办学自主权的舆论评价和社会环境的形成将难以向着有利的方向转变，加之教育培养人才的周期性，教育改革的效用需要时间来验证和改善，办学自主权实现的软环境和社会氛围尚未真正形成。

(五)高校发展与社会期待的矛盾

在办学自主成为政府推动、高校实施、公众期待的新形势下，社会对办学自主权带来的良性变化预期颇高。随着高校办学自主权不断扩充过程中，一些用权失当带来的消极结果，引发公众担忧。办学自主权引导下的高校办学能否朝着社会公众期待的方向发展，能否拉近高校的渐进改革和社会求全期待之间的差距，是高校发展中不可回避的现实问题。从政府的权力转移来说，赋予高等学校办学自主权，不能看作权力的丧失，而是对教育规律的理性回归;但对高校来说，绝不是意味完全自治。缺少“自主权”，办学缺乏动力源，但如果“自主权”恶性膨胀，同样具有破坏力，会消解社会公众的期待。“要防止这种对计划经济体制的反弹，导致高校体制改革的错位，理性应对社会期许，应该说办学自主权意味着对国家、社会和受教育者更多和更直接的责任，意味着更强的自律意识，意味着对自身荣誉更多的珍惜。”［4］

三、高校办学自主的趋向与责任落实

高校在呼吁办学自主的同时，尚需思考自身软硬件的准备是否充分，在权力的博弈中应该扮演何种角色，如何在办学自主权不断扩大的同时，保持与政府的良性互动，与社会的和谐共进，在自主管理、自主执行和自主监督中，选择正确的趋向，落实其内在责任等问题。

(一)实现多元权力的内部平衡

落实和扩大高学办学自主权，梳理和厘定政府与大学权力关系，需要观念的更新与转换，也应关注大学内部权力的配置。对高校来说，要实现良好的内部治理结构，需要决策权在高校内部各群体之中科学合理配置，同时在学校与基层学术组织之间取得平衡。一是明确学术权力与行政权力的职责权限，破除行政主导一切的高校管理模式，逐步建立起“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”高校管理新模式。二是要发挥学术权力的主导作用，充分发挥学术权力在课程设置、教师聘用、科学研究等方面的话语权，探索建立能有效发挥基层学术组织作用的组织机构。三是发挥委员会的群体效能，规范各委员会的章程、职能和权力，建立权威教授负责、平等协商的组织模式。四是扩大院系的办学自主权，在政府向高校放权的同时，高校校级组织也应将相关的权限向院系下放，充分调动院系的积极性和主动性，实现校级组织和院系权力的协调均衡。

(二)明晰高校党政权力边界

高校办学自主权下放到高校的同时，高校党政权力的各自职责权限在现有大学制度框架下，需要进一步明晰。党委主要职责应体现在管方向、谋全局、抓大事、用干部、保稳定、促发展等方面。高校重大问题由党委集体决策，保证党的路线、方针、政策在高校的贯彻执行，这有利于重要事项决策的慎重性与合理性。校长负责是指校长在法定范围内，独立负责地行使行政管理职权。校长主要是落实党委领导，执行党委决议，全面负责学校的教学、科研、学科建设、人才队伍建设、争取政府和社会资源以及其他行政管理工作。“党委要尊重和重视校长的意见，涉及行政重大问题决策时也应协商一致。与此同时，校长也要处理好与副校长的关系，副校长既要服从党委集体领导又是校长的助手，按照分工和岗位职责的要求协助校长开展工作。”［5］总之，要正确处理好党委集体领导和校长负责的关系;要明晰各自的工作职责和权限，实现党政权力的科学合理配置，发挥最佳效能。

(三)厘清政府与学校关系

随着办学自主权的不断扩大，政府与高校传统上复杂的行政关系受到冲击，如何建立新型的政府与高校关系显得尤为重要。政府需要更新观念，转变职能，把凡属于学校可以自主的权限做到下放不留障碍，进入没有壁垒，同时为高校的自主办学提供必要的保障和有效的督导。高校需要改变传统的行政结构模式，根据自主权的内涵和外延调整和改革内部结构和权限，实现结构和效能的精简与调整。即新型的政府与高校关系，政府应该做到放弃不该管的职能，把高校自主能够做好、管好的事情回归高校，要进一步扩大高校在具体人事安排、干部使用、职称评聘、报酬待遇方面的权限。同时，政府要强化该管的职能，即在市场规律的作用下，对教育的政策、法规、教育政策推行、学校办学质量和水平的评估、监督，促进教育公平，合理配置教学资源，为学校发展提供保障和服务。另外，政府与高校之间应当建立起平等协商、无障碍沟通的机制，通过经常性的互动及其带来的共享价值和信任扩展，从而产生一种可以解决争议和矛盾的新型政府—高校关系模式。

(四)重塑高校办学自主软环境

要社会接受和认可办学自主，需要办学自主实施带来更多的正能量，让公众树立起对办学自主的信心和动力，增进政府和高校的公信力，形成社会知晓、认可、参与、支撑的社会软环境。因而，不仅需要政府理念和管理模式的更新，高校管理人员更要站在更高的角度，充分意识到办学自主权不仅是大学应有的权力，也是大学健康发展的源动力。通过高校大学精神的塑造，大学文化的促进，良好学风、教风、校风的形成，为高校健康发展塑造良好的内部环境和条件。同时，高校要通过办学自主，转变教化认知模式为主动实践认知，形成新的办学理念和模式，充分展现新的办学成果，让社会公众真正看到办学自主带来的新变化、新成果，让政府、高校、社会建立起良性互动，各主体能够树立强烈的责任意识、自主意识，形成合力，不断提升办学能力。

(五)理性回应社会期待

面对社会的期待，高校要有强烈的社会责任意识，正确认识、使用办学自主权，自觉接受社会的监督，用渐进成效增进社会的信心，赢得支持和认可，缓和过度社会期许带来的矛盾。高校在充分享有办学自主权的同时，要认识到权力的限度和使用的约束条件，克服因自主而陷入茫然或者权力滥用的状态，建立健全内部约束机制。并建立完善的规章制度，用制度保障高校权力的方向和限度，使学校的各类活动有法可依，有章可循。通过建立合理有效的决策运行机制，提高办事效率，逐步转变社会对高校的固有认知。另外，要健全民主监督机制，建立权力约束机制。通过建立健全教代会制度、学术委员会制度、社会监督员制度等，加强民主管理、民主监督，防止权力的滥用。

综上，高校办学自主是一项系统工程，需要发挥各方的联动与效能，在政府逐步权力下放和高校办学自主权不断扩大的情况下，社会的接受度需要政府和高校更多的努力和成果的呈现。高校通过自身的建设和完善，实现各种责任的落实，让高等教育事业进入快速良性的发展轨道，使之成为政府放心、社会认同、学生满意的民心工程。

注释:

［1］马陆亭：《高等学校自主办学的推进策略》，《国家教育行政学院学报》2011第2期。

［2］［3］谢柒：《高校办学自主权问题研究》，硕士学位论文，湖南师范大学，2011年。

［4］田宗远：《我国高校党委行政学术三种权力运行问题研究》，《贵州社会科学》2009年第3期。

［5］汤永春：《对高校党委权力行政权力学术权力的哲学思考》，《东北电力大学学报》2010年第2期。

［责任编辑:陈未鹏］

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1002-3321(2013)04-0104-04

2013-03-01

福建省教育工委2012年高校党建工作专项课题(闽委教组〔2012〕11号)

吴 萍，女，福建福州人，福建中医药大学统战部部长，副教授、副研究员。