关于渭南市湿地资源保护管理工作的调查与思考

程铁锁，何冰，郭俊刚，王保星

（陕西黄河湿地省级自然保护区管理处，陕西 渭南 714000）

渭南市地处陕西关中平原东部，湿地总面积81 151.8hm2，占全市土地面积的6.2%，主要分布在韩城、合阳、大荔、华阴、潼关沿黄河一带以及渭河、洛河流域和卤阳湖。近年来，各级政府及林业部门围绕湿地资源保护做了大量的工作，湿地生态环境得到有效改善。

1 基本情况

1.1 资源现状

渭南市湿地分为天然湿地和人工湿地两大类，总面积81 151.8hm2，其中天然湿地面积75 406.1 hm2（包括永久性河流、季节性河流、洪泛平原、草本沼泽和内陆盐沼5个类别），占湿地总面积的92.9%；人工湿地面积5 745.7hm2（包括池塘、灌溉渠系、水产养殖3个类别），占湿地总面积的7.1%。陕西黄河湿地是黄河中游地区面积最大的湿地之一，也是陕西省面积最大的河流湿地，以黄、渭、洛三河的交汇处等河床为主，由河流水面、河心洲、滩涂、洪泛平原及少量阶地组成，总面积57 348hm2。区内丰富多彩的森林草地资源、野生动植物资源、珍稀鸟类资源、湿地资源、景观资源、水体资源构成的生态系统成为黄河生态圈的重要组成部分。

湿地内有丰富的野生动植物资源。据调查，湿地内有脊椎动物198种，其中两栖爬行动物4目8科14种，哺乳动物5目9科22种，鱼类5目9科38种，鸟类16目36科124种。鸟类中有国家Ⅰ级重点保护物种东方白鹳、黑鹤、丹顶鹤、大鸨、金雕、白肩雕6种，国家Ⅱ级重点保护物种大天鹅、鸳鸯、白琵鹭、灰鹤等15种。野生植物有149科150属350种，国家Ⅰ级保护植物华山新麦草、Ⅱ级保护植物野大豆分布于此。

1.2 湿地利用现状

渭南市湿地利用主要有以下方面：一是农业生产开发利用。湿地周边群众利用湿地发展养殖业、种植业等。二是水资源利用。陕西黄河湿地自然保护区是渭北重要的水源地，东雷抽黄一级站和4个二级站建在保护区内及其周边；在保护区的北部，有下峪口煤矿、龙门钢铁集团公司、大唐韩城第二发电厂、陕西煤化工厂、洗煤厂等工矿企业，在生产过程中均直接利用湿地水资源；南部的秦岭电厂每年同样消耗大量的水资源。三是大集团承包开发湿地。黄河湿地保护区范围内国有土地占87%，土地权属单位有黄委、水利、军垦农场、村镇等，有部分国有土地或集体土地被承包给一些大集团开发利用。四是国家重大工程建设项目征占用湿地。

1.3 管理现状

陕西黄河湿地自然保护区管理处成立于2000年，负责全市湿地及野生动植物保护管理工作。保护区所辖韩城、合阳、大荔和潼关四县市建立了7个湿地保护管理站，主要负责保护区内湿地资源保护管理工作，其余县市区湿地保护管理工作由各县市区林业局的有关股室负责。近年来，渭南市市县各级林业主管部门在湿地保护管理方面做了大量的工作：一是通过广播、电视和报刊等各种媒体开展广泛宣传活动，增强了公众保护湿地的意识；二是在湿地范围内建立了标桩标牌，明确保护界线范围，同时加强了巡护基础设施建设，保护区内7个保护站，配备了专（兼）职人员和设备；三是完善了湿地巡护、湿地环境监测及伤病迷途动物救治等方面的管理制度，先后争取国家级疫源疫病监测站3个，建立市级监测站4个，救治了大量的伤病迷途动物；四是强化了部门之间的协调工作，积极和黄委、水利、环保、旅游等相关部门协调，促进了保护区的有效管理。

2 问题与困难

2.1 管理机制不健全

目前，保护区内土地分属于水利、林业、农业、环保、旅游、黄委等多个部门，不同的部门在湿地保护、管理、开发利用方面有不同的目的和利益追求，导致各自为政，没有形成齐抓共管的体制机制。

2.2 湿地保护中长期规划尚未编制

目前全市11个县市区规划部门均没有编制湿地保护中长期规划，市级林业主管部门也仅仅是站在行业的角度编制了渭南市湿地保护工程规划。为了适应经济社会的发展，有效地保护珍贵的湿地资源，急需自下而上重新编制湿地保护中长期规划。

2.3 开发利用过度

受经济利益驱使，湿地周边群众过度开垦和土地权属所有者大面积开发后发包，改变了天然湿地原生状态，直接造成了天然湿地面积消减。据不完全统计，近10年来的“挖塘养鱼、抬地造田”使陕西黄河湿地原生湿地面积减少30%～40%。同时，在湿地内进行割草、放牧、挖沙、非法捕捞、种莲养鱼、采沙等违法违规现象仍然存在。

2.4 宣传不够深入

由于湿地线长面广，资金和人员缺乏，宣传的深度和广度有限，使湿地周边群众对湿地的作用认识不够，只顾眼前利益，湿地保护的自觉性和主动性不强。

2.5 行政执法难度大

一是现有的湿地保护条例在实际工作中，可操作性不强，加大了执法难度，对于中省重点工程项目建设期间占用湿地以及后期的湿地恢复缺乏强制手段，造成湿地功能减退。二是各部门都有相应的法律法规，法与法之间存在着相互打架现象，造成湿地执法不力。三是执法人员不足，业务素质不高，管护手段和基础设施薄弱，湿地执法工作举步维艰。

2.6 保护经费不足

目前，我市湿地保护缺乏应有的投入机制，造成湿地保护管理职责难以履行，日常巡护监测难以有序开展，伤病野生动物得不到及时救治，社会效益与经济效益难以统一。

2.7 生态补偿机制尚未建立

目前，在湿地保护管理方面，国家还没有出台湿地生态补偿制度。现有的政策条件下鼓励群众开展退耕还湿，群众得不到相应的经济补偿，最基本的生存需求得不到保证，致使群众参与湿地保护建设的积极性不高。

3 对策与建议

3.1 加强组织领导

一是市、县各级成立以党委、政府主要领导为组长，主管领导为副组长，党委办、政府办、军分区、黄委、林业、旅游、国土、环保、水务、建设、公安等部门为成员的湿地保护管理领导小组，负责全市湿地保护管理的组织协调、督促检查、安排部署等工作。领导小组下设办公室，负责湿地管理日常工作。二是实行市级领导包县，相关部门主要领导负总责的工作机制，年初市政府与各县市区、各相关部门、单位签订目标责任书，市委、政府督查室、考核办、市林业局、湿地管理处组成联合督查组，定期对全市湿地保护管理工作进行检查指导。三是建立严格的责任目标考核制度，实行市对县（市级部门），县对乡镇（县级部门），乡镇对村的双向考核机制，确保湿地保护工作有人抓、有人管。

3.2 编制湿地保护规划，制定管理办法

一是调查摸底。在湿地资源现状调查的基础上，对全市湿地进行分类评估，建立全市湿地资源信息数据管理系统和湿地资源监测体系，掌握湿地变化动态，为湿地的保护和利用提供科学依据。二是科学规划。根据湿地类型、分布、生态功能和植被、水生及野生动植物资源状况，编制全市湿地保护中长期规划，明确保护目标、重点和措施等。三是制订全市湿地保护管理办法。根据《陕西省湿地保护条例》等有关法律、法规，借鉴外地湿地保护管理先进经验，制定《渭南市湿地保护管理办法》和《渭南市湿地区域实施项目管理办法》，推进湿地保护早日步入法制化轨道。

3.3 拓宽融资渠道

一是各级政府要把湿地保护纳入区域经济与社会发展规划之中，将湿地保护管理所需经费纳入同级财政预算，增加对湿地保护的投入。二是加大项目争取力度，依靠大项目带动湿地保护管理工作。各县市区要抓住国家加大湿地资源保护投资比重的机遇，争取中、省资金支持。潼关县要依托古城建设、开展生态旅游，对湿地资源进行有效保护；韩城根据老城规划，依托“风追司马，史记韩城，文化景区”建设，在芝川建立湿地景观带；蒲城、富平依托卤阳湖现代产业综合开发项目建设，在景区建设中借鉴国家湿地公园建设中体现的生态保护理念，加强对内陆盐沼湿地的保护等。三是鼓励并引导个人、企事业单位以捐资的形式，投资湿地保护事业，推进湿地保护工作。

3.4 积极开展湿地生态效益补偿试点

渭南市湿地周边有200多个村民小组，农业人口达3万多人。为确保湿地资源安全，建议在保护的同时，启动湿地生态效益补偿试点，通过兑现生态效益补偿资金，达到保护与开发双赢，减少公众对湿地的破坏。补偿资金的筹措：一是各级政府要设立湿地生态效益补偿基金；二是由市政府出台相关政策，按照“谁受益，谁补偿”的原则，对所有在湿地范围内受益于湿地生态效益的单位和个人征收生态补偿费，用于湿地的保护和管理；三是参照征占用林地管理办法，对湿地内建设项目征收征占用湿地资源补偿费。

3.5 加大湿地资源保护力度

一是组建以林业部门牵头，公安、国土、环保等部门为成员的湿地保护管理稽查大队，从相关单位抽调人员，配置警务稽查专用车、摄像机、照相机等巡查执法设备，为湿地执法工作提供保障。县级参照市级成立相应机构。二是在保护区相关县市设立湿地公安派出所，隶属湿地管理单位管理，并按照区域面积，配齐执法人员，确保湿地执法正常开展。三是加快恢复湿地候鸟栖息地和建立野生动物救护中心。在大荔、合阳恢复天然植被、扩大水面以及鼓励农民种植大面积适宜大鸨等濒危鸟类觅食的作物，禁止人为活动影响湿地水资源和生物多样性的平衡状态，维持湿地生态系统的自我修复功能。黄河湿地保护区配备必要的救助、治疗、驯养繁殖等设备，建立湿地野生动物救护中心，抢救、收容、治疗珍稀濒危野生动物。

3.6 强化人才和科技保障

一是引进高端科研人员，提高科研水平；二是加强对现有技术人员的培训，提高综合素质；三是加强同国内外科研机构的联系与合作，通过多种途径，扩大科学研究领域，提高科学研究水平，为保护区的自然资源管护服务，为保护自然资源和生物多样性服务。

3.7 加强宣传教育工作

一是充分利用广播、电视、互联网、报纸等新闻媒体，多形式、广角度地向全社会深入宣传保护湿地的重大现实意义，提高全社会的责任感和使命感。二是结合“世界湿地日”、“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”等活动，充分发挥各社会团体科普宣传的优势，大力宣传《陕西省湿地保护条例》、《自然保护区管理条例》等法律法规，普及湿地保护与湿地资源可持续利用方面的知识，提高公众保护湿地的意识，努力形成全社会支持湿地保护事业的局面，使湿地保护成为每个公民的自觉行动。三是组织专家和专业技术人员编写用于科学普及、基础教育和专业人员培训的科普书籍和教材，广泛普及湿地和湿地保护科学知识，进一步提高全民对湿地保护的认识水平。