“特岗教师计划”实施背景探析

张 旭

(中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

2006年，教育部、财政部、人事部、中央编办联合组织联合颁布“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”(简称“特岗教师计划”)，是中央针对西部地区(兼顾中部)农村义务教育实施的一项特殊政策。该计划以不改变教师管理事权为前提，在现有教师编制内设立特别岗位；通过公开招聘高校毕业生到中西部地区“两基”攻坚县县以下农村学校任教3年，引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作；旨在创新农村学校教师的补充机制，逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡教育均衡发展。究其颁布背景原因主要有四：决定因素是教育发展不均衡，直接原因是“代课教师清退计划”颁布实施，客观条件是人才分配不均衡，“农村教师资助行动计划”为其提供经验借鉴。

一、决定因素：教育发展不均衡

教育发展不均衡根本在于经济发展不均衡。我国经济发展状况决定“特岗教师计划”作为中西部农村地区教师补充机制的必然性存在。随着我国经济发展，区域之间、城乡之间差距拉大：就全国而言，东部发展优于中西部，东部在吸引人才方面具有优势；就城乡而言，城市对人才的吸引力大于农村，这是我国现代化进程中必然要面对的发展不均衡问题。经济发展不均衡导致教育发展不均衡，主要表现在：就全国而言，东部地区为教师所提供的工资保障与福利待遇优于中西部，教师为寻求自身价值最大化，难免出现“大江向东流”现象；就城乡而言，城市对教师具有相当吸引力，致使教师由农村流向城市。

教育发展不均衡首先表现为教师资源分配不均衡。教师作为教育的灵魂所在，是实现教育均衡发展的关键力量。针对我国中西部教师不合理流动以及中西部农村地区教育本来就底子薄问题，中央出台解决农村地区学校教师总量与结构不合理等问题的相关政策，促进中西部农村教育发展，实现我国教育均衡发展，“特岗教师计划”作为相关政策之一应运而生。

二、直接原因：“代课教师清退计划”颁布落实

代课教师出现于20世纪80年代，是由我国教育发展与经济发展水平决定的，随着我国经济不断发展，代课教师必然要退出历史舞台。这是由于：代课教师不符合法律规范；代课教师总体业务素质偏低；代课教师存在区域性特点，不符合教育均衡发展要求。所以，为实现教育的均衡发展，颁布“代课教师清退计划”势在必行，从而出台“特岗教师计划”以弥补“代课教师清退计划”引发的问题就成为了题中之义。

(一)代课教师不符合法律规范

代课教师是指没有事业编制的临时教师。代课教师的聘用与《教师法》、《教师资格条例》相矛盾，《教师法》第三十四条规定：“国家实行教师资格、职务、聘任制度”。《教师资格条例》第二条规定：“中国公民在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作，应当依法取得教师资格”。同时，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确规定：“调整优化教师队伍，实施教师资格准入制度，严格教师资格条件，坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员，精简、压缩中小学教学人员。”由上可知，代课教师的存在不符合我国法律规范，这与我国建设法治国家背道而驰。

(二)代课教师总体业务素质偏低

代课教师总体业务素质不高是代课教师被清退的直接原因，代课教师的显著特点表现为：没有经过严格的师范技能培训；没有取得教师资格证；知识水平不高，学历层次偏低。伴随着我国经济的迅猛发展，经济对教育提出的要求越来越高，代课教师总体上不能满足这一时代发展要求，代课教师的存在不利于促进我国教育均衡发展，清退代课教师成为历史必然。

(三)代课教师区域性体现

据2006年3月27日教育部新闻发布会称：“2005年我国中小学教师约44.8万人，分布在农村公办中小学的大约有30万人，占农村公办中小学教师总数的5.9%。”但是由于我国教育发展不均衡，各地区代课教师的数量存在的较大差异：据统计，2001年山西、湖北、广西、陕西、西藏、贵州、云南等省区小学代课教师比例均超过10%，其中大于20%的有陕西(22.4%)、西藏(29.26%)和广西(29.63%)。[1]代课教师所体现的区域性特点规定了“特岗教师计划”实施地区的选择。“代课教师清退计划”的颁布与落实，将导致本来师资总量与结构就不合理的农村地区雪上加霜。为促进我国教育均衡发展，中央需出台“特岗教师计划”以弥补“代课教师清退计划” 引发的问题。

三、客观条件：人才分配不均衡

高校扩招致使大学毕业生人数剧增，虽然为“特岗教师计划”提供了人才储备，但是大学毕业生在城乡分配上却表现出不均衡，加之大学毕业生缺乏合理自身定位，使得人才资源由城市自动流向农村缺乏可能性。国家从政策层面对大学毕业生进行引导，鼓励他们到农村建功立业显得尤为重要。

(一)大量人才储备

高校扩招致使大学毕业生人数剧增，为方便数据分析，本文以18岁作为大学入学标准年龄，分析1996—2005年10年间大学招生人数剧增推定大学毕业生剧增(如表)。

表：历年大学招生人数与适龄入学人数统计表

由表中可得，1996—2005年，我国大学招生人数从97万人激增至504万人，2005年的招生规模是1996年招生规模的5.20倍。大学扩招为我国中西部地区农村教育发展提供了人才储备，但这仅仅是可能的劳动力，要将可能劳动力真正变成现实劳动力，让大学毕业生服务于农村，则需要政策的引导与鼓励。

(二)城乡人才资源分配不均衡

由上表可得，虽然我国大学人数相对数量庞大，但就我国适龄人口而言，2005年大学招生人数占适龄人口总数的19.93%，也就是说仍有80.07%的适龄人没有接受大学教育。如将我国接受大学教育的人数与我国人口总量相比，比例则会更低。由此可见，我国远没有出现人才过剩现象。大学毕业生就业难问题主要是由于大学生过度集中于城市，在城市形成了“人才相对过剩”。

据统计，我国大学毕业生的就业率从1996--2005年分别为93.7%、97.1%、76.8%、79.3%、82.0%、90.0%、80.0%、70%、73%、70%，总体呈现出下降趋势。[2]罗亚萍，张思锋通过研究把1980—2007年大学毕业生与就业的关系划分为两个阶段：即1980—1994年与1995—2007年。1980—1994年大学毕业生增长率每提高1%，城镇就业增长率会提高0.337781%，在1%水平上显著；1995—2007年大学毕业生增长率每提高1%，城镇就业增长率提高0.065471%，在5%水平上显著。大学毕业生弹性从1980—1994年的0.337781下降到1995—2007年的0.065471，下降5.16倍。这一结果意味着在1995—2007年期间，大学教育对就业的促进作用与1980-1994年相比大幅度降低。[3]大学毕业生对城镇就业率贡献下降，主要原因是在城镇人才已出现相对过剩，然而在我国广大农村地区却依然存在“人才绝对不足”问题。

面对城乡人才分配不均衡问题，中央出台一项政策进行人才资源的合理分配，既可有效缓解我国现代化过程中出现的发展不均衡问题，又可解决大学毕业生就业问题，“特岗教师计划”的颁布有效地将“教育均衡发展”与“大学毕业生就业”结合了起来。

(三)大学生缺乏合理的自身定位

到目前为止，大学毕业生真正合理的就业观还未觉醒，这一方面受传统就业观影响，另一方面是自我认识能力不足。

1.传统就业观影响大学毕业生就业

传统就业观是大学生不愿到贫困农村地区工作的直接原因。首先，大学一般设在城市，大学生在城市求学四年间，逐渐习惯了城市生活，大学毕业后回到农村工作在心理上有巨大落差。其次，家长与自身期望过高。相当一部分大学毕业生读书是为了摆脱农村身份，在城市里面找到一份体面工作这既是家长的殷切期望，也是从农村走出来的大学生自我发展的需求，这难免会造成城市人才过度集中，降低就业率。

2.自我认识不足

高等教育是为培养高素质的劳动者和社会主义的建设者而服务的。随着大学扩招，我国高等教育已步入教育大众化阶段，传统意义上的精英教育阶段已成为历史。大学生的就业意识和自我意识落后于时代发展，认为自己接受过高等教育理应毕业后在城市为自己找一份稳定且收入不错的工作。[4]这一滞后观念深刻影响着大学毕业生的择业观。

鉴于以上大学生出现的两种不合理就业认识，国家颁布“特岗教师计划”，提高农村就业者的社会地位，可以有效引导大学毕业生由城市流向农村，从而树立正确的就业观和人生价值观。

四、经验借鉴：“农村教师资助行动计划”

湖北省教育厅通过调研发现，湖北省的教育问题表现为：在区域分布上，城区学校超编，乡镇学校缺编，农村教师数量严重不足；在年龄结构上，农村50岁左右的教师居多，30岁左右的中青年教师缺乏；在学历层次上，中专或大专学历的教师偏多，第一学历为本科的教师偏少；在学科分布上，传统学科的教师多，外语、计算机教师的缺额大。针对以上教育发展不均衡问题，湖北省于2004年启动“农村教师资助行动计划”。湖北省在教育上呈现出来的问题，在我国中西部农村地区也普遍存在。“农村教师资助行动计划”为中央出台政策解决中西部农村教育问题提供了经验参考。

“农村教师资助行动计划”为“特岗教师计划”提供的具体经验有：

(一)针对农村地区。“农村教师资助行动计划”是针对湖北省农村学校教师数量不足与结构不合理等问题而颁布的特殊政策。“特岗教师计划”借鉴这一经验，针对西部(兼顾中部)农村地区教师数量不足与结构不合理问题，从国家层面颁布的旨在促进教育均衡发展的特殊政策。

(二)招募对象是大学毕业生。“农村教师资助行动计划”为提高农村地区教师整体业务素质而招募大学毕业生到教师数量不足的地区任教。“特岗教师计划”充分借鉴这一经验，将大量大学毕业生导向教育发展落后的农村地区。

(三)3年任教期限。“农村教师资助行动计划”招募大学毕业生到农村地区进行阶段性服务，这把湖北省整体发展要求与大学毕业生个人发展要求进行了有机统一。“特岗教师计划”也充分地借鉴了这一经验，招募高校毕业生到农村地区教师数量不足的学校任教3年。

(四)计划所需经费以省财政为主。“农村教师资助行动计划”所需经费由省财政负担，省教育厅设立“农村教师资助行动计划专项资金”用于资教生的工资性支出。“特岗教师计划”采用这一模式，在中央设立“特岗教师计划专项资金”，特岗教师工资由中央统一分发。

(五)直接管理经验。“农村教师资助行动计划”在2004、2005、2006年实施过程中出现的问题以及解决问题的方案为“特岗教师计划”提供了积极参考。

五、小结

教育发展不均衡是“特岗教师计划”颁布的决定因素，“代课教师清退计划”、“大学扩招”、“农村教师资助行动计划”都在不同程度上促成了该政策的颁布，其存在具有历史必然性，但我们也应清醒的认识到该政策由于人员组成、地域特殊、服务年限等局限性，规定了该政策能在短期内会取得较大成效，但非长久之计。长效之策仍是加大发展农村经济，使人才自动流向农村，弱化政策在人才流动中发挥的作用。

参考文献：

[1]徐坚成,付炜.我国普及义务教育的进展及问题分析[J].教育发展研究.2002,(12).

[2]赖德胜,田永坡.对中国“知识失业”成因的一个解释[J].经济研究.2005,(11).

[3]罗亚萍,张思锋.大学和中学毕业生人数与就业的相关性研究[J].西北人口.2009,(5).

[4]刘冲,杜文军.农村代课教师与大学生就业问题[J].当代青年研究.2010,(11). (责任编辑：胡安波)