浅析人性化海事执法体系的构建

邵 彬

（江苏省淮安市地方海事局 淮安 223001）

人性化执法，是指执法人员依照法律法规规定的职权和程序，以人为本，尊重相对人的意愿表示，给予其柔性的人文关怀，尊重其人格、维护其权利、体恤其需求、顾及其感受，促使其自觉遵守法律，从而实现公正执法与执法效果的统一。怎样构建人性化执法体系，真正实现人性化执法，是海事工作中必须面对和解决的问题。

1 海事执法现状

1.1 海事执法队伍素质参差不齐

海事执法是一项法规性、政策性很强的管理工作，需要一支法律意识强、业务水平高的高素质海事执法队伍。但是，目前有少部分海事人员在执法过程中，不能完全做到以理服人、执法为民。部分基层海事单位大量使用临时工和借用人员在一线岗位，这些人员的素质得不到保证，且不同程度存在着临时观念，在执法中无法贯彻以情感人、依法管理的理念。

1.2 海事执法行为不够规范

（1）在调查取证方面。有的执法人员在检查过程中，未按要求主动出示执法证件、表明询问的合法性，或未告知被询问人有要求回避的权利；有的先强制扣船，后再调查取证等。

（2）适用法律法规不准确。有的执法人员将违法事实与对应的处罚条款相混淆；有的未经行政机关负责人批准，擅自开具证据登记保存清单，使行政负责人审批程序流于形式。

（3）在处罚程序方面。不区分简易程序与一般程序或滥用简易程序；有的为了适用简易程序，将公民定性为法人；不履行告知义务；不认真听取当事人的陈述和申辩；有的还将禁止船舶航行等强制措施写入处罚文书中。

（4）在自由裁量方面。有的经办人感情用事，随意性很大，不熟悉的或者是外地的按上限处罚，熟人或者有关系的按下限处罚，甚至无依据地降低处罚标准等。

1.3 海事执法监督有待进一步加强

海事管理点多线长，流动分散，客观上造成了对执法人员进行监督的难度。个别检查站（点）不对外公布监督电话；不推行执法公示、政务不公开；对同一种违法行为的处罚因相对人的不同而有所不同；个别海事执法机构不注重执法质量，时有重收费、轻监管及重处罚、轻服务等现象。

2 海事执法问题产生的原因

（1）工作量加大，人员入口把关不到位。近几年，随着水运市场的发展和壮大，海事管理的工作量进一步增加，海事执法面临着新的难题和形势。有的海事机构为了加大管理力度，在扩充执法队伍时，不能严格按要求把好人员素质关，未进行严格的挑选和考核，致使个别海事管理队伍素质弱化，人员文化知识结构不尽合理。

（2）培训力度不够，思想教育不到位。部分海事机构对培训重视不够，没有对培训效果进行评估；有的培训仍然没有摆脱形式主义的框框，没有把队伍的执法培训、技能培训、素质培训等有机结合起来；培训针对性不强，对法律法规学习不透，不能灵活运用；有的没有对海事执法人员进行思想政治教育，导致人性化海事执法效率低下，管理不够到位。

（3）激励机制不完善，监督考核不到位。个别海事机构未建立竞争、科学用人机制及激励机制，奖罚不分明；有的人到场不到岗，到岗不到位，到位不尽责；有的单位没有完备的监督机制，缺泛有效的监督和考核；执法人员的自由裁量权太大，罚多罚少没有依据。

（4）执法体制不健全，执法环境不到位。当前，我省海事管理机构实行的是条块结合的管理模式。经费实行各自征收，按比例使用的办法。有的海事处（所）基础设施和装备较为落后，没有自己的办公场所，更谈不上增添先进的管理设备。这种状况助长了重收费轻管理、重处罚轻教育的现象。另外，现行法规、规章有些内容不够完善，概念比较含糊，且缺少法定的解释。法规的盲点和弹性空间也很大。

3 坚持推进人性化执法

作为和谐社会的重要组成部分，人性化执法也必须持续、稳定、健康的发展。因此，全面实施人性化执法，需要从多方面入手。

（1）竞聘上岗，加强培训教育，端正执法动机。海事执法人员的素质是决定执法是否规范的关键。首先，要把好人员进入关。不符合条件的人员不能进入海事执法队伍，要害部门、重要岗位的人员要实行竞聘上岗，对不适应现行执法需要的人员应当及时调整、调离；其次，要花大力气开展在职人员的培训工作，明确执法实践中的荣耻界限，采用探讨、交流、现场参观学习等培训方式，真正做到“先培训后上岗”；第三，要保证学习时间，定期检验学习效果；第四，鼓励执法人员参加学历教育。通过经常性地培训、教育，进一步端正执法动机，以适应人性化海事执法的需要、适应水运发展的需要。

（2）完善制度，加强执法监督，规范执法程序。要使人性化执法成为全体海事执法人员共同遵守的行为准则，必须依靠制度的力量，为此要健全和完善3项制度：①执法责任制度。层层签订执法责任状，把领导责任制、执法责任制科学地分解到每个执法单位和个人，明确到每个人、每个执法岗位；②公开透明制度。对一切应该公开的制度要全部予以公开，如实行执法公开、政务公开、财务公开、法规依据公开，坚决杜绝执法活动中的暗箱操作，全面接受社会监督；③责任追究制度。制定自由裁量制度、亲属回避制度、说情登记制度、执法问责制度、考核制度等。实行重大案件集体讨论，加强审核，并定期考核案件质量，对因执法不公造成的损失和后果一律追究执法人员的责任，并按照权力与责任统一的要求，视情况严重程度给予相应处理。

针对执法基础工作的实际，要着重做到3个加强：①加强执法档案管理。对海事执法档案实行专人专岗、专职专管；②加强人性化执法程序管理。对人性化执法程序实行跟踪管理；③加强人性化执法行为管理。首先，核准执法人员持证情况，无证人员不准上岗执法；其次，强化现场取证工作，取证不到位，不得处罚；再次，实行重大执法活动报告制度，凡重大行政执法活动必须向主管领导报告，并将活动内容、带队领导、参与人员、区域范围等基本情况及时报告，领导不批准不得擅自开展活动。

（3）突出重点，加强综合执法，提高执法水平。水运市场处于不断变化发展之中，海事监管要适时地调整工作方式、方法，不断拓展海事管理新思路。一是根据现实情况不断调整海事执法重点。要将群众反映强烈、有损海事形象，影响水上交通安全的重要问题作为海事执法重点，注重长效管理与综合治理相结合；二是寻求综合执法，加强源头管理。主动争取开展由政府牵头，海事为主，其他相关部门配合的综合整治活动；三是抓好协调机制。积极主动和船闸、水警等部门沟通联系，建立健全协调合作机制，增加协同执法的手段和力度。这样可以进一步打击暴力抗法、逃避检查的问题，提高执法水平，保证经营者的正当权益，从而更好地显现海事执法人性化。

（4）改善环境，加强文明执法，体现执法效果。执法环境影响执法效果，只有理想的外部环境和良好的社会氛围，才能推进公正、公平、文明执法，构建人性化执法体系。

①要在执法经费上给予保障。加大对海事监管的科技投入，逐步实现GPS信息监控。

②要抓好法制宣传。明确专门机构抓普法宣传，在每年的岁末年初和重要节假日进行全方位大规模海事法规政策、非法运输危害性的宣传，在主要港口、码头、货场等集中场所张贴标语，组织海事执法人员上门宣传，主动邀请新闻媒体报道，造成强大宣传声势，形成人人知法、懂法、守法的良好社会氛围。

③要刚柔相济，实现人性化执法的威慑力和感召力的统一。刚性执法侧重严格执法，排除主观随意性；柔性执法强调对当事人讲权利、尊重和服务。在和谐社会，刚性执法和柔性执法必须双管齐下、不偏不倚。

④要处罚与教育相结合。执法过程中要始终坚持服务人民、奉献社会这一宗旨，贯彻执政为民的理念，以严格执法、廉政执法、人性化执法为核心，以公正与效率、合法与合理、效能与便民、处罚与教育、监督与责任相结合为原则，正确处理执法动机与执法效果、社会形象与部门利益、原则性与灵活性之间的关系，着力推行人性化执法、文明执法、有情执法，充分展示海事执法以人为本、服务群众、奉献社会的良好形象。

4 结语

海事执法推行人性化管理，就是应当由单纯执法向执法服务、便民服务转变，在服务中履行职能，在履行职能中强化服务。既要文明礼貌，充分尊重管理对象的权利，又要坚持原则兼顾理节。只有真正让管理对象从内心深处感受到海事执法的透明、公开、公正，始终坚持把为发展服务、为基层服务、为群众服务作为执法工作的立足点，才能真正构建起“以人为本、执法为民”的人性化海事执法体系。