湖南省矿山环境安全管理对策研究

2013-04-13黎鑫唐立

黑龙江生态工程职业学院学报 2013年4期

黎鑫唐立

(1.湖南安全技术职业学院，湖南长沙 410151；2.湖南中烟工业有限责任公司，湖南长沙 410000)

湖南省矿产丰富，为“有色金属之乡”。由于矿产业迅速发展，矿区生产重经济效益、轻环境保护，导致耕地和植被大量破坏，矿山地质灾害多发，且治理难度很大。应建立健全有关法律法规，实施严格的矿山环境管理；理顺管理体制，实施“管”“督”分离；完善管理制度，规范管理流程；确保高效行使职能，有效预防灾害发生；确保矿产资源的可持续发展。

1 理顺矿山环境管理体制，实施“管”“督”分离

目前，矿山环境管理体制表现为多头管理。国土资源部门主要负责探矿权许可程序、矿山地质环境保护规划、矿山地质环境影响评价审批、矿山地质环境保护与治理恢复方案审批、采矿权许可程序、矿山环境监测与监管、矿山地质环境治理与环境恢复检查验收以及用地审批和土地复垦；环境保护部门主要负责矿山项目环境影响评价报告的审核；水利部门负责水土保持方案的审核；林业部门负责林地管理。多头管理，责、权、利很难分清。当然，客观地说，我国基本上还是明确了矿山地质环境以国土资源部门为主管，其他部门为辅管的格局。我国《环境保护法》明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。”但是作为负有环境监测、监管责任的环境保护行政主管部门在矿山环境监管中，仅在项目立项时负责审查环境影响评价报告，在矿山生产运营过程及末端恢复治理中并没有发挥太大作用。国土资源部门人员大多都是从事资源开发的专业人员，或多或少地存在重资源开发利用，轻环境保护的思想，使监管不到位。矿山地质环境保护本身带有较强的专业性，为有效发挥环境保护部门环保意识强和国土资源部门资源开发专业能力强的特点，可以考虑实施“管”“督”分离的监管体制。国土资源行政主管部门负责矿区范围矿山环境保护与恢复行政管理，发挥专业特点，对采矿项目的开采方案、探矿与采矿权许可、生产过程监管、土地复垦、恢复治理等，实施一体化的行政管理职能；环保行政主管部门负责对矿山项目环境影响报告进行审查批准、组织建立矿山环境监测系统、确定矿山环境污染可接受水平指标，对与矿山环境相关的责任主体以及环境安全事故开展环境监督执法，从面上对矿山环境进行控制。通过这种管、督分离的体制，使各行政管理机构责权明确，相互制约，提升矿山环境保护的水平。

2 完善管理制度，规范管理流程

2.1 加强矿山环境相关技术研究，完善矿山地质环境技术标准体系

将矿山环境保护及其产业化确定为优先支持的研究领域。矿山环境保护及其产业化方面的研究内容很多,如矿床开采、选矿、冶炼、矿产资源综合利用、尾矿的再利用、土地复垦技术、矿产资源回收与替代技术、矿山环境安全监测技术、矿山环境治理恢复技术等。这些方面研究成果的应用，不但能降低矿产开发利用的成本,而且可以保护环境。有些方面的产业化,如尾矿再利用，还具有巨大的经济效益和环境、社会效益,是拉动经济增长的理想投资领域。同时，系统研究地球物质的聚集、运动和演化规律,可以从源头上找到资源开发导致的物质运动对环境的影响原因,从而提出预防和治理矿山环境的措施。矿山环境相关标准很多，涉及面很广，需要进一步清理现有标准体系，对影响矿山环境的重点监测指标、矿山环境恢复治理标准开展针对性研究，进一步完善矿山环境技术标准体系及其适应性。

2.2 完善矿山环境影响预评价制度，实施矿山环境许可与影响评价验收制度

在矿山环境保护方面，虽然主要由国土资源部门主管，但根据“管” “督”分离的管理体制，环境保护行政主管部门依然负有本行政区环境保护最后把关人的职责，相当于足球守门员。虽然我国实施了建设项目环境影响评价制度，但是矿山开发项目，由于有其特殊性，目前采用建设项目环境影响评价由环保部门负责，矿山地质环境影响评价由国土资源部门负责的局面。实际上矿山开发对环境的影响是一个整体，这种条块分割的管理方式不利于对环境的保护，也加大了企业负担和管理成本，有必要将其合二为一，编制统一的矿山建设项目环境影响评价报告书。根据《环境保护法》第十三条“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”的规定，首先由国土资源主管部门预审，报环保部门最后批准。预审主要从专业角度把关，主要包括对开采方案与环境保护与防治措施的技术可行性进行审查。环保部门主要从整体上把关对本地区环境的影响，决定是否批准。

鉴于矿山开发对环境影响的复杂性和开采过程的长期性，要发挥环保部门的最后负责和环境督导的作用。可以考虑由环保部门实施环境许可制度，在矿山建成投产时，根据环境影响预评价报告书要求进行环境影响、环境保护配套设施及环境管理验收，核发环境许可证，并定期进行环境影响评价，对于定期环境影响评价不合格的，吊销环境许可证，停产整顿或关闭矿山。在对新建矿山、生产中的矿山、闭坑矿山开展环评时，要大力培育环境评价市场，加强对环境影响评价机构的监管，积极开展矿山环境损害代价定量评估，在环境影响评估中引入监管阈值。

2.3 完善矿山环境监测体系，建立矿山地质环境监测地理信息系统

目前，湖南省基本上还没有建立矿山环境监测系统，对矿山环境不能实施有效监测，不能掌握其动态变化，不能预测其发展趋势，不能为保护矿山环境、开展矿山环境治理恢复、为监管提供基础数据和依据，严重妨碍了对矿山环境的保护。可以考虑由环保部门和国土行政主管部门组织建立监测制度，制定监测规范，健全监测网络，指导和监督采矿权人开展矿山地质环境监测。矿山企业应该独立建立本矿区地质环境监测系统，并接入国土资源部门主管的国家地质环境监测系统和国务院环境保护行政主管部门组织建立的环境监测网络。

矿区地质环境监测系统，在监测技术上主要采用现代遥感与在线监测技术，辅以传统现场和实验室分析，提高了监测数据传输与管理的信息化水平。同时，结合GIS技术，建立环境空间数据分析决策系统；设立专门的监测队伍，按规定上报监测资料，对矿山地质环境进行动态监测。

2.4 实施矿山环境定期听证制度

矿山环境直接关系到矿区百姓的长远切身利益，可以考虑在环境影响评价时引入听证制度，征求当地基层政府和民众对环境影响的意见和建议，平衡好经济发展与环境保护之间的关系，约束采矿权人和政府监管人员的行为，充分体现执政为民的理念。

2.5 开展矿山环境代价定量评估，完善矿山环境恢复保证金制度

环境影响评价和矿山环境治理恢复保证金等制度的实施，并没有根本扭转环境恶化的趋势，其中一个重要原因是，环境破坏的经济损失难以定量。因此，如何度量矿山环境代价的高低，并以此作为衡量矿产资源开发效益的评判标准，作为环境补偿、管理的政策依据，是保障矿业和环境可持续发展的关键。要积极开展矿山环境代价的定量研究，探索一套矿山环境代价定量评估的方法，合理确定矿山环境直接经济损失和间接损失。在编制矿山环境恢复治理方案时，不仅应计算恢复治理的直接费用，还要计量矿山环境破坏后的代价，将二者合并计算矿山环境恢复治理保证金。此外，矿山环境恢复治理保证金要根据破坏程度实施动态缴纳，严重的要多缴纳，保护得好的少缴纳，使恢复治理保证金有足够数量用来恢复治理矿山环境和支付环境破坏给当地百姓和经济造成的损失，同时也激励矿山企业和当地社会积极保护矿山环境。

3 提升专业技能水平，加强环境保护监管力度

3.1 完善矿山环境恢复治理制度

矿山环境恢复治理从本质上来说是末端治理，是治标的方法，也是保护矿山环境的最后一道屏障。虽然湖南省已经实行了矿山环境恢复治理制度，但是矿山环境破坏依然很严重，矿山环境并没有得到彻底恢复治理，关键原因是矿山环境恢复治理制度并不完善。要完善矿山环境恢复治理制度及其监管执行可以考虑从以下几个方面入手：一是正确区分矿山环境恢复的责任主体。二是扩大恢复治理资金来源，采取有力措施确保资金落实到位。多方筹集资金和积极采用市场机制，对历史上遗留的矿山环境问题进行治理，是实现矿山环境良性循环的必由之路。三是完善验收标准与验收办法，强化各方违约责任，强化环保部门在矿山环境恢复治理中的验收评价作用。建议在由国土资源部门对闭坑后矿山环境恢复治理验收后，再由环保部门做闭坑环境影响评价。四是加强对矿山环境恢复治理技术与技术标准研究，加快环境治理产业化研究。五是发挥当地基层政府、民众和监管部门的作用，加强对恢复治理全过程的监管。

3.2 加强矿山环境保护的监管力度

有好的制度设计还不足以保护矿山环境，还应该切实加强对矿山环境的监管力度，要强化制度执行，做到有法必依，违法必究。一是将环境保护纳入地方政府的政绩考核指标中，要求地方政府把保护矿山环境作为职责之一，矿区环境没有达到监管指标的，应按照矿山环境代价相应扣减经济增长指标，并严加处罚。二是国土资源部门要切实依照制度严格监管，大力培育矿山环境保护市场，加强对第三方中介与评价机构等市场主体的监管。三是环保部门要加强对环境的监测力度，以及环境督查执法力度，加强对监管主体、采矿权人等市场参与主体的督导执法。