从回应型政府到合作型政府：我国服务型政府构建的理性路径论析

杨岚凯

（中国民用航空飞行学院 安保学院，四川 广汉618307）

中国服务型政府的构建一直是近年来政治学、行政学研究的重要内容之一，但相关学者主要侧重于对服务型政府的内涵、构建的意义、具体路径等方面的研究，而对当前服务型政府构建的现状及不足涉及不够，特别是对从回应型政府直接过渡到服务型政府的条件研究不够重视。本文着眼于当前服务型政府构建的现状与不足，结合我国回应型政府在实践中的不足，以合作型政府为理论框架，力图为服务型政府的构建提供理论支撑与路径选择。

一、当前我国服务型政府构建的现状与问题

我国服务型政府建设已有10多年了，但是在构建服务型政府的过程中也出现了很多问题，比如服务型政府构建过程中政府一头热、服务型政府建设的表面化与形式化、治理主体结构失衡等问题；政府工作与人民的期望还有较大差距，尤其是制度不完善、良性沟通的缺乏、政务公开的不足，造成干群矛盾升级，公众对政府工作不信任、不配合。具体而言，我国服务型政府建设中主要存在如下方面的问题。

第一，服务型政府的构建呈现政府热公民冷的现象。服务型政府构建的一个必要条件就是政府与社会的双向互动，这就要求政府在公共政策制定过程中必须充分考虑公民大众的切实需求；公共政策过程必须通过各种途径向公民公开，接受来自公众的监督；公共政策绩效也需要公民参与评估。与此同时，政府应抛弃传统单项度的管控思想，放下架子与公民进行平等沟通，虚心接受来自公民的监督、批评，并采纳公民大众的合理意见。在各地建设服务型政府建设实践中，普遍存在着“内热外冷”的现象。一些地方政府在服务型政府建设中并没有真正走群众路线，而是囿于政府内部，甚至成为一些党政官员作秀的政绩工程。一些地方政府提出的服务型政府建设举措并没有真正让群众受益，群众无法从政府改革中感受到政府管理与服务方式的变化；即使少数群众有参与的欲望，最终也会因为苦于缺乏参与渠道而只能处于观望的状态。尽管服务型政府建设在党政部门、新闻舆论和专家学者中比较热闹，但在广大城乡居民中的知晓度不高，满意度更低。既然服务型政府建设就是为了给广大人民群众提供满意的公共服务，政府就应通过让公民有效参与公共服务过程以获得群众良好的满意度。而城乡居民的冷淡恰恰说明，完全由党政机关主导的服务型政府建设本身并没有让人民群众感到改革中的政府有本质的变化，更说明了一些政府部门在服务型政府建设过程中在不同程度上还存在着“自娱自乐”的问题，而没有把公共服务的供给与人民群众的真正公共需求有机结合起来。一些地方在服务型政府建设中存在着内热外冷的现象，正是服务型政府构建中脱离公民大众的具体表现。如果不在服务型政府构建中建立健全政府和公民良性互动的平台与机制，服务型政府是无法建成的。

第二，在服务型政府构建中，政府提供公共产品、公共服务具有单向性、被动性、工具性。当前我国公共产品与公共服务的供给主要有两种途径：一种是政府为满足公民大众的需要单方面主动提供的，没有考虑到公民的实际需求；另一种是公民大众先主动提出利益需求时，政府才有可能被动地给予解决。第二种实际上是一种回应型政府的消极服务模式：公民始终是公共服务的发起者，然后政府才被动地给予解决，凸显了政府回应的工具性，不利于公民社会的培育、民主政治的发展、政府形象的塑造与公民能力的提升。服务型政府的基础就是要通过与公民平等的、良性的沟通来制定为公民服务的政策，因此，中国服务型政府建设必须是也应是一个政府与社会“双向互动”的过程。然而，传统的官本位思想使得公民与政府无法进行有效沟通，公民对政府政策与工作不知情，政府很少参考和容纳公民的意见，这样不仅浪费了资源，降低了政府提供公共物品的水平，也损失了公民对政府的信任度，使得公共服务的供给有明显的单向性、被动性和工具性。

第三，支撑服务型政府的法律制度不够完善。服务型政府不同于以往的回应型政府，然而针对服务型政府的构建，却没有专门的法律制度来支撑。法律制度不完善是当前我国服务型政府建构的障碍之一。我国还缺乏以宪法为核心的宪政体系来制约政府的公共权力，没有对政府公共权力的边界进行合理的界定。政府信息公开保障法律的缺失、公民参与权和知情权的保障法律的缺少、相关的法律也很少有明确规定服务型政府及其部门对于公民的利益诉求的解决路径、期限、依据、程序等，使公民惧于权威或者不知情而冷漠政治。而有法不依，执法不严，违法开脱逃逸的现象时有发生，让公民逐渐对政府失去了信任，从而丧失了不少政府与公民良性沟通的机会。

总之，服务型政府目前在很大程度上还停留在一种理念、目标的层面上。从本质上讲，我国所标榜的服务型政府从其职能的履行效果和依法行政的力度上看，实际上只不过是消极的回应型政府而已。

二、当前我国回应型政府陷入的困境及原因分析

回应型政府是指政府针对公民的利益诉求，运用政府回应制度采取积极灵活的有效的措施来及时满足公民的需求。政府的回应过程体现为有参与意识和参与能力的公民或社会组织通过一定的参与途径向政府表达利益和愿望，而政府则通过公共政策回应公民或社会组织的需求。在我国公共行政实践中，政府对社会回应性偏低一直是一个突出问题，公民大众的诉求得不到及时回应而让社会矛盾积重难返［1］，这是我国当前群体性突发事件有增无减、愈来愈烈的一个最重要的原因。

在政府治理实践中，回应的及时性、全面性、有效性完全取决于政府的主观责任意识，社会对政府缺少有效的监督和制度保障。公民在回应中只是被动的一方，利益诉求的实现依赖于政府一方，这样就在一定程度上打击了公民政治参与的积极性和主动性，久之也就形成了政治冷漠。这种回应型政府的治理模式缺乏灵活性，与公民的交流也是非良性的，公民参的话语权没有得到充分发挥，政府愿意与公民分享的权力也很小。具体表现为：一是公民参与决策的数量少；二是公民参与公共政策决策的范围狭窄；三是公民参与的决策不太重要。在回应型政府中，公民的政治参与权基本上得不到体现，这也是发展政治民主的障碍。这种治理模式远不能实现服务型政府的初衷，究其原因是在回应治理模式中，服务型政府的构建现状存在很多的问题。

第一，社会治理结构严重失衡。成熟有效的社会治理结构应该是“强政府、强企业、强社会、强个人”的“四强结构”。只有这四个要素得到平衡的发展、力量对峙时，才能以平等的身份进行博弈与协商。改革开放以来，在社会主义市场经济条件下，虽然企业、社会、公民个人也获得了一定的发展，但依然存在诸多瓶颈性问题。真正志愿性、公益性的民间组织非常薄弱，无法真正承担政府部门让渡出来的社会管理责任。而公民意识、公共精神的缺乏也使得社会治理的步伐缓慢。社会组织的成熟度是公民社会发展的重要标志，也是公民能力的重要体现。然而在我国，传统文化和制度限制，使得社会组织处在这样一种矛盾状态中：想独立却又想依赖政府资金支持；而公民也是惧怕权威，又过度依赖政府，这种传统的矛盾的思想严重阻碍了公民争取参与权利的发展。“强政府、弱社会、弱公民”是构建服务型政府的主体性障碍，社会治理主体间力量的不平衡造就了各主体参与权利的不平衡，这是当前治理结构失衡的主要表现。

第二，公民参与的表面化与形式化。任何现代政府都必须首先是一种参与型的政府。服务型政府建设存在着表面化、简单化的现象。目前，虽然各级政府都在进行建设服务型政府的实践，采取的措施也不少，但这些措施都还处于表面的层次，不少地方政府的措施只不过是简单的便民措施，并非真正以为公民服务为管理理念，进行深层次的变革。一些回应型政府在服务型政府的构建基本上还是政府在唱“独角戏”，公民往往“被参与”。此外，公共政策中还存在比较严重的参与表面化、形式化现象，不少是事先安排的“代表”走过场。政府信息不透明、政府与公民的良性互动的不足是公民参与表面化、形式化的重要原因，这不仅打击了公民参与的积极性，也削弱了政府的责任感。

第三，在回应型政府治理下，政府的回应性偏低。政府对公民需求的回应彰显了政府的工作弹性与解决问题的能力。如果没有有效的回应性与敏捷的回应机制，政府就无法把责任性真正转化为有效的服务，也就无法彰显责任政府的服务性 ，这会严重打击公民参与公共事务的积极性、主动性与创造性，也使得公民政治参与权利形式化、狭隘化。在回应型政府回应社会的过程中，由于政府的主导性很强，正常渠道下，公民的利益诉求得不到有效的实现，就会通过贿赂相关人员来实现利益，这对公民来说有一定的成本，但是对于政府来说，廉政的成本、对法律的践踏、公民的不信任、合法性流失等是更大的损失。自上而下的公共决策模式，会导致政府部门对社会需求的轻视，导致民主政治的困局。当前，政府对公民大众的回应机制缺少完善的制度支撑，如果没有法律的有效制约与监督，公民大众的需要就无法得到及时有效的回应。

从当前经济水平与公民参与能力来看，我国还不能从回应型政府直接过渡到服务型政府，我们需要寻找一种更切合目前社会发展状况的过渡型的社会治理模式，而合作型政府则为这一过渡阶段提供了一种崭新的视角与切合实际的治理模式。合作治理是随着市场经济的发展、利益日益多元化、公民组织成长、公民社会的发展以及公民诉求的增多而发展起来的一种现代社会治理模式。“作为协作治理发展的一个高级阶段，合作治理是各种社会治理主体以相对平等的身份，就公共事务进行合作共治的一种现代社会治理模式”［2］。合作治理的基本理念是要打破政府对社会治理权力的垄断，使社会治理主体日益多元化、平等化，以实现多中心的合作共治。在社会治理过程中，公民要真正能体现出他们的话语权，就必须在自愿、平等、信任的基础上走向合作共治。互信性、多元性、公共性、公开性、对等性是社会合作治理的基本特征。这种新的合作型政府拥有一个由政府、社会、企业、公民组成一个“多中心”互动的社会合作治理结构。合作型政府的宗旨是在社会治理过程中，与公民建立信任合作的伙伴关系，给予公民充分话语权与参与权，实现社会治理过程中的合作共赢。因此，合作治理模式可以弥补回应型政府治理模式的不足，激发公民参与公共事务的积极性与创造性，通过沟通、协商、合作，将公民的利益诉求纳入公共决策过程之中。因此，在我国公民社会发展不成熟、公民能力低下的情况下，合作型政府是走向服务型政府的过渡桥梁。

三、走向合作型政府：我国建构服务型政府的理性路径

由于服务型政府目前还是一个努力建设的目标，我们在结合目前经济社会发展状况的基础上，找到了一个合作型政府作为实现服务型政府的桥梁。我国正处在社会转型期，利益主体的多元化要求政府在进行社会各阶层利益整合时，需要与公民、社会两者有效互动，共同治理。在服务型政府构建过程中，加快从回应型向合作型过渡，实现政府与公民互动合作，是解决人民群众对服务型政府冷漠的理性路径，更是当前我国破解服务型政府建设困境的关键点与突破口。从回应治理走向合作治理，加快服务型政府建设应采取如下举措。

第一，进一步加强党群合作、政府间跨区域、跨部门的合作互动。在当代中国，党的领导、人民当家做主、依法治国的统一性是党和群众合作共治的政治保证。党是社会治理中的引导者与整合者，党的方针政策是上传下达的桥梁。党群合作治理就是要让“广大党员干部把党的宗旨、执政理念、服务意识落实到构建‘为民做主’和‘让民做主’有效衔接与良性互动的合作治理体系的过程之中”［3］。政府之间跨区域、跨部门的合作，对于合作型政府的构建有重要的意义。政府间要实现有效的合作，不能单靠领导人的口头承诺，要有法律制度来保证合作的有效性和持久性。因此，要排除合作的障碍，提升合作的程度，政府必须具有高度的“契约意识”，在分离的区域与部门基础上制定具有约束力的共同制度规范，建立一个彼此共同遵守的合作公约，以实现行政系统内的超区划、跨部门的协同与合作［4］。只有消除本位主义，完善信息沟通渠道，才能实现党群、政府间跨部门、跨区域的合作。

第二，进一步完善政府与公众合作型的政策过程。现代政府的本质也是一种参与型政府。因此，政府应积极引导公民广泛、有序、有效地参与政策的制定、执行与评估等政策过程。在鼓励公民有效参与政策过程中，如何调动利益不相关公众的积极参与，如何解决公民由于工作忙碌而无法参加等现实难题，都需要政府在实践和形式上创新与变通。通过不断扩大公民参与决策的范围，提高公民参与决策的水平，可不断增进政府与社会合作能力，增进公众对党和政府的政治认同。合作决策是社会合作治理的核心，走向合作决策是政府与社会合作共治的重要内容。由于现实困境，政府与公众可先从合作评估开始，以合作评估推进合作治理。在关涉国计民生的问题上大力推进政府与公民大众合作决策与合作评估，是我国人民当家作主在公共行政实践中的具体表现。

第三，进一步完善政府与社会组织合作，使社会组织成为协助政府提供公共服务的得力承担者。我国社会组织总量不足、发展滞后、能力不强，是制约社会组织与政府有效合作的重要因素。因此，政府要大力培育各类民间组织和城乡社区自治组织，鼓励它们在各自领域内创新性地开展社会管理与公共服务工作，让它们成为有效化解社会基层矛盾、促进社会和谐稳定的重要载体和桥梁。和谐社会的构建必须有强大的社会组织作为支撑。公民参与各种社会组织，公民组织作为社会治理主体，不仅有强大的力量保护其成员的利益，还可以作为独立的一方与政府进行对等的博弈。因此培育社会组织是平衡各治理主体力量、增加合作治理效能的重要措施。此外，要增强社会组织与政府合作治理能力，还必须进一步加强社会组织自身的能力建设。社会组织自身应树立高度的服务意识、竞争意识，在不断学习西方国家社会组织的内部管理、服务经验的基础上，在服务方式、经营管理上不断与时俱进。社会组织要切实抓住和利用当前政府职能转变和事业单位分类改革的有利时机，通过学习型、服务型社会组织建设进一步增强社会组织社会管理和公共服务的能力，不断推动政府与社会合作共治走向深入发展。

结论

服务型政府构建中的里热外冷、回应单向性、制度的不完善等问题揭示了当前服务型政府本质上是回应型政府。回应型政府治理结构失衡、公民参与的形式化、回应能力偏低等因素严重阻碍了服务型政府构建的进程。从回应型政府走向合作型政府应是我国服务型政府建设中的必经阶段，也是改善政府与公民关系的桥梁与纽带。当前，进一步完善党群合作、府际合作、政府与社会组织合作、政府与公民合作，是我国实现从回应型政府向合作型政府成功转型与建设服务型政府的理性路径。

［1］陈国权，陈杰.论责任政府的回应性［J］.浙江社会科学，2008（11）.

［2］史云贵.中国现代国家构建进程中的社会治理研究［M］.上海：上海人民出版社，2010：285.

［3］史云贵.社区合作治理：完善中国特色公民治理的理性路径论析［J］.社会科学研究，2010（3）.

［4］张欣，陈文权.以运行机制的开放性推进政府公共性的实现［J］.探索，2012（5）.