中国离土农民问题及成因

□文/周 莹

（合肥工业大学经济学院 安徽·合肥）

一、中国农民“离土”的背景

由于二元的土地政策，中国的土地市场自新中国成立以来一直被分割成两个完全分离的市场——城镇土地市场和农村土地市场。这里我们只就农村土地市场进行分析。农村土地市场的流转又包括农业用地范围内的土地流转和从农业用地到非农业用地的流转。我们讨论的土地征收属于从农业用地到非农业用地的土地流转。在农业用地范围内的土地流转，农民拥有完全的市场主体权。而在农地非农化方面实行的是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策，村集体和农民的决定权受到很大的限制，农民权益无法得到保障。随着城市化和工业化进程的不断加剧，社会发展对土地的需求也越来越大，城镇化建设、道路交通修建都征占了大量的土地，不可避免的，农民被一批一批地从土地上剥离出来，形成了一个特殊的群体——离土农民。基本上，每征1亩地就有1.5个农民失地。从2005年到2010年全国大致有4，000多万（1公顷等于15亩）农民失去土地。中国现在农民约有8亿人口，离土农民占农民人口的5%还多。

二、离土农民现状

我国自古是个农业大国，农民是否安居乐业关系到国家是否兴旺发达。所以，做好离土农民的安置和长久生活的保障是关系到国计民生的战略性问题。中国是个城乡分割的二元体制国家，土地既是农民重要的生产资料，也是农民重要的生活资料，是绝大多数农民经济收入的主要来源，是国家赋予农民的，它担负着农民生活保障的职责。土地是农民祖祖辈辈得以生活下去的理由，现在城市化的扩张需要土地，农民离土是必须的，但是安置好离土农民更是必须的。但是现行的离土农民安置政策在制定和实施中都还存在一定缺陷，给离土农民造成了诸多困扰，离土农民的困境有以下几点:

（一）对离土农民的补偿问题。在过去计划经济时代，我国对离土农民一般采取的安置原则是“谁征地、谁安置”，也就是要求征地单位解决离土农民的就业问题。然而，随着改革的深化和企业改制的深入，离土农民越来越多，以至不是征地单位所能解决的，这一政策也就失去了它的实用性。国家对离土农民的安置逐渐转向一次性支付的货币补偿模式。按照《土地管理法》，一般给予离土农民一定数量的一次性补偿金，补偿原则是不降低被征地单位农民的生活水平。城市化和工业化过程中的土地征用是国家经济发展的体现，这一原则却把离土农民排除在分享经济发展带来的好处之外，这对于离土农民显然是有失公平的。一次性的货币补偿数目过低不能保障农民的养老、医疗、失业等社会保险问题，大部分离开土地的农民并没有什么社会保障可言，即便是有，其保障的水平和层次也非常低，到最后极可能沦为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。

（二）离土农民的就业及相关问题。国家对离土农民支付了一次性的货币补偿后，让被征地的农民自谋职业。而大多数农民由于受教育程度低，就业能力和社会竞争能力差，很难顺利实现再就业。这样，对于多数离土农民来说，失地就意味着失业。即便是那些被安排了就业的农民，大多也是从事像环卫、治安、绿化这些不要求多少劳动技能且劳动报酬低的行业。这些行业且不说能否保障他们的基本生活，至少子女教育是很成问题。虽然中国已于2006年9月1日免除了九年义务教育的全部学杂费，但教育费用不仅是学杂费，还有兴趣培养费、学习资料费、相关生活费等，这都是压在离土农民身上的重担。

（三）留守儿童和空巢老人问题。部分离土农民选择离开家乡进城务工，这又带来了留守儿童和空巢老人的问题。儿童的健康成长离不开学校和家长的共同教育。家长带给孩子的不仅是生理上的照顾和成长教育，更是心理上的关心和爱护。这种关心和爱护的缺失会引起心理上的扭曲甚至导致犯罪。根据段成荣等学者依据第五次全国人口普查表0.95‰抽样数据进行的推算，全国“留守儿童”数量应为2，290.45万人，而农村留守儿童在其中占了87%，约有2，000万人。广东三大监狱大规模调查报告显示:八成犯罪新生代农民工幼年留守农村无人看管。由此可见，留守儿童犯罪问题的严重程度。

由于中国特有的城乡分离户籍制度，形成了人口流动的限制。再加上经济条件有限，进城务工的人们往往很难带上自己年迈的父母。中国自古有养儿防老之说。但往往是亲需养而子不在。在农村，生活条件差一些，像吃水吃菜都是自己挑自己种，老人老了，行动不便，没有人在身边照顾，基本生活都得不到保障。空巢老人不仅仅是生活需求和安全需求得不到满足，更具有伤害性的是亲情需求得不到满足。土地征用在转身后留给老人们的是无限的孤寂和牵挂。

三、土地征收给离土农民带来困扰的原因

离开土地带给农民的痛苦是方方面面的，原因也有很多方面。下面就土地征收给农民带来各种问题的原因展开讨论。

（一）土地产权归属不清晰。中国土地制度是二元的，农村和城市的土地制度不一样。在农村，土地属于集体所有，在其他市场经济国家民法体系中关于产权的规定方面并没有“集体所有制”的说法。这是因为“集体所有制”在土地流转中不存在实际意义。如果是农民自由结成集体，如股份公司、民间合作社、农会等，这属于私有制。如果是官办“集体”，如人民公社，那就属于官方所有。并且法律没有规定集体所有权由谁来行使。乡政府、村委会、村民小组都认为自己拥有所有权，而农民没有所以权，只有承包权。与这些群体相比较而言，农民是一个最没有势力和话语权的弱势群体。土地征用补偿费不是直接归农民所有。在分配土地征用补偿费的时候乡政府、村委会、村民小组都要分割利益，最终落实到农民手中的只是土地征用补偿费中很少的一部分。

（二）征地制度的流程和补偿设计不合理。《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这里所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。也就是说，只有国家才是买卖土地的合法主体，在农业用地转化为工业用地、商业用地、公共事业用地或其他非农用途的时候，农民不能作为自己的土地利益代表者，行使土地的处置权与购买土地的买方处于平等的谈判和签订契约的市场主体地位上。而是由国家先从农民处征收土地，使土地变为国有后，再由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。国家是各方面利益的综合代表，他要考虑城市化的成本、经济发展的速度等宏观因素，各种因素的综合必然影响了离土农民的利益。忽略了农民才应该是“债权人”，反而使得农民处于被动地位，无法争取本应属于自己的正当利益。

（三）官员腐败损害农民利益。九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，从根本上保护农民的权利，保证农村土地承包关系的长期稳定。《中华人民共和国物权法》第一百三十一条规定:承包期内发包人不得收回承包地。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定:依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。但是，由于政府出让征收土地的价格远远高于补偿价格，所以可以赚取剪刀差，巨大的利益驱使，使得部分地方政府官员不顾法律规定，违法征收农民土地。这些都会直接、间接地损害离土农民的利益。

从直接方面来看，据农业和国土资源有关专家测算，改革开放以来国家通过征地的剪刀差从农民身上取走了近5万亿元。这些剪刀差都是赤裸裸的损农民之利谋官府之益。如果说取之于民、用之于民，为社会主义做贡献也无可厚非。从间接方面来看，政府官员的腐败导致的土地征用速度过快也会损害离土农民的利益。据国土资源部的统计，全国开发区的土地共有43%处于闲置状态。这表明土地征用速度远远快于城市化、工业化进程，这导致离土农民过多，不能被工业化过程中的新增部门充分及时吸收，致使部分农民失地又失业，成为中国经济发展城市化、工业化过程中的牺牲品。

（四）社会保障制度体系不健全。我国社会保障制度是建立在城乡分割的二元制度之上的。目前，在城市中已经基本建立了包括失业、医疗和养老保险等的社会保障制度，实现了城市居民最低生活保障。而在农村，土地就是农民的生活保障，农民利用土地取得收入，吃饭穿衣、就业、医疗都在此，人老以后，土地由儿女继承，一并解决养老问题。失去土地，这条关系就失去了原动力。在农民的土地被征用过后，农民的农村户口又不能及时转为城镇户口，不能享受城镇居民的社会保障制度。离土农民就这样被排斥在社会保障网络之外。

四、结束语

根据有关方面的测算，新中国成立以后的半个多世纪，我国农业对工业化的“有形”贡献超过1万亿元。农业为工业提供能源、原材料、粮食，缴纳税收，支持工业发展。农民是中国发展的大功臣，而且还在继续为国家的发展做着牺牲。他们有权利享受社会发展带来的好处。中国共产党本着以民为本的思想，应该在推进社会发展过程中兼顾各方利益，充分考虑离土农民的权益。不要让工业反哺农业的方针遗落了这群已经失去土地的农民。

[1]简真瑜.关于有效解决失地农民问题的思考[J/OL].中国城郊网，2005.1.6.

[2]段成荣，周福林.我国留守儿童状况研究[G].中国农村留守儿童社会支援行动研讨会论文汇编.中国家庭文化研究会.全国妇联，2005.

[3]刘志迎.现代经济学教程[M].科学出版社，2007.