中美银行退出机制对比与借鉴

□文/崔 媛

（新疆财经大学金融学院 新疆·乌鲁木齐）

如今中小银行发展仍然存在很多问题，例如资金资产规模小、竞争能力弱、抗风险能力差，没有形成市场型的特色分工体系等。本文从退出机制视角出发，首先以中美银行退出机制作对比，得出退出机制不完善的四个方面；其次以美国中小银行“倒闭潮”为例，提出银行退出机制大多时候是为中小银行服务的，同时正因为有完善的退出机制也保障了存款者的利益以及金融系统的稳定性；最后通过上述的借鉴，笔者对我国退出机制完善提出了几点意见，以及展开论述存款保障制度对我国中小银行发展的促进作用。

一、中美银行退出机制比较

（一）处置问题银行的法律框架。为依法对银行退出进行管理，维护各方面的正当权益，维护市场秩序，美国逐步建立健全了银行接管、并购、破产、拍卖等管理办法。美国的破产法对银行不适用，实际上是通过联邦存款保险公司采用一套特别的破产手续进行处理。其中法律框架主要包括：合格的银行监管当局；对违反审慎监管法规的银行所采取的监管措施；对银行的强制管理；吊销银行许可证和破产清盘等。

我国的法律构建相比美国发展较晚。《破产法》、《民事诉讼法》没有考虑到金融企业的特殊性质，很难将其直接适用于金融机构的破产；而《中国人民银行法》、《商业银行法》等金融法律虽然规定了人民银行可对已经或可能发生信用危机的商业银行实施接管，也规定了商业银行合并、解散、被撤销和被依法宣告破产的市场退出的法定形式，但大多仅为原则规定，缺乏可操作性，并且现有的法律体系对商业银行市场退出的有关规则缺乏详细准确的表达，缺乏一种有效的约束机制来制约其行为和权力。

（二）处置问题银行的主要组织机构。一般各国都专门设立独立于中央银行与财政的官方机构，全面负责金融机构市场退出事宜，这一机构的主要形式是存款保险机构。而美国在有问题金融机构宣布倒闭以后，一般都将其统一交给联邦存款保险公司接管处置。联邦存款保险公司作为最大的债权人被赋予接管人的职能，负责对投保银行监督、检查，对发生支付风险的银行提供资金援助，物色、联系其他银行对濒临倒闭银行进行购并和对退出市场的银行清算处置等业务。

就我国现状分析，只有人民银行以其强大的资金实力和信誉才能够对这些问题金融机构提供紧急资金援助，并且具有决策时间短、见效快的特点。人民银行主要通过检查来了解和掌握商业银行的实际情况和金融市场动向，但都需要对金融机构实施监督检查。在协调机制的法律建设方面，只是规定了商业银行与人民银行之间的合作，并没有深入涉及与其他监管机构的合作，同时银行、证券、保险三大监管部门之间的协调机制还不健全，行政级别上的平级关系使他们分而治之，难以协调沟通，实现信息共享，这就容易产生监管的灰色地带。

（三）处置问题银行的主要手段与协调。美国对银行的干预奉行按规则行事，美国联邦存款保险公司促进法中明确规定监管者按照强制的数量标准对银行干预的条款。美国联邦存款保险公司在决定是否救助有问题金融机构时，还依据以下三个准则：一是成本最小化。若救助该金融机构的费用大于该金融机构破产后的清偿费用，则宁可让其倒闭；二是确保对金融体系的信心。如果金融机构倒闭对公众信心乃至整个金融界的影响不大，也无救助的必要；三是考虑联邦存款保险公司的流动性头寸，不能因为处理某些特殊金融机构倒闭而导致社会对存款保险制度的健全性丧失信心。

目前，我国在处理有问题金融机构上主要采取了三种模式：一是政府指定一家健康金融机构托管或者合并有问题的金融机构，将风险直接转嫁给健康金融机构。但是政府指定下的合并，可能没有达到切断或消除风险的目的，而是传导风险致使接管方陷入支付危机；二是成立了资产管理公司，专门处置由问题金融机构的不良资产；三是对有问题金融机构的不良债权采取由清算组组织、社会中介机构参与的清收和处置。大多采取以债权债务整体接收托管为主的处置方式，没有剥离不良债权，因而免除了原经营者清收不良债权的义务，形成较高的道德风险。

（四）处置问题银行的财产机制。美国存款保险机构的职责较为广泛，除了具有“付款箱”功能外，还具有为达到“风险最小化”或“成本最小”，可对存款类金融机构进行早期干预或破产处置的职能。联邦存款保险公司可对问题银行进行早期干预，并负责设计和实施低成本、高效率的破产银行的处置方法；在向存款保险人理赔后取得代位权，成为银行的存款债权人。《联邦存款保险法》强调存款债权优先保护的原则，未投保的存款人和联邦存款保险公司就破产债权的受偿上具有平等的地位（按债权比例分配）。

虽然近年我国已颁布了《金融机构撤销条例》，对危机银行的市场退出主要采取撤销或关闭这一行政方式，但是我国由于历史原因，无论是监管者、经营者还是消费者，在意识上认为银行“太大而不宜倒”，对于那些违规违法操作、管理差、风险大、经营陷入困境的银行大都采取重组、注资等措施进行援助或依法进行接管、关闭，而没有采用与适合市场经济的破产方式，结果使各级政府和人民银行为此投入大量的救助和处置资金，不仅增加了财政和货币稳定的压力，同时也助长了“道德危机”。

二、美国退出机制下中小银行“倒闭潮”分析

从本轮国际金融危机中美国银行的倒闭情况来看，大多数为中小银行。数据显示，本轮金融危机中倒闭的400多家银行大多为资产规模10亿美元以下的中小银行，占倒闭银行总数的80%左右；相反的资产规模大于100亿美元的大型银行仅为20家，占比5%，且有11家受到政府救助。

以倒闭美国中小银行中社区银行为代表，资产规模在10亿美元以下的独立小商业银行和其他的辅助机构。美国社区银行有四个明显特征：一是资产规模小；二是经营机制灵活；三是主要从事一些关系信贷业务；四是经营多元化。其区域性特点很明显，主要为中小企业提供小额或者微型贷款。他们发展是非常健康的，一个最主要指标就是危机发生以后，大量储户把钱从大银行转到中小银行，因为他们觉得中小银行更可信。那么，为什么在美国又会发生后危机时代的“倒闭潮”呢，它又会给美国金融市场造成多大的影响呢？

首先，从机构设置看，美国银行业独特之处是它不仅有数家跨国大银行，而且还有为数众多的社区中小银行。由于中小银行的基数过于庞大，即使概率很小也会有数百的银行倒闭，所以会给民众一种错觉：中小银行易倒闭。数据显示，资产规模10亿美元以下的小银行倒闭数量占小银行总数的比例为4.1%，10亿至100亿美元的银行倒闭数量占该类银行总数的比例为10%，而资产规模大于100亿美元的大银行占同类银行总数的16.8%。也再次证明了中小银行的发展是稳定的、可持续的。

其次，中小银行的倒闭对整个美国金融业的冲击有限，不会像大型银行引起传染效应，它们的垮台不会带来危及整个金融市场和经济体系的“系统风险”。所以，美国政府不会花大量的资金去挽救中小银行。存款保险公司FDIC成为了最后接管人，收集问题机构的有关信息，评估不同的解决方案给保险基金带来的潜在损失，评估潜在收购者出价，将成本降到最低。而常用的是将倒闭机构的存款和贷款卖给另一家机构，倒闭机构的客户也自动成为另一家机构客户。大多时候，对于客户来说这种转换没有太大影响。

三、对中国的借鉴意义

通过对中美银行退出机制的比较，我国银行业退出机制建立是相当不完善的。首先，银行退出机制整个流程需要完整的法律框架做支持，其中包括监管机构的确立，银行退出市场的标准以及退出市场采取的措施等都需要法律作保障，只有这样才能做到有法可依；其次，问题银行的主持机构的确立以及机构之间的协调关系，都直接影响着退出机制实施效果，“一行三会”机制下，一方面需要确立谁是最终的接管人；另一方面四者需要统一制衡才能达到全面的银行监管；最后，判定为问题银行后接管人采取措施的准则应当是“风险最小化”或者“成本最小化”，至于采取的措施可以多元化，尽可能避免社会成本浪费以及金融体系风险的防控，美国联邦存款保险制度不仅保障了存款人的利益，而且对问题银行进行事前的预测和干预，以及事后的评估和接管，保障问题银行损失乃至对金融体系的影响控制在最小化。通过以上分析可以看出，美国不仅银行退出机制广泛应用于中小银行领域，同时较好地制定和发展退出机制会更有助于中小银行业的发展。对于中国的中小银行建立存款保险制度也同样有很大地促进作用。

（一）有利于中小银行与大银行竞争。存款保险制度使存款人相信无论在哪家银行存款都是安全的，从而有利于增强公众对中小银行的信心，这对中小银行参与公平竞争是有利的；另一方面如果实行全部银行强制保险，国有大银行没有了政府隐性担保，同时，由于存款余额大因此支付的保费多从而增加了费用支出，这自然是有利于中小商业银行与国有大银行的竞争。

（二）中小商业银行退出市场的代价最小化。无论在哪个国家，银行因经营不善而倒闭都会受到国家的高度重视，特别在实行隐性存款保险制度的国家，政府对银行倒闭采取谨慎态度，总是偏向于尽量挽救。如果建立了存款保险制度，对那些经营不善的银行就可以及时关闭，就能在对存款提供保护的情况下减少银行关闭的社会成本。

（三）有利于中小商业银行的准入。在没有实行存款保险制度的情况下，由于政府具有维护社会稳定的责任，何种类型的中资银行当其经营不善需要进行破产处置时，政府总是承担包括兑付存款在内的破产清算成本。如果大量的中小银行因资不抵债而退出市场，政府将不堪重负。通常容易倒闭的就是私人资本经营的中小商业银行。因此，政府的理性选择是从一开始就不允许设立大量的中小商业银行。如果有了存款保险制度，政府将不再承担银行退出市场的代价，这就有利于私人资本投资中小商业银行获准设立。

[1] 刘莹.欧美银行市场退出机制的比较分析及其启示.福建金融，2009.9.

[2] 丁菲娌.美国的存款保险制度及其对中国的启示.开放导报，2004.1.

[3] 王去非等.美国中小银行“倒闭潮”的回顾与启示.全球视线，2012.1.