农村土地流转模式研究

□文/刘洪芹

（郑州升达经贸管理学院 河南·郑州）

20世纪八十年代初开始实施的家庭联产承包责任制在解决农民温饱，增加农民收入方面起到举足轻重的作用。但是，随着第二轮土地承包的全面展开，部分农产品价格低迷，农业效率低下，农民增收困难等状况迭现，迫切需要加快农村土地流转。土地流转可以变小块农地为大块成片农地，变小农经济为规模经济，变粗放经营为集约经营。有利于农民增收，实现农业现代化，保障国家粮食安全。本文从土地银行视角研究农地流转模式。

一、土地银行概述

（一）土地银行的含义。所谓土地银行，又叫土地信用合作社，就是最初由合作组织等中介机构根据地理位置、土地肥沃程度、升值潜力等，对农户的土地确定一个比较合理的储存价格；农户在自愿的基础上，将自己的土地定期存入土地银行；土地银行将农户存入的土地进行适当打包、整合或改造，在维持基本农业用途不变的前提下，“贷”给其他土地需求者（如农业企业、种植、养殖大户等），土地需求者向土地银行支付土地的储存价值、整理开发价值以及两者之和的同期贷款利息，土地银行再把储存价值兑现给农户。这既保证了土地的适当集中和规模化经营，实现土地开发的效益最大化，又从根本上保护了农民利益，达到“多赢”的目的。

（二）实施土地银行模式的积极意义

1、有利于发展农业，确保国家粮食安全。农村土地向有能力、有资金、有市场的种养大户和农业企业集中是农村土地流转的方向，也是现代农业发展的必然。建立土地银行，打破传统意义上的小农经济格局，使土地得以连片集约、规模经营，有利于推动农产品基地建设，促进农业产业化；有利于机械化耕作及引进新技术新品种，促进农业科技进步；有利于吸引更多资本参与农业发展，实现土地资源与资本、技术等要素合理配置，大幅度提高土地的产出率，形成确保国家粮食安全的长效机制。

2、有利于统筹城乡发展，打破城乡二元体制。建立土地银行后，进城的农民可以把自己承包土地的经营权让渡给土地银行，从银行获取贷款作为创业的启动资金；土地银行把这些土地租赁给有需求的农民和其他创业者，提高土地的使用效益；重新回乡的农民也可以从土地银行中提取土地进行耕作，维持基本的生活来源。这样，农民可以在很大程度上摆脱土地的束缚，有了更多的迁移空间与择业自由。

3、有利于农民和龙头企业增收，实现农村长治久安。土地由土地银行统一经营管理后，富余农村劳动力既可就地务工，也可通过就业培训输出到外地务工，农民不但获得务工收入，还有土地流转收益和土地银行利益分配；龙头企业与土地银行签订合同，其收入与用地需求均有保障；土地银行遵循“村民自治、政府扶持、市场运作、合作经营”的运行方式，明确界定存、贷双方及土地银行的责权利，既规范了土地流转制度，又保护了农民的合法权益，对保持农村社会稳定具有至关重要的意义。

二、我国发展农村土地银行的实践探索

近年来，我国一些地方已开始探索以促进土地流转为核心的农村土地银行运作模式。2003年山东省诸城市枳沟镇成立“土地信托中心”，2006年宁夏平罗县在一些试点村镇成立“土地信用合作社”，2007年浙江绍兴县南岸村成立“土地股份合作社”，2008年湖北钟祥市彭墩村成立了“土地存贷合作社”，北京平谷区于2008年12月成立了“百合兴盛土地专业合作社”，河南光山县于2009年10月成立了首家农村土地信用合作社联合社——“江湾农村土地信用合作社联合社”。这些合作社虽然名称不同，但其业务大同小异，主要是农民将土地存给土地中介组织，再由合作社贷给生产经营用户。

农村土地银行在促进土地资源的有效利用，增加农民收入等方面取得了一定的成效。以笔者所在的河南省为例，截至2009年9月30日，河南省土地流转面积达857万亩，占家庭承包经营耕地面积的8.99%；涉及土地流出农户231万户，占全省家庭承包经营总农户的11.96%。与2008年流转面积453万亩相比，增长了约41.14%。其中，焦作市农村土地经营权流转总面积为10.2万亩，占家庭承包经营面积的4.4%；土地流转涉及的农户39，836户，占农户总数的6.5%。周口市自2002年以来全市累计流转土地面积116万亩，占全市耕地总面积的9.97%；参与流转的农户18.1万户，占全市农户总数的7.4%。尤其是江湾土地信用社，在成立不到3个月的时间里，存入土地达73.33公顷，涉及到200多户村民，平均每公顷的租金为4，200元，存进的土地全部带给了3个种粮大户，全部种植由当地农业部门提供的优质水稻和油菜种子。

三、农村土地银行发展构想

现阶段，我国的土地银行仍然是一个新生事物。严格地说，我国目前也还没有完全意义上的土地银行，其职能还仅限于一个中介机构，主要从事土地“存贷”业务：先将农民分散的土地集中起来“存”入土地银行，再由土地银行“贷”给农业大户或者专业经营组织。下一步该如何发展，首先需明确的是要把握的原则：要严格遵循土地流转和规模经营基本原则，坚持“依法、自愿、有偿”原则；坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则；坚持“不改变土地集体所有性质、不改变土地农业用途、不损害农民土地承包权益”的“三不”原则。在操作方面，应着重考虑以下问题：

（一）明确属性，健全组织。农村土地银行其实就是农村土地合作社，政府要在农村土地银行的发展中起主导作用，农户为主体，农业种植加工企业为重要参与方。要尊重经济规律和市场机制，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，建立省一级的统一的监管机构，或者直接纳入到国资委的监管之下，严防各类违法违规事件的发生，更不能滋生腐败。同时，还要加强对承租人的经济实力和动机进行审查，防止套取国家农业补贴在土地流转后有发生新的土地撂荒事件，要保证国家的支农资金用在刀刃上、保护广大农民群众的合法权益。

（二）完善法律，规范管理。现有法律法规已经满足不了农村土地流转发展的需要，因此立法机关应尽快开展相关方面的调研和立法工作，进一步建立健全有关农村土地银行的法律法规，以适应社会经济发展的需要，建议制定专门的《土地银行法》或《土地信用社法》，明确土地银行的性质和组织形式。同时，在经营程序上面要制度化，要制定借贷双方的合同范本、银行章程，明确土地流转的形式、价格、数量、年限、年率以及双方的权利义务等。与农户达成流转意向后要签订合同，切实维护好农民对承包土地的一系列权利，确保发生纠纷后有据可依。农村社会保障体系是推进农村经济和社会改革的重要方面。土地贷款抵押业务的稳步推进，还需完善的农村保障体系。应逐步建立和完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村养老保险制度和社会救助制度，逐步扩大农业保险的覆盖面，进一步做好农民工社会保障工作，以解决农民土地抵押后顾之忧。

（三）拓展业务，有序经营。土地银行的主要业务应包括以下几项：一是土地“存贷”业务。农户在自愿的基础上，将自己的土地定期存入土地银行，在维持基本农业用途不变的前提下土地银行将土地贷给其他需求者；二是土地整理与开发经营。土地银行在获得村集体或农户存入的土地后，需要首先对“存地”进行打包整理，以便贷给土地需求者，收取贷地费；三是信息咨询与纠纷调解业务。如，及时收集并发布土地“存贷”需求信息，并对相关土地进行“存贷”价格评估，让存贷双方能够随时了解有关土地流转的相关信息；四是开展土地金融业务。通过发放贷款给农户或种植、养殖企业等，支持农村建设，还可以发行土地债券。以“贷地方”经营土地的未来收益作为偿付基础发行债券以筹集资金发放贷款。

（四）巩固基础，开源筹资。就目前来讲，政府、村集体和农民的资金是农村土地来源的主要构成部分，随着农村土地银行业务范围和经营规模的不断扩大，政府应不断加大对土地银行的财政支持，巩固现有基础。土地银行自身获得的经营收益也可以以利润留存的形式成为下一步的经营资金。除此之外，应鼓励土地银行通过开展相关金融服务业获得收益，包括贷款利息、保险收益等。同时，应鼓励企业的参与和社会机构的投资，确保土地银行能够持续发展。

（五）防范风险，持续发展。首先，要加强对“贷地方”个人经济实力和诚信度的审查，防止出现为套取国家农业补贴而承租，而在实际土地流转之后又撂荒的情况发生；其次，要加大各类农业信息的搜集和发布力度，要组织专人向农民群众宣讲国家的各项农业政策，联系一些大型的农产品加工企业组织洽谈等等，使农产品适销对路，从而保证农民群众的收益；第三，要组织安排广大农民群众参加农业技能培训，聘请农业专家来讲课，向广大农民推广些种粮大户的经验；第四，组织农民群众购买农业保险，农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险是降低风险的一种重要方式。一旦受灾，广大农民群众可以得到更多的补偿和保障。

［1］李振义.关于农村土地流转制度创新的思考——以河南省光山县江湾模式为例［J］.甘肃农业，2010.3.

［2］李进军，陈银蓉.基于SWOT分析方法的“土地银行”探析［J］.广东土地科学，2010.2.

［3］王青.我国农村土地银行的时间特征与发展构想［J］.安徽农业科学，2009.36.