边疆贫困地区文化市场管理存在的问题及解决对策——以文山市为例

任祖云，李昆裕

（1.文山学院 思政部，云南 文山 663000;2.玉溪市委党校，云南 玉溪 653100）

文化市场是指按价值规律进行文化艺术产品交换和提供有偿文化服务活动的场所，是社会主义文化艺术产品生产和消费的中介，它具有商品的经济属性，同时具有区别于一般商品的意识形态性。对于边疆贫困地区来讲，与全国其他地区一样，文化市场的产生和发展对于丰富广大人民群众的精神文化生活，推动当地社会经济各领域的发展起到了至关重要的作用。近年来，各地方政府和职能部门为保证文化市场的健康发展，依据中央、省、州的各级政策、法规开展了大量的管理工作，并结合当地文化市场实际，做了一些积极的探讨和尝试，但文化市场毕竟是一种新兴而特殊的市场，因此各地在文化市场发展和管理中也出现了不少的问题。本文以文山市为例，针对目前边疆贫困地区文化市场发展和管理中亟需解决的问题作一些粗浅的探讨。

一、边疆贫困地区文化市场的现状

随着经济社会的发展，作为全州政治、经济、文化中心的文山市，文化市场自20世纪80年代兴起以来，在国家和地方政策的引导及社会经济的推动下得了迅猛发展，到目前为止已初具规模，现有网吧72户（其中乡镇4户）;歌舞娱乐场所54户（其中乡镇1户）;音像制品、书报刊等出版物经营49户;电子游戏场所21户（以上数据特指有证合法经营户）。文山市文化市场的发展，为地方先进文化的传播和边疆贫困地区精神文明建设开辟了新的阵地，也为满足文山市人民群众的文化消费需求提供了广阔的空间，对边疆贫困地区经济的发展起到了积极的推动作用。但在文化市场迅速发展的大环境下，随之而来的一些文化糟粕和违法、违规行为，污染了我们地方的社会文化环境，同时也对现有的执法管理体制、执法部门和执法人员提出了更高的要求及严峻的挑战。

二、边疆贫困地区文化市场存在的问题

（一）市场问题

1.文化市场发展不平衡。首先是经营项目的不平衡。我市具有一定规模且被文化职能部门纳入管理的仅有网络、音像、书报刊、电子游戏等少数项目，而其他像艺术品、文物、演出等文化项目未能形成市场，因此仍未纳入管理范围;以地域分布来看，绝大部分项目都分布在城区，全市15个乡（镇）仅有公路沿线的马塘、德厚等少数乡（镇）有一些文化经营项目，根本无法满足全市人民群众特别是农村广大农民群众的精神文化生活需求。

2.违法、违规经营屡禁不止。由于文化经营者文化素质普遍不高，认识不到位，加之为利所趋，导致违法、违规经营活动的现象普遍存在。一是网吧接纳未成年人、开设黄色网站;出版物市场制黄、贩黄等非法经营活动猖獗，已成为社会各界广泛关注的“难点、热点”问题，给社会带来了一定的负面影响。二是非法出版物充斥市场。由于非法出版物的源头阻不断，游商小贩难以管理，使目前文山市场上经营的70%左右的书刊、音像制品等出版物均为走私、盗版。三是歌舞娱乐场所的无证经营和乡（镇）“黑网吧”屡禁不止。

（二）管理问题

1.管理体制不健全

随着文化市场的发展，中央、省、州各级政府相继出台了一系列的政策和法规，成立了专门的文化执法机构，对培育文化市场和规范经营者行为起到了很好的作用，但到目前为止，文山市仍然未形成一套科学的、规范的管理机制。首先是法律、法规滞后，不能适应文山文化市场日新月异的发展变化要求;其次，管理部门之间存在职责不清的问题，表面上看管理部门虽是按各自的政策、法规各负其责，但实际上“政出多门”，经常出现“好似大家都管、实际大家都不管”的现象，导致经营者无所适从，无形中扰乱了市场秩序。针对这一问题，文山市政府于20世纪90年代成立了“文化市场管理委员会”，由分管文化的副市长任主任，文化、工商、公安、税务等相关职能部门一把手任副主任。这虽是个临时机构，在文化市场管理中却对形成“齐抓共管”的态势，开展阶段性集中整治工作发挥了重要作用。但文化市场管理委员会对岗不对人，而且因人事变动等原因，该机构经常名存实亡，应有的作用无法正常发挥。再次，州、市（县）文化执法部门时而出现职能交叉、重复执法等问题。最后，乡（镇）仍未成立专门的文化执法机构，乡（镇）文化市场的管理只能靠政府分管领导组织各站（所）进行联合执法或由市文化市场综合行政执法大队下乡执法，这样的执法往往不能及时对各种违法、违规活动进行有效打击，使农村文化市场难以得到规范管理和有效净化。

2.执法队伍力量薄弱

文山市文化市场综合执法大队是文山市文化行政主管部门下辖的文化行政执法机构，全面担负着全市文化市场的管理及监督检查等职责。但就目前的情况来看，该机构存在以下问题:一是人员和装备严重不足。目前的配备远不能满足全市文化市场的管理需求。二是经费投入不足。1998年文化市场管理费停收后，按相关政策文化市场管理专项经费应从教育附加税中划拨，但由于地方财政吃紧，至今仍未兑现;罚没款政府也未明文规定返还，这种现状不同程度地影响了各种管理工作的开展。三是执法人员素质有待提高。当前，文山市文化市场综合执法大队执法人员多数属于“半路出家”，而非专业行政执法人员，因而在执法过程中常出现监管不严、执法不力，甚至违法行政的现象。

3.对违法、违规经营活动打击力度不够

文化市场违法经营屡禁不止，主要原因是执法部门对违法、违规经营者打击力度不够，导致这些现象产生的原因:一是政策因素。由于政策规定的处罚弹性过大，造成了执法的随意性;二是人为因素。首先是执法者的综合素质和执法能力问题，然后是受市场经济条件下“人情风”的影响等等。因为打击力度不大，文化职能部门的处罚对违法经营者来说仅仅是“伤及皮毛”，根本起不到执法应有的效用。以网吧为例，按《互联网上网管理条例规定》，一次性接纳未成年人8人以上或三次接纳未成年人的，必须吊销经营许可证。然而少数网吧接纳未成年人可以说是多次违法，但由于种种因素，没有一家被吊销经营许可证。相反，这些网吧每次被处罚之后，更要变本加利地违法经营以捞回损失。这样便形成了“违法—处罚—再违法—再处罚”的恶性循环。

三、对策和建议

（一）积极培育

文化职能部门对文化市场应进行科学、合理的规划。在城区主要就现有的文化经营项目作一些政策性引导，使其布局更加合理，对一些新兴的项目应待其形成一定规模后再纳入管理，尽量满足人民群众的消费需求。而对于乡（镇）文化市场来说，主要是要制定一些优惠政策，以繁荣为主，管理为辅，逐渐缩小城乡差距，最终达到平衡的目的。

（二）理顺管理体制

各级政府和职能部门应充分认识到“体制促管理”的重要性。一是要充分发挥“文山市文化市场管理委员会”的综合协调作用，进一步明确文化、公安、工商等各职能部门及各级文化行政主管部门的职责，使各职能部门在管理中既能“齐抓共管、通力合作”，又能“各司其职、互不干扰”。二是成立和完善乡（镇）级文化市场管理机构，达到对乡（镇）文化市场的有效引导和管理的目的，为乡（镇）文化市场的繁荣发展奠定良好的基础。

（三）加强执法队伍建设，完善市场管理机制

执法队伍建设及市场机制的完善是管好文化市场的重要保证。一是政府应增加执法机构执法人员的编制并配备必要的执法装备，每年应按国家政策划拨各种专项经费;二是文化主管部门应把好进人关，严格按照《文化市场综合行政执法管理办法》第二章第7条第四款的规定:保证所聘用人员熟悉文化市场管理法律法规，掌握文化市场管理所需的业务知识和技能;同时还要定期组织执法人员参加各种法律、法规的学习和培训，通过一系列方式提高执法人员的综合素质和执法水平;三是执法机构应制定并完善各种激励机制，做到奖惩挂钩，充分调动管理人员的工作积极性。

（四）加大对违法、违规经营行为的打击力度

文化市场的执法工作必须做到“有法必依、执法必严、违法必究”，这样才能维护良好的市场秩序，创造公平的市场环境［1］。因此，对违法经营必须加大打击力度，以管理促繁荣，重点对网吧接纳未成年人、超时经营等行为进行严厉打击，依照法律法规要求该罚就罚，该取缔就坚决取缔;对非法出版物和黄色网络信息等可采取堵“源头”的办法，即加强对出版物批发市场的清理和对地下黑窝点的打击等。在执法过程中，要求执法人员坚决杜绝人情执法和人情处罚，针对执法人员徇私枉法的现象要按国家相关的法律法规规定进行严厉的惩处，使违法经营者和徇私枉法者付出沉重的违法代价。只有这样，管理才能出效率，管理才能达到促进文化繁荣的目的。

在新的历史时期，针对边疆贫困地区的实际情况，净化边疆贫困地区社会文化环境，维护边疆贫困地区文化市场的繁荣稳定将是一项长期而艰巨的历史任务，只有更新观念，开阔思路，严格按照相关法律法规办事，才能够开创边疆贫困地区文化市场管理的新局面。

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［1］王宏伟.浅谈文化市场管理中存在的问题及对策［J］.大众文艺，2012，（10）.