宏观与微观双重视角下中国社会福利制度的路径选择

赵一红

一、问题的提出与福利视角

目前，中国社会福利制度改革面临着诸多问题，一方面是中国社会福利制度创新过程中的发展视角，另一方面是中国社会福利制度创新过程中的“责任结构”，这是亟待探索和研究的问题。从政府角度，积极制定相关福利制度的法规、政策、规划，发挥其引导和监督作用;从社会组织角度，大胆创新组织和体制，发挥其功能和作用;从社区、家庭等角度，便是充分发挥其参与社会福利的积极性，上述可归纳为各方责任。但在责任结构中，中国福利制度改革在就业服务、教育服务、住房、医疗、养老等社会服务方面以什么为主体、为基础、为取向?采取何种福利发展模式?这既是中国福利制度发展的视角也是其发展的路径。

英国学者艾伦·肯迪在《福利视角》一书中，针对当前英国和美国福利改革中的争论进行概括，其中之一便是在良性社会形成中，社会福利将担任什么样的角色。艾伦·肯迪概括了福利五个不同视角，每一个福利视角都提供了关于福利视角及其目标的不同构想:(1)福利是利他主义的表现。这一视角假定:一个更加公平和整合社会的建立，有助于培养公民间的相互责任感，帮助他们实现其道德潜能。(2)福利是追求个人利益的一个渠道。这一视角假定:绝大多数的福利申领者将采取理性的行动来改善他们自身及其家人的境遇。福利的任务就是提供激励机制。(3)福利是权力的行使。这一视角假定:相当比例的福利申领者缺乏追求他们自身利益的能力，其结果导致他们无法对如前一种视角假定的激励性制度变革做出反应。因此，福利改革的任务是迫使这部分人采取有助于长期境遇改善的行动方式，从而实现公共利益。(4)福利是走向就业的过渡。这一视角在回应前两个视角中发展起来的。这一视角假定:仅仅通过现金津贴的福利不可能缓解贫困问题。……福利必须担当起向有偿工作转变的角色。(5)福利是道德再生的一种机制。这一视角假定:人们受责任感的驱动，同时承认他们对其生活的社会共同体有义务。因此，福利的任务在于培养和提高这种责任感。①［英］艾伦·肯迪:《福利视角:思潮、意识形态及政策争论》，周微等译，上海人民出版社2011年版，第2页。

上述关于福利视角的五种分类，大概可以概括为两个方向，一个是认为福利政策面临的核心问题是不平等，因此，福利首要任务就是资源的重新分配。另一个是认为福利面临的核心问题是福利的依赖性，因此，福利的首要任务是引导人们向着既有利于公共利益又有利于他们自身福祉的方向行动，这两个方向基本可概括为政策研究法和意识形态研究法。

本文认为，福利视角的研究除了上述几种类型外，还可以从如下三个方面进行概括和研究:发展取向、结构取向、模式取向。

1.理解福利视角之一:发展取向

发展取向的福利视角解释基于社会发展理论的兴起。从学科上看，社会发展理论最早起源于经济学界，以研究发展中国家如何使人均国民生产总值快速增长赶上西方发达国家为主要内容，之后扩展到社会学等相关学科。在二战结束之后，贫穷落后的发展中国家更加深刻地认识到自身的落后，希望通过经济增长摆脱贫穷的困境;发达国家面对战后物资匮乏，也想致力于研究经济的发展，因此，经济增长与经济发展便成为发展中国家发展的主要目标。这一目标是建立在“只要经济发展，社会其他问题便迎刃而解”的假说上。但之后的发展中国家片面追求经济增长的结果，使人们对单纯追求经济发展产生了反思与怀疑。例如，一些国家的经济恶增长，并不能自然而然地给人们带来普遍的福祉，相反，引发了社会分配不公、社会腐化、贫富两极分化现象。至此人们认识到经济增长并不等于社会发展。如果一个社会没有包含减少贫困、失业和不平等现象诸目标计划，这个社会就很难发展。一个社会发展的基本标准应该是减少贫困、增加就业、扩大福祉、促进平等。

发展中国家由传统到现代的转变，单靠经济发展是实现不了的。与此同时，一个国家的福利发展本身就可以被看作是现代化的发展。因为社会福利的发展是对民众的基本保障，对健康、就业、教育、住房、医疗、养老等方面的关注，这应该是一个社会现代化的重要指标。要达到这种全社会普遍的福利指标，单纯的经济发展不能够满足。长期以来，人们一直从资源和再分配的视角中去界定社会福利，将社会福利视为国民经济成果的二次分配。有些学者认为应该从社会发展和经济增长互动关系视角去研究社会福利的功能②［美］詹姆士·梅志里、邓广良:《社会发展理论对东亚国家和地区的启示》，载王卓祺主编《东亚国家和地区福利制度》，中国社会出版社2011年版，第26页。。那么发展社会福利的视角到底如何界定，尤其是后发展国家社会福利制度如何改革与发展，由此便提出了福利视角之一:发展取向。

2.理解福利视角之二:结构取向

结构取向的福利视角解释对上述研究的一个直接反差便是，福利视角不在于再分配、平等和利他主义，而是强调政府和社会组织、社区、家庭的福利责任对于社会福利改革与发展的直接作用结果;强调的是在社会合力的情境下，国家、社会组织和群体对于社会福利如何运筹帷幄、如何制造福利。这便有了国家与社会组织关系中的结构性福利视角。

3.理解福利视角之三:模式取向

模式取向的福利视角解释在于选择一种什么样的福利发展的实践模式。这一视角重视的是一种社会福利发展的微观领域，即福利的发展过程中的具体服务方式，这便有社区照顾与社区服务之分。社区照顾作为国家社会福利的一种实践模式最初起源于英国，它的直接背景是英国及一些西方国家掀起的“反院舍化”运动和公民权利观念的兴起，同时伴随着福利国家面临的困境。由此，20世纪70年代英国政府便开始了对国家福利制度的改革，改革的视角限于英国社会服务方式的调整以弥补福利国家的种种缺陷和不足。由于社区照顾作为一种福利的实践模式，减轻了地方政府作为服务提供者角色的负担，被欧美许多国家纷纷效仿。而在中国，当前社会福利体制改革的重点主要集中在宏观层面的政策调整，同时又缺少英国“反院舍化”运动的社会背景，因此，社会福利发展的视角并没有集中在具体服务方式的深入探索，而是在更宽广的层面上提出了社区服务的概念。这便有在福利政策主导上的两种实践模式，即福利视角之三:模式取向。

二、后发展国家社会福利制度的视角

1.后发展国家的发展语境

后发展国家的发展语境是建立在传统与现代的对立和转化基础上。现代化理论是在结构功能主义理论的基础上发展起来的，结构功能主义理论的中心内容是社会结构的分化与整合，以此类推，现代化理论的中心内容是传统与现代的对立和转化;发展理论的中心内容是后发展国家在面对“早发型”国家现代化已具有的发展状态，如何解决发展与贫困，如何解决由传统向现代的转变。发展理论在经过现代化理论、依附理论和世界体系理论的争议和探讨的过程中，在经过由“经济增长”到“综合发展”的转变过程中，终于达成了共识，这是发展观的一种深化。

发展观的深化不仅在于承认发展的目标和过程是综合的，更在于新发展观确定了发展多重目标中的基本目标。这个基本目标就是减少贫困、增加就业、促进平等，并提出了生存的自尊和自由等核心价值观。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为发展应该包括五大目标:增长、公平、民主、稳定、自主①孟宪忠:《社会发展理论和实践进展述评》，《哲学动态》1995年第2期。。法国哲学家弗朗勃瓦·佩鲁在《发展新概念》一书中，也强调新发展观应该是整体的综合的，而非单纯经济增长②［法］弗朗勃·佩鲁:《发展新概念》，郭春林等译，上海科学文献出版社1988年版。。单一经济的结构解释已经无法应对发展实践，经济发展国家也存在贫困，纯粹的经济发展解决不了贫困现象。

伴随着发展观不断深化，后发展国家在政治和经济发展方面体现了自身特点。对后发展国家政治特征研究的比较深刻的是美国历史学家布莱克与政治学家亨廷顿。布莱克认为后发展国家与早发展国家的差别在于几个方面:现代化启动时间、来源因素、背景、体制成熟程度等③孙立平:《传统与变迁——国外现代化及中国现代化问题研究》，黑龙江人民出版社1992年版，第98－100页。。亨廷顿特别关注后发展国家普遍存在的政治不稳定问题。亨廷顿认为与早发展国家稳定而有效的政治系统相比，后发展国家政治系统往往处于极不稳定的状态。有人将这种状况归结为现代化程度低的缘故，但亨廷顿的看法则与此完全相反。他认为造成这种政治动荡“是社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治而同时政治体制的发展却步伐缓慢所造成的”④［美］塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1988年版，第4、48－51页。。亨廷顿用大量的事实和材料证明，贫困和政治不稳定之间没有直接因果关系。他认为政治动荡最容易发生且频率最高的是已经开始进入现代化过程，经济上有相当程度发展的国家和地区。由此得出结论，政治动荡根源于一个国家进行了现代化而又未取得现代性⑤［美］塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1988年版，第4、48－51页。。

对后发展国家经济特征研究较多的是美国著名经济史学家格尔申克隆。他主要从后发展国家的工业化问题入手，提出了在工业化过程中后进国家并不是步先进国家后尘的命题。认为正是由于落后，后进国家的发展过程许多方面将会根本不同于先进国家。他援用凡勃伦的“借用技术”这一概念，认为后进国家无法自己建立技术，而是可以“借用技术。”⑥转引自孙立平《传统与变迁——国外现代化及中国现代化问题研究》，黑龙江人民出版社1992年版，第94－95页。

上述后发展国家的发展语境，决定了后发展国家有着自身福利制度视角。

2.后发展国家福利制度视角

在当代社会福利思想体系中，除了有马克思主义、民主社会主义、新自由主义和“第三条道路”，还包括女权主义和生态主义观点。其中影响比较大的是社会发展理论的福利观，也称发展性福利观，对后发展国家的影响较大。

社会发展理论主要代表人物是美国加州大学伯克利分校社会福利学院院长詹姆士·梅志里(Jamos Midgley)，其主要观点是以社会发展为取向，以福利与经济的互动为切入点，主张福利与经济互为动力。其理论背景表现为福利国家陷入危机与新自由主义的兴起，这一状况形成于对传统福利国家的批判。福利国家批判者共同倡导的改革措施有几个方面:削减政府的福利开支、引进竞争机制、反对国家干预、实行私有化或公私合作等。但是，当国家干预力量被削弱而不断强调市场作用时，将会带来一定的社会风险，同时也难以普遍提升公民的社会福利水平。特别是在全球化浪潮冲击下，市场竞争表现出的有限性，使每个国家都面临着更大的风险。因此，每个国家都面临着改革福利制度、提升福利水平、促进社会和谐的任务。发展社会福利应该着重建立积极的福利制度，不能单独依靠政府或市场，应该使社会各组成部分充分发挥各自的作用，即多元福利模式。目前，各国政府都已接受这种观点。但是在具体实践中，政府在福利制度的提供方面往往是有限的，尤其在就业和解决收入差距方面，针对此种种问题，梅志里等社会发展理论家们便提出了关于福利制度改革的一些政策主张。为了进一步促使社会经济和社会政策紧密结合，他们提出三项原则:第一，建立一个国家主义部门，全面协调经济和社会政策，促进可持续和以人为本的发展;第二，采取促进就业、以人为本的宏观经济政策;第三，社会计划应以投资为导向，采取“生产主义”促进经济参与，产生较高的经济回报①［美］詹姆士·梅志里、邓广良:《社会发展理论对东亚国家和地区的启示》，载王卓祺主编《东亚国家和地区福利制度》，中国社会出版社2011年版，第24－25页。。

梅志里的社会发展理论对当代西方社会福利界，尤其是美国社会福利界影响比较大。其中对后发展国家的福利制度最有启示意义的是:在强调经济政策和社会政策融合的基础上，制定将福利资源用于投资为导向的社会计划，从而提高社会成员的经济参与能力;使社会各界都充分发挥各自的作用，强调个人、非营利组织以及国家和市场共同作用。这种视角改变了后发展国家在过去大多存在的补救和救济式的福利模式，降低了人民在福利方面对政府的过度依赖，通过建立福利制度，以政府为主导，增强社会组织、社区、家庭、个人积极参与社会与经济发展中的责任与意识，这种福利制度的发展趋向，符合发展国家福利制度的视角。

三、政府与社会组织结构性的福利视角

社会福利如果作为一种意识形态，它强调“社会公平”和“人道主义”价值观;如果作为一种社会制度，“是满足社会中个人、群体和社区的福祉”②王思斌:《社会工作概论》，高等教育出版社2010年版，第76页。;如果作为一种行动，它强调反贫困，通过广泛的社会服务，使穷人分享更多的社会财富并增加参与社会活动的各种机会，以提高穷人自身摆脱贫困的能力。这样一种福利目标需要社会发展的综合力量来完成。如何在国家与社会关系视野下研究福利制度、如何看待政府与社会组织关于福利的结构性视角，将有助于解决上述福利目标。在此笔者不打算过多论述国家与社会、政府与社会组织的关系，只想研究政府与社会组织关于福利的结构性视角。

结构取向的福利解释在于强调政府与社会组织、社区与家庭的不同福利责任对于社会福利改革与发展的直接作用结果，在社会合力的情况下，国家、社会对于社会福利如何发展的问题。

“社会福利是各国社会制度建设中不可或缺的重要组成部分。从广义上来说，社会福利是指同改善公民生活素质，促进社会发展与提高社会总体文明水平相关的一切物质、活动与相关服务。从狭义上讲，社会福利则是指国家 (或政府)针对社会中有特殊需要的个人和群体提供的津贴、物质和社会服务。”①王思斌:《社会工作概论》，高等教育出版社2010年版，第76页。政府与社会组织对于福利的视角可以从结构解释来分类。

1.政府关于福利的结构性视角

首先，经济视角。政府对于福利解释，首先表现在经济的指标体系中。主要叙述的是一种贫困状态，一般针对某些经济资源 (工资)匮乏状态下，人们用于维持最基本生存状态的食物和设施消费的资金缺乏状态，例如，食品、住房、衣物和交通。其中，国家是以贫困线来作为划分标准。政府制定的贫困线是以人均收入为指标，从而界定出某些地区和某些人群在贫困线以下需要福利支持，它是由政府以指向性、政策性的方式来界定需要福利支持的人群。因此，对于这种福利支持，政府更多采取的是经济上的扶贫与济贫的福利供给方式。

其次，政策视角。政府对于福利解释除了经济解释之外，还有许多相应的政策性解释。政策性福利解释一般表现在对全社会的就业、住房、养老、健康、医疗卫生服务、教育服务、社会保障等方面，提供各种社会服务和待遇的活动，政府在这些领域提供物质和再分配社会资源的政策，以提供社会服务和资金直接影响公民福利和行动。因此，对于这方面的福利支持，政府更多地是采用改善国民物质文化生活，提高生活质量，依法向国民提供各种津贴补助、公共设施和社会服务的福利供给方式。

再次，意识形态视角。意识形态的社会解释也是政府常用的一种福利解释视角。关于意识形态的福利视角，在历史上和国内外有种种理论阐述。在当代社会福利思想体系中，从马克思主义、民主社会主义、新自由主义、“第三条道路”、女权主义、生态主义等福利理论，到社会冲突论的福利观都应该算是对于社会福利的意识形态解释。

“冲突论”者认为社会福利制度的产生是社会矛盾和阶级冲突的产物。社会福利服务具有重要的社会控制功能，有利于维持社会秩序和稳定，便于政治统治。马克思、思格斯在《共产党宣言》、《资本论》、《哥达纲领批判》等著作中，揭示了资本主义的矛盾运动以及社会主义代替资本主义的必然趋势，寻求全人类的解放和达到共产主义，马克思的社会福利思想基本通过这些著作反映出来。此外，西方社会福利思想的三大支柱:民主社会主义、新自由主义、“第三条道路”的社会理论，包括女权主义和生态主义的福利理论都表现出强烈的意识形态视角。意识形态福利视角强调的是福利的利他主义、平等主义、责任和救助精神，以人为本促进社会和谐。西方国家对于此方面的福利支持，通常采取的是政府救助、倡导和增权的福利供给方式。

总之，政府是社会福利供给中最重要的主体。政府在社会福利中的作用不容忽视。政府角色与责任的合理界定是社会福利发展的基础。目前在我国，社会福利供给模式已由从前政府统揽发展到由政府主导、各方福利责任分担的格局。因此，对于政府来讲，如何主导福利发展，其结构性视角非常重要。

2.社会组织关于福利的结构性视角

社会组织是社会福利的重要供给者。从国际经验来看，一个国家的福利供给政策取决于社会组织发展的程度。作为政府与民众之间的中间组织，具有开发福利资源和提供多样化服务的功能。社会组织关于福利的结构性视角表现在:

首先是服务视角。社会管理体制改革客观上要求社会组织提供福利性社会服务。而福利性社会服务是以传统的扶贫救助为主，以解决贫困所导致的社会问题为主要内容。从生存扶贫与发展扶贫为主要范围，提供经济资源，开展各种培训;提供小额信贷;作为政府与民众的中介组织，协调相关扶贫政策，确保落实，从一定程度上改善贫困人口的生存状态。此外，还提供企业化的社会服务，包括社会康复与辅导、社会维权与支持，以专业化的手段为社会服务;直接面对社区居民和弱势群体，为服务注入了人性化的内涵;在资源上，组织大量志愿者开展服务项目，节约服务成本，包括直接参与贫困者及其家庭的服务，从而表现出服务的福利供给方式。

其次，价值视角。社会组织的价值理念在于助人自助，在于奉献和利他精神，这些高尚的精神可以抵制社会不正之风，从而起到弘扬社会正气的作用。在社会组织中涌现大量的社会志愿者，志愿者所蕴含的互助行为与价值理念，代表了较高道德水平的文明社会的发展方向，社会组织在一个国家的民主政治建设中也具有不可替代的作用。民主政治的发展也是社会发展的一种标志。在我国政治文明建设过程中，社会组织的发展是现代民主体系的重要内容，其奠定了基层民主特别是社会自治的基础①赵一红:《政府购买社会工作服务模式分析》，《社会工作》2012年第4期。，从而表现出价值传播的福利供给方式。

再次，倡导视角。社会组织运用所积累的自身良好声誉充分动员社区居民，积极促成相关福利政策与法制的制定和修正;对社区居民和民众进行社会教育，发挥促进社会和谐进步的功能，达到追求社会正义的目标，从而表现出倡导者的福利供给方式。

上述政府和社会组织关于福利的结构性视角，表现出在社会福利的发展过程中政府和社会组织福利供给责任的定位。由于社会福利实施的广度和深度的要求，同时社会转型和发展存在较多的不确定空间，因而社会福利供给主体是多元的。纵观世界福利发展的历史，社会福利供给主体表现为整合了政府、家庭、社区、社会组织等力量，共同对全社会成员提供福利。

四、社区照顾与社区服务不同模式的福利视角

社区照顾是英国在福利国家陷入困境之后提出的一种福利政策，也可被看作是一种社会福利的实践模式。1963年英国卫生部颁布了被称作是“社区照顾的蓝皮书”的《健康及福利:社区照顾的发展计划》，标志着英国社会福利政策的重大转变。②房列曙等:《社区工作》，合肥工业大学出版社2007年版，第113页。

1.社区照顾模式的福利视角

社区照顾的福利模式，起初是为了尝试减轻地方政府的福利供给负担，鼓励更多的社会组织提供正规服务及私有化服务。社区照顾的福利供给对象是老人和残疾人、儿童、精神病患者等;福利供给主体是管理人员、专业工作人员和照顾人员;社区照顾的福利供给目标是维持有需要的人士在社区或者自然生活环境内独立生活。社区照顾的终极目标是协力让社区人士可以在自己的生活上获得最大程度的独立自主③夏学銮:《社区照顾的理论、政策与实践》，北京大学出版社1996年版，第48页。。社区照顾的福利供给模式有:社区活动中心、老人公寓、家庭照顾、居家服务、暂托处、老人院等等。这些社区服务性设施主要是由英国政府举办或由政府资助的，提供的服务是免费或低收费。社区照顾基本可以从几个层面界定:行动照顾、物质支援、心理支持、整体关怀④方奕霖、阮曾媛琪:《社区照顾的概念及对香港的启示》，载夏学銮《社区照顾的理论、政策与实践》，北京大学出版社1996年版，第44页。。从上述社区照顾福利供给的对象、供给主体、供给模式来看，此福利视角注重的是福利提供的具体方式和手段，即是一种具体的福利供给服务的模式。

2.社区服务模式的福利视角

由于中国缺少英国福利国家的社会背景，目前社会福利制度改革重点主要集中在宏观政策层面调整，而不是集中在福利供给的具体服务方式上，因此，我国并没有把社区照顾作为一项专门的福利政策。1986年，国家民政部首次提出开展社区服务工作、满足人民生活需要的策略，社区服务正式载入中国城市改革的史册。英国社区照顾的福利视角，强调的是社区意识和社区支持网络对于受照顾者的意义;中国社区服务强调的是在政府领导下，各街道、居委会为协助，满足社区居民日益增长的物质文化生活需求，发动和组织社区各方面力量，开展公益性、福利性和互助性的社会化服务。目前社区需要承担的社会福利责任比任何一个时期都更为重要。但是相对西方国家来说，我国社区服务的福利供给来源和供给机制都比较单一，社会化程度较低;社区的行政化倾向严重，社区福利供给主体大多表现为政府行为;社区福利供给的专业化程度也较低，大多数地区还依赖于传统的行政化手段，虽然目前一些沿海城市已经提高了社区福利供给的专业化水平，但中国社区服务的总体还处于较低水平;社区服务模式的福利视角更多注重的是宏观政策的实施，例如:最低生活保障制度的实施、社会医疗保险网点的建设、失业人员的再就业服务与培训、残疾人的社区康复、社会养老体系的建构、军烈属的优抚与社区矫治等等，而缺少福利供给的微观层面具体社会服务方式的提供。

结 语

上述通过福利供给视角的宏观与微观分析，从后发展国家的福利发展视角，到政府、社会组织福利的结构性视角，再到社区服务与社区照顾模式视角，可以总结中国社会福利发展的路径。

1.建立以宏观福利视角为主、微观福利视角为辅的我国本土化的社会福利制度，发挥其社会建构功能

从传统与现代结构看，中国作为从传统向现代转变的后发展国家，在现代化发展一开始就面临着早发展国家现代化已具有的发展状态。二者在现代化开始时所面临的环境和条件上有很大差别。美国学者列维在《现代化与社会结构》一书中关于现代化的条件方面认为，维持较高水平现代化的必备条件并不一定就是获得这种现代化水平的前提条件①Lery，M.J，Mondernization and the Structrue of Societies.Princecon，New Jersey，Princeton University Press，1966.。而且，早发展国家目前的发展条件与它早期获得这种现代性的启动条件也已完全不同，这说明启动现代化的条件与发展现代化的条件是不一样的，因此，不必照搬目前发达国家的某种模式。如果后发展国家处在启动阶段时，过多关注发达国家已有状态，而忽略对其现代化启动时的各种分析，将会对社会发展造成失误。当然，后发展国家也有其诸多优势，列维认为后发展国家对现代化的认识要比早发展国家丰富得多，他们可以省去许多不必要的经历;后发展国家可以大量采用和借鉴早发展国家的成熟计划、技术、设备以及与此相适应的组织结构等②Lery，M.J，Mondernization and the Structrue of Societies.Princecon，New Jersey，Princeton University Press，1966.。

由此推论，中国社会的福利发展也面临同样的问题。社会福利的发展是一国发展的重要目标，也是经济持续发展的重要条件，中国也不例外。面对西方社会福利发展在理论和实践水平已经相当高以致于出现问题的时候，中国的福利事业如何发展，这是值得研究的问题。笔者认为，中国社会福利发展应该积极实行以宏观福利视角为主、微观福利视角为辅的发展路径。从宏观上讲，我们不能完全照搬西方福利国家的社会福利模式，不能以“高福利”发展为社会福利发展的目标，中国有自身的政治、经济、文化背景，这种背景与西方社会福利及其制度产生和发展的背景完全不同，中国应该积极发展本土化的具有中国特色的福利事业。在我国现代化过程中，市场经济的发展与构建和谐社会必然要求与之相匹配的社会福利制度。进入21世纪以来，中国共产党根据“以人为本”的科学发展观和我国社会分化的现状，及时提出了建设和谐社会的战略任务。因此，中国社会福利发展应该首先以建构稳定的和谐社会为目标，发挥其社会福利的社会建构功能。从微观上讲，在积极建构中国本土化的福利制度的同时，要借鉴西方福利国家的经验与教训，包括西方福利国家的优秀研究成果和具体服务方式，以推动我国社会福利的发展。

2.改进我国社会福利责任的分担结构，建立以政府责任为主导、社会组织为主要依靠力量的福利体制

我国目前正在重建社会福利制度，其价值取向虽然也强调国家、社会组织、社区、家庭的责任分担，但却在分担的结构上存在问题。其表现在于政府对于社会福利的投入过多注重经济视角和意识形态视角。首先，大量财政预算仍然流向国有企业和经济建设。其次，政府以经济指标界定贫困线，相当部分社会福利资金投入到贫困线以下的扶贫和济困地区，但是由于社会政策的不平衡，使得绝对贫困人口和相对贫困人口在不断变化，导致扶贫济困效果不佳，福利供给流失;由于政府较为注重福利供给的意识形态效果，许多福利供给是以救助和倡导为主要方式，导致福利责任结构单一。再次，在社区中的福利性社会服务实施中，仍然存在政社不分的现象。总之，面对上述问题，我国应该积极强调政府在社会福利制度的建立和政策制定方面的主导责任。而社会作为中介组织应该努力贯彻、落实政府的福利政策到具体的个人中去;积极开展专业化的社会服务，做好救助工作，组织好志愿者服务队伍，弘扬社会的志愿精神。

3.探索我国社会福利供给模式，积极建立社区服务带动社区照顾的服务方式

“社区服务”从意义上说应该是社区社会服务，包括城市社区与农村社区服务两个方面。如果把社区服务作为一种社会福利供给形式，它在外延和内涵上与社区照顾都有较大差别，这点在前面已经说过。由于我国倡导的社区服务具有福利性、群众性、互助性、综合性的特点，同时社区服务的具体内容丰富。例如，对各类弱势群体进行福利供给服务、对居民提供便民利民服务、对社区单位提供社会服务、对下岗职工提供再就业服务和社会保障社会化服务。因此，社区服务具有“大服务”对应我国“大福利”的特点。同时，我国提出的社区服务在内容上体现了社区照顾的精神，外延要比社区照顾广泛。社区服务强调普遍化服务，不像社区照顾是以受助个人发展为中心，在中国社区服务更能体现本土化的社会福利供给模式特点。

当然，社区服务要开展各项社会福利活动，专业化的社区照顾模式对其具有借鉴意义，微观的社会服务实践模式必不可少。社区照顾模式的主要目的在于提供适度的干预与支持，促使人们获得最大的独立自主并掌握自己的生活。社区照顾模式的目标与特点，在于积极建立社会网络系统并推进志愿服务，以具体而专业的工作方法为社区居民提供服务，尤其是老人、儿童、残疾人等等。在社区照顾模式中，专业工作者的角色是组织者，而不是照护者，并以组织者、支持者、监督者的角色介入社区。由此，社区照顾应该在社区服务模式带动下，发挥社会福利的供给功能，二者互补，在具体的社会福利实践领域发挥更大的作用。

综上所述，从传统与现代、政府与社会组织、社区服务与社区照顾各种分析角度，透视出中国社会福利发展的路径。中国的社会福利发展究竟是一种怎样的路径、怎样的模式，有着怎样的特点;是一种制度，还是一种经济模式，抑或是意识形态等等，这些概念和定义似乎都不重要，重要的是我们发展社会福利的路径选择和视角。