当下中国公共政策差等正义批判

黄健荣

任何一种意识形态在其生成之后，都不会随着它所曾依附的居于支配地位的社会形态和政治体制的崩溃而风流云散，而往往能够独立地长期存在并在不同程度上产生影响，甚至是带有很大韧性的难以清除的影响。这种深度滞后性不仅由于这些意识形态本身的强大惯性使然，更是因其能满足那些既得利益者需求的潜在的强劲功用。在当下中国，封建主义意识残余的影响远未彻底冰消瓦解，即为一个突出的例证。滥觞于奴隶制时代的差等正义论，在封建社会仍然是维护社会等级制度和专制制度的主要理论基础之一。今日之中国，与封建时代作别仅过百年，差等正义论的影响远未彻底清除。在社会公共生活中，特别是公共政策制定与执行中祛除差等正义的幽灵，铲除其得以生长繁衍的土壤，对于优化公共管理，促进社会公平正义极为重要。

一、差等正义论之源流及其基本理念

在封建时代，如同在奴隶制时代一样，虽然统治者依然以军事力量为基础构建和强化暴力统治机器，为迫使民众服从而提供强势保障，但这样仅依靠暴力系统来维持其权力，不仅需要消耗大量资源，而且极具风险。换言之，仅依赖于赤裸裸的暴力难以构筑维系长治久安的基础。因此，除了通过强制方式包括人身的压迫与惩罚，实施对被压迫者的经济榨取，统治者还需要对后者进行精神上的奴役。这就是通过意识形态的灌输教化为自己的统治辩护，以唤起被统治者对其统治权力合法性的尊崇。正如马克斯·韦伯所指出，“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎合理的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”①［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷，林荣远译，商务印书馆1997年版，第239页。差等正义论即是封建时代的统治者为神化、美化、固化与强化其统治，以增强其合法性的三种主要支撑理论之一。其他两种理论分别是君权神授论与国家至上论或王权至上论。

差等正义论的核心理念是:人世间有等级之区分;人的等级区分与生俱来，不可改变;位居各等级的人皆各守其序、尽其责乃为正义。差等正义的理念和理论源远流长。在古希腊罗马时代，人与人之间的不平等被视为理所当然和合乎正义。恩格斯指出:“在希腊人和罗马人那里，人们的不平等的作用比任何平等要大得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民 (该词是在广义上使用的)，都可以要求平等的政治地位，那么这在古代人看来必定是发了疯。”②《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第444-445页。那个时代的思想家和政治学者对这一理念进行了系统的阐发，建构了把不平等统治辩护为合法合理的理论基础。对差等正义思想最具权威性和系统性的阐释，当以柏拉图和亚里士多德为代表。

柏拉图从如下两个维度论证人类等级划分的合理性。其一，他认为人们社会地位的不平等乃命中所注定，是上天所安排，有的天生是统治者，有的天生是被统治者。当上天用黄金来铸造人并使其具有智慧的天性时，这些人即是最可宝贵的统治者;当上天用银来铸造人并使其具有勇敢的天性时，这些人就应成为武士;当上天用铜和铁铸造人并使其具有欲望的天性时，这些人就应去做农民以及技工等，他们是被统治者③参见［古希腊］柏拉图《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157页。。其二，柏拉图借用灵魂的不同部分来证明严格区分等级的合理性。他认为，人的灵魂由理性、激情和欲望三部分组成。在这三者中，理性最高，体现智慧的品德;激情次之，体现勇敢的品德;欲望最次，体现贪婪的品德。国家是扩大了的个人。因而相应而言，一个国家也有三个组成部分。哲学家最有智慧，代表着国家的理性;生产者则从事粗鄙的经济活动，代表着欲望;军人处于二者之间，代表着激情。一个国家就应由哲学家领导着军人，统治着生产者④参见［古希腊］柏拉图《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157页。。

柏拉图指出，建立国家 (或城邦)的目的是为了“善”(即正义)⑤参见［古希腊］柏拉图《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157页。。而正义就是每个人根据上天赋予自己的自然特性，做好自己份内的事。当各人能这样做时，国家就实现了正义。国家至少需要统治、保卫、生产三种职能，才能使完善的共同生活成为可能。与三种职能相对应，国家需要统治者 (哲学家)、护卫者 (军人)和生产者三种类型的人。他们在城邦生活中的地位和作用不同，因此有严格的等级之分⑥参见［古希腊］柏拉图《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157页。。只要这三个等级各司其职、各守其序、各尽其责、分工互助，国家的正义就能得到最好的保证⑦参见［古希腊］柏拉图《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157页。。

亚里士多德通过对人的本性之阐释来论证奴隶制度以及政治等级制度的合理性。他认为，主与奴、统治者与被统治者的这种人的关系形式天然存在于世上⑧［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第10-14、14-16、16页。。而决定这天然性的因素就是人的灵魂和身体。首先，人与人之间在理智方面存在着差异。当人的身体受灵魂或理性统治时，这样的人就拥有君主、主人或政治家的权威，自然而然成为统治者。而缺乏理性，仅有体力的人只能成为被统治者或奴隶。其次，人与人之间在身体方面也存在着先天性的差异。有些人有自由的天性，体质俊美，适合于从事政治活动，他们天然是主人。而另一些人没有自由天性，缺乏理智，然而体质健壮，适于劳役，他们天然是奴隶⑨［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第10-14、14-16、16页。。不仅如此，亚里士多德还断言，对于奴隶而言，他们接受主人的统治，既是有益的，而且也是正当的⑩［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第10-14、14-16、16页。。在亚里士多德看来，奴隶制和等级制既是社会分工的必然，也是维护城邦生活所必需。只有让部分人从事粗鄙的体力劳动，提供物质生活资料，才能使自由人 (主人)有闲暇从事政治、军事和文化活动。可以说，古希腊社会流行的阶级、等级、种族、性别歧视，在亚里士多德那里都得到了充分的体现。

进入中世纪，神学思想家进一步用基督教神学来为基于社会不平等的统治秩序辩护。奥古斯丁提出，由于人类的祖先亚当和夏娃偷食上帝禁果，人生来便带有“原罪”，原罪存在于人们的灵魂之中。人们不仅带有原罪，而且一些人还在世上继续犯罪，因此上帝才设置国王维持社会秩序和对罪犯进行惩罚。罪是奴役之母，是使人服从于人的最初原因。奴隶制并没有超越上帝的指导，而是依从上帝的最高指示，在上帝那里没有不公正。他要求奴隶服从主人，并且要愉快地、善意地服从主人;家庭成员要绝对服从一家之长，臣民要无条件地服从国王。如果所有被奴役的人都这么做，不公正就会消失，暴力和国家也将被废除，剩下的就将是信奉上帝了①参见马啸原《西方政治思想史纲》，高等教育出版社1997年版，第108-109页。。

阿奎那同奥古斯丁一样，用“原罪说”为奴役制度和等级制度辩护。他指出，整个社会都是上帝创造的，一切现存的事物都是由神安排的，天意要对一切事物贯彻一种秩序。这种秩序就是封建的奴役制度和等级制度。虽然上帝创造的人是自由的，但由于人犯下的罪，上帝便将人沦为奴隶，奴役制度是上帝对人之罪的惩罚。因此，它是合理的。他还将人类社会看作是上帝创造的等级有序的协和的统一体。其中，有的人生来比较有智慧，有的人生来肢体比较发达。这样，有的人适于种田、做工，有的人适于管理国家，有的人适于作祭司。各种人关心的目标不同，关心较低目标的人应该服从于关心较高目标的人。这种情况犹如在一个人，灵魂是统治肉体的，而在灵魂本身之中，冲动和情欲的部分，则又受制于理性。据此，阿奎那认为，等级秩序是神圣不可侵犯的，谁要是破坏这种秩序，便是违背上帝的旨意，要受到上帝的惩罚②参见徐大同主编《西方政治思想史》，天津教育出版社2005年版，第102-103页。。

在封建时代的中国，差等正义的思想也趋向进一步发展和强化。例如，肇始于西汉武帝时期的以三纲五常为核心的封建伦常与形成于魏晋时期的以正名分为中心的名教思想，更是从建构封建伦理规范与封建礼教的维度，把源于奴隶制时代的差等正义论发展到登峰造极的地步。这样的体现封建人伦等级序列与主从尊卑关系的原则，被奉为统治者的治世圭臬，不仅行于庙堂之高，播于江湖之远，而且渗入作为社会细胞的家庭之中，为维护和加强封建等级制度与专制制度起了极为重要的作用。其对中国社会的荼毒之深、桎梏之强、为害之烈，远超出今人所能想象的程度。例如，依据君臣名分的规定，君主对臣属有生杀予夺的权力。君要臣死，臣不得不死。而这样依据君主个人意志，直接从肉体上消灭臣属的残忍方式却被堂而皇之地称为赐死，被赐死者仍要对君主叩谢天恩，这是何等的残虐荒诞!在现实生活中，这种主从尊卑关系的原则也体现在父子、夫妻及其它社会关系上。因此，在某种意义上可以说，一部中国封建社会史就是一部血腥的基于差等正义的封建纲常名教精神奴役史和杀人史。

随着时代的发展，差等正义论在理论上的荒谬性与实践上的虚伪性日益被无情揭穿。资产阶级革命之所以能在不同国家和地区以摧枯拉朽之势推翻封建制度及其统治，其根本的原因正是在于其价值理念引领文明发展潮流的先进性:以人权、人性、民主和法治的理念反对神权、神性、专制和人治，认可通过竞争对社会财富和社会地位追求的平等空间及其结果。1776年破茧而出的美国《独立宣言》，更是明确宣示如下不言而喻的真理:人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。这些理念，为现代政治文明的成长设定了蕴含淋漓元气的底色。

虽然，近代以来在思想启蒙运动与资产阶级革命的冲击下，在前工业社会形成和发展的差等正义论已经日渐式微，但差等正义的元素还会经常在不同的语境中以不同的色调泛起，自觉或不自觉地表现出来。譬如，洛克的政治平等论掩盖下的经济不平等，边沁与密尔等人的功利主义思想中所体现的不平等观念对个人权利和自由的侵犯。新自由主义思想中的差等正义亦有诸多反映，例如罗尔斯的差别原则背后所体现的不平等，主张持有正义论的诺齐克的机会平等论中的自由优先的实质差等，德沃金的资源平等论中的结果差等。此外，当代社群主义思想中亦有差等正义的影子，如沃尔泽复合平等论中的不平等，麦金太尔美德正义论中的德性差等。这些，都需要引起人们的关注，并予以辨析针砭。

在漫长的前工业社会中，差等正义论在很大程度上起到了统治者所冀求的精神鸦片的作用，因其有利于统治者愚化、钝化和抚慰被压迫者心灵，迫使他们顺从命运的安排，忍受命运的主宰，从而安于现状放弃抗争。然而，尽管差等正义论有极大的悖谬性与欺骗性，其在产生上述作用的同时，也在客观上有利于在特定历史时期内稳定社会分工与社会秩序，从而有利于促进经济社会、思想文化与科学技术的发展。这也是人们在考察和反思历史时需要注意到的。

二、差等正义在当下中国公共政策中的表现及其危害

差等正义论在前工业社会中得以产生且日益备受推崇，是因为它能有效服务于专制统治者，为其宣示权利与社会地位差异的合理性，为维护其所需要的等级秩序与特权利益提供理论支撑。这样的理论或说教以极端唯心的方式划分人的禀赋能力的差别，并据此确定和固化社会尊卑等级，是阻滞社会发展的巨大障碍。其根本之危害，一是否定人类社会成员与生俱来的平等权利，愚化被压迫者;二是封闭被压迫者争取实现自身幸福与价值的通道，奴化被压迫者;三是束缚和压抑被压迫者在经济社会生活中的积极性与创造性，锁闭和消解被压迫者才智发展的空间。

一部人类文明的发展史揭示，“所有文明的标志都是对人的尊严和自由赋予的尊重”①联合国开发计划署:《2000年人类发展报告:人权与人类发展》，中国财政经济出版社2001年版，第1页。。因而，所有文明进步的标志都体现为对人的尊严和权利的尊重的改善。人类社会自国家产生以来，政府管理模式先后出现了两次重大嬗变，即从前工业时代以维护等级秩序与强化资源攫取为价值导向的统治行政，到工业社会以理性和效率为价值导向的管理行政，再到后工业时代以增进共识与合法性为价值导向的服务行政。这两次根本性的范式转换所体现的人类社会管理思想和管理科学的进步，是人类社会对人的价值、尊严和权利的认识不断深化的结果。

制定和执行公共政策，是实现公共管理价值目标的主要方式，也是公共管理运行的核心路径。由于中国封建社会长期延续的历史惯性，传统文化意识与思维方式的路径依赖，以及经济社会发展程度的制约，在当今中国公共政策的制定与执行中，差等正义的残余远未彻底清除，在一些政策领域甚至还有很大影响。公共政策中的差等正义，即背离公共管理和公共政策所必须依循的公共性、公正性与公平性的铁律，在制定与执行公共政策中，以决策者、执行者的价值偏好为圭臬，对不同人群、阶层或不同地区采用双重标准或多重标准。这些现象，体现在公共政策的诸多领域中。

1.城乡二元户籍制所体现的政策差等正义。户籍制是中国社会管理中长期存在至今仍在施行的重要政策。中国的户籍制起源于古代的赋税制度和征兵制度。春秋战国时期，各诸侯国就以“编户”和“定籍”的方式征收田赋和征集兵员。秦国创立士农工商体系，使等级与特权相结合的户籍管理出现雏形。宋代中叶以“保甲法”管理户籍，强化人口控制。明清时期的黄册登记制度进一步强化了不同人等的权利差异。1911年，处在风雨飘摇之中的清政府所出台的中国历史上第一部《户籍法》单行法规，随着其王朝崩溃而付诸东流。民国时期曾正式颁布《户籍法》，但由于种种原因未能有效实施②《人口研究》编辑部:《户籍制度50年》，《人口研究》2008年第1期。。由上述户籍制流变之概况可知，中国前工业社会以等级控制和权利差异为特征的户籍制的发展趋势，是以不断地细化和强化为特征的。如果说，在前工业时代，这样的户籍制还能在一定程度上适应生产力发展和社会管理需要，那么在现代社会还延续甚至强化这样的制度，其负面意义就必然日益凸显。

户籍登记制，就其本质意义而言，不过是要提供公民的身份证明和便利行政管理的人口资料。若是仅仅体现这两种功能，并无可多诟病之处。但是，1949年以来所确立的城乡二元户籍制却是人为制造和固化了城乡迥异的社会身份，制造和固化了社会等级差异。特别是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国户籍制从自由迁徙转向迁移控制，并以法规形式限制农村人口迁往城镇。至此，限制农民进城的二元户籍制开始以立法形式正式确定下来①姚秀兰:《论中国户籍制度的演变与改革》，《法学》2004年第5期。。这样的实质上已成为世袭的二元户籍制，在城市居民与农民之间切割出一道难以逾越的鸿沟，使城乡对立与城市对农村的剥夺合法化，并不断予以强化。

城乡二元户籍制对城市居民和乡村居民在政治、经济和文化教育权利多方面实行双重标准，具有很强的地域歧视和身份歧视的色彩，是典型的差等正义。当代中国社会生活中各种体现差等正义的政策，大多可溯源于此。其所产生的严重负面作用，一是严重阻碍市场经济体制的形成和发展;二是阻碍农村剩余劳动力的合理流动，阻碍城镇化的发展进程;三是制约劳动力资源的合理配置和人才的使用与开发;四是影响公民基本权利和义务的实现②曹景椿:《加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程》，《人口研究》2001年第5期。。市场经济体制的建立和发展，要求各种资源包括城乡劳动力、资本、技术、物资按照市场经济规律有效地配置，形成能实现全国性流通和协调的大市场;但二元制的户籍管理制度，用行政手段把城乡人口划分为在经济权利、发展机会和社会地位各方面都很不平等的两大社会群体，把居民特别是农民固定在其居住地，使其难以自由流动，严重地阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展。此外，随着工业化进程的发展和农业技术的提升，当下中国农业剩余劳动力已增至2亿多人，占农村人口的1/4，他们急需向第二、三产业和城镇转移。而现行的户籍管理制度长期以来对户口迁移统死管严，成为阻碍人口合理流动、迟滞工业化和城镇化进程的严重羁绊。改革开放以来逐渐形成的主要源于农村的民工大军，既是社会经济发展使然，也是乡村居民为其生存发展而不断冲击和抗争户籍制的结果。然而，他们虽然在城市工作，却仍受制于他们无法自主清除的身份歧视的烙印和枷锁。他们的户籍身份仍然是农民，这使他们成为城镇生活中的边缘群体。由于身份的限制，农民工往往从事那些劳动强度大、技术含量低、收入不高类型的工作。此外，他们居住条件差，而且基本上未被纳入城市社会保障体系，因而不能像城镇职工那样分享经济社会发展的成果。人才的使用和开发以及劳动力合理配置是国民经济发展中的最重要的因素。现行户籍管理制度的表现形式是严格控制人口自由迁移，实际上是阻碍了经济发展所需的社会劳动力的高效配置。所有这些，都是基于差等正义的二元户籍政策所带来的恶果。

二元制的户籍制还直接导致了当下中国城乡居民生命价格差异的状况。在诸如工伤事故、医疗事故尤其是交通事故等各种意外伤害的赔偿标准上，当下的普遍情况是城乡人同命不同价，对受害人的赔偿额差异数倍甚至数十倍。按理说，生命同价。无论从人生而平等，必须平等尊重每一个个体生命的角度，还是从法律面前人人平等的视角看，赔偿的标准都不应以城镇人口和农村人口来区分，然而在现实生活中却是“同命不同价”的状况，这就表现出强烈的地域歧视和身份歧视。虽然，当下各地关于在各种意外事故中对受害人的赔偿数额的规定，在一定程度上受到该地区经济发展和居民收入水平的影响，但主要的影响却是源于户籍制。即使现在各地的社会发展不平衡，经济发展差距难以在短时期内消除;那么至少应能做到，对在同一地区内受到意外伤害者，不问其居住地所在，不问其身份而予以同等的赔偿，而不是按照户籍地来区分赔偿标准。在现代社会，同为人类一员却有不同的生命之价，这是对人类文明的嘲讽。

2.所有制歧视所体现的政策差等正义。长期以来，执政者受极左思想和教条主义思想影响，对经济生活中国有与民有、公有与私有的本质及其关系等诸多问题认识不清。特别在改革开放前，更是一直把民有与私有视若洪水猛兽。改革开放后也还有不少人对之心存疑虑，对促进多元所有制发展的改革之质疑与论争风云时起;1997年以后，才在理论上逐渐突破对非公有制经济的限制和非难。迟至2004年，保护私有财产的条款才含糊地写入宪法修正案，但在实践中一直存在诸多障碍。虽然中国的民企对中国经济总量的贡献早已超过2/3，时至今日，对民营企业也没有完全正确的认识。这种理论认识上的混沌和观念上的偏差在实践中的突出体现之一，就是迄今仍难以根本扭转的所有制歧视。何谓所有制歧视?即偏执地认为只有公有制、国有制才是正统的、进步的、合理的、符合官方意志的所有制形态，因此国家应当而且必须予以各种资源——包括制度、政策、财力、物力，对之全力支持;而民营的、私营的企业虽然自改革开放以来逐渐得到认可，但总被认为是庶出，似乎不是那么正统，不是那么可靠，不是那么符合官方意识形态，因而在很多方面都不能得到与国有企业同等的政策待遇，遭受明显的甚至严重的歧视。这是又一种典型的施行双重标准的政策差等正义。

就本质而言，无论国有公有或是私有，都是人民所有。现今，人们已经意识到非公有制经济是我国市场经济体系中不可或缺的重要组成部分，鲜有敢于对此持公开反对意见者。但在现实经济运行中，非公有制经济的存续发展却仍然遭遇各种程度不同的“所有制歧视”。虽然经济体制改革已经进行了三十多年，但所有制歧视依旧突出，“国企为体、私企为用”的体制没有改变。在相当大程度上，民营私企甚至被现行体制视为异己力量。早已有论者指出，由所有制歧视所导致的差等正义体现在产权保护政策歧视、融资政策歧视、税收政策歧视与市场准入政策歧视等诸多方面①参见李铮《非公有制经济发展面临的“所有制歧视”及其纠正》，《现代经济探讨》2004年第12期。。

在当下，这些问题依然比较突出。

第一，是产权保护歧视。产权保护源于对财产权的正确认识。社会成员都致力于实现个人效用最大化，这是理性经济人理论所明确指出的人的本质特征之一。这种价值追求包含精神与物质层面。只要未逾越法律与道德的基准线，这种追求就应当被视为正能量，是千百年来人类社会发展的不竭动力。体现在物质层面的个人效用，即是财产的累积增值。因此，确认和保护私有财产制是社会经济发展的强大驱动力。早在13世纪中期，意大利经院哲学家托马斯·阿奎那就曾经明确指出，保护私有制是政府的三大重要职能之一②［意］托马斯·阿奎那:《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1963年版，第7页。。遗憾的是，长期以来中国执政者对这一根本性的重要理念的认识一直严重滞后。认识产权关系的重要意义在于:“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相对于物的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。”③［德］E.G.菲吕博腾、［南］S.配杰威齐:《产权与经济理论:近期文献的一个综述》，转引自［美］R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1994年版，第232页。在当下中国，非公有制经济在国民经济中已占到很大比重，保护私有产权，对保障非公有制经济持续稳定发展至关重要。但是，现行法律制度突出对公有财产的保护，对私有财产保护则严重不足。产权领域法律框架的不完善已经成为非公有制经济发展的主要体制性障碍之一。

第二，是融资政策歧视。融资问题是解决企业生存和发展的关键问题，而融资难又是目前非公有制企业存在的通病。中国经济中的金融发展集中表现出两个相互关联的特征，其一是作为经济增长推动力的民营经济在金融信贷方面面临种种歧视，另一特征是金融发展被抑制。这不仅表现在官方利率长期远远低于市场利率，而且表现在国有银行的垄断地位和门槛准入方面④刘瑞明:《金融压抑、所有制歧视与增长拖累——国有企业效率损失再考察》，《经济学》2011年1月，第10卷第2期，第604页。。一项相关研究揭示，虽然非国有部门对中国GDP的贡献超过了70%，但它在过去十几年里获得的银行正式贷款却不到20%，其余的80% 以上都流向了国有部门⑤卢峰、姚洋:《金融压抑下的法治、金融发展和经济增长》，《中国社会科学》2004年第1期。转引自刘瑞明《金融压抑、所有制歧视与增长拖累——国有企业效率损失再考察》，《经济学》2011年1月，第10卷第2期，第604页。。这样明显违背经济规律的现象在过去的几十年里一直被维持，而且至今仍无明显改善。不难想象，其所导致的效率损失是何等严重。中国个体私营经济中，99% 是中小企业，其中77% 面临资金短缺问题。目前中国除短期信贷以外，其它融资渠道对非公有制经济的开放度都很有限。在申请贷款时，非公有制企业普遍受到所有制歧视和规模歧视。在法律上也禁止非公有制企业通过相互借款、发行债券等方式自行筹集资金。非公有制企业的融资需求和融资供给之间形成了很大缺口。这样的融资政策歧视对非公经济的发展造成了巨大的障碍，其结果是严重地阻滞了中国经济发展取得应有的速度。

第三，是税收政策歧视。目前的税收制度中的一些规定已不符合非公有制企业发展的实际，存在税率过高、税负过重、重复征税等弊端。其主要问题，一是新企业所得税法加重小规模私营企业的税收负担。二是在税收实践中存在一个不公平的税收环境，在纳税方面以及在各种税收优惠政策中，私营企业还是受到所有制歧视，而且税负偏重，在同其他所有制企业的竞争中明显处于劣势地位。三是常常遭遇双重征税的尴尬境地。虽然企业所得税和个人所得税是选择不同的纳税人和征税对象课征，但在某些情况下，企业所得税和个人所得税却以同一对象征税，因而发生重叠交叉，出现重叠征税。四是承担的“非税收入”负担远远大于其他企业。我国的非税收入规模在绝对数上呈逐年上升趋势，加之政府行为的不规范，使私营企业成为众多乱收费的承担者。从广义税负的角度看，其税负就高于其他企业。五是纳税服务上未能享受到与其他企业同等的待遇。与公有制企业相比，税务机关对私营企业服务不到位，使私营企业经常发生一些本可避免的税收成本①周小林、张芬:《私营企业税收负担分析与优化》，2011年1月3日，国家税务总局党校、国家税务干部学院网站，http://www.tax-edu.net/ch/news/News_View-2.asp?NewsID=9877，2012年6月27日下载。。据统计，政府有19个部门可以各自依据本部门的法规和文件，向非公有制经济中的服务业收取69项费用。现行税收政策中也有一些减免税优惠政策，但不都是为非公有制企业制定的，而且优惠政策比较零散，有一定局限性，征管上也有很大的随意性②李铮:《非公有制经济发展面临的‘所有制歧视’及其纠正》，《现代经济探讨》2004年第12期。。这样的税收政策凸显出很强的所有制歧视，对于本来就困境重重的非公有制企业的发展不啻雪上加霜。

第四，是市场准入政策歧视。非公有制经济的发展仍然面临市场准入的障碍。在将近三十个产业领域，存在着不同程度的“限进”情况。特别在基础设施、大型制造业、金融保险、通讯、科教文卫等社会服务业以及国有产权交易领域的投资进入很少，呈现严重的投资结构不均衡的状况。即使在竞争性领域，非公有制经济在市场的进入上也受到来自不同部门和地方的行政力量的干预，经济垄断和行政垄断相互结合。有些行业允许国有企业和外资企业进入，但却限制和禁止非公有制企业的进入，抬高了市场准入的门槛，使非公所有制企业无法与公有制企业、外资企业进行公平竞争。纠正所有制歧视，消除体制性障碍，有利于非公有制经济健康发展，更有利于促进国民经济在转型时期不断优化资源配置，实现平稳较快发展。

近年来，政府对所有制问题的认识有了一些明显的改善。譬如有关方面先后出台一系列包括信贷和税收优惠等方面的政策，鼓励和扶持中小、小微企业发展。2012年5月，国资委发布14条意见，鼓励民间投资参与国企改制重组。《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》确认，民间投资主体可以用货币出资，也可用实物、知识产权、土地使用权等法律、行政法规允许的方式出资;可以通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种形式参与国有企业改制重组。客观而言，这些改变是对所有制问题认识有所提升的表现，但这些政策在实践中究竟能得到何种程度的贯彻，其效度如何，检验尚需时日。

3.官民权利反差所体现的政策差等正义。相较于体现在城乡居民权利上的差等正义，当下中国官民权利的反差并不逊色，其所彰显的差等正义带来了日益严重的负面影响。官民权利的差别主要体现在政治权利、经济权利和社会权利这三个层面。

在政治权利方面，官员群体由于在不同范围和层级中掌控着对包括公权力在内的各种资源的动员力、整合力和配置力，因而整体处于突出的强势地位。官员能够运用各种公共资源包括官场人脉，提升和强化自己的能量，而权力体系中的中高层官员的资源整合力更是难以估量。官员的强势权利体现在方方面面。例如，在作为本应监督制衡政府权力的集立法、监督和民意三权于一身的各级人大中，政府官员与国企领导者占人大代表人数的70%以上，使官僚阶层得以牢牢地掌控这一权力。这样的代表构成方式使成为代表的官员同时扮演立法与执法、监督与被监督的双重角色，其法理悖谬性十分突出。与此形成极大反差的是，普通民众处于弱势地位，难以与政府官员实现平等对话和平等博弈，更遑论平等合作、共享公权力。又如，法律规定的信访权力实际上难以行使，民众上访行为在所谓“一票否决”的政绩考量标准引导下，被许多地方政府千方百计拦堵追截;公民言论自由的空间还受到许多制约，公民民主选举权利的真正实现尚待时日等，都是明证。

在经济权利方面，官员群体较之普通民众的优势不言而喻。官员不仅收入丰厚，而且官员的职务消费资源宽松，靡费公帑难以监督节制。早在2004年，全国“三公消费”(公车消费、公款吃喝、公费出国)总额就已高达9000亿元以上，相当于当年国家财政收入的30%。近些年来，这个数字更攀升到每年万亿元以上。其中，一年公款吃喝开销就达3000亿元。2009年，他国行政管理费用占财政支出的比重普遍低于10%，多在5%以下，而我国则高达18.6%①《李金华谈三公消费改革:紧一紧一年节省几千亿元》，和讯新闻，http://news.hexun.com/2012-03-07/139026122.html，来源:《21世纪经济报道》2012年3月7日，2012年5月3日下载。。前国家审计署署长，全国政协副主席李金华在2012年人大会议上尖锐指出，政府铺张浪费问题在某种程度上比腐败更严重。他说，政府部门能紧一紧、省一省，作风方面稍微改进一下，一年省几千亿元不成问题②《李金华谈三公消费改革:紧一紧一年节省几千亿元》，和讯新闻，http://news.hexun.com/2012-03-07/139026122.html，来源:《21世纪经济报道》2012年3月7日，2012年5月3日下载。。这种体现在形式和实质上的经济权利使官员的社会地位更刷上了多层亮色。

在社会权利方面，由于政治和经济上的既得权益，政府官员的社会地位节节攀升。早在2002年，中国社会科学院“当代中国人民内部矛盾研究”课题组对我国31个省市、自治区的城市居民进行问卷调查时就已发现，被调查者在判断谁是改革开放以来受益最多的群体时，其中有59.2%的被调查者认为，党政干部是改革开放以来受益最多的群体，排名第一③李培林等:《社会冲突与阶层意识:当代中国社会矛盾问题研究》，社会科学文献出版社2005年版，第202页。。人们不得不承认这样一个基本的事实，政府、政府官员群体即使不是改革的最大受益者，也是改革中一个极其重要的受益者。这样的现实再次证明，权力是一种可以带来利益的权利，不仅具有很强的渗透性和扩张性，而且总是倾向于为掌握权力的人及其所属集团谋取利益最大化。现今，对政府官员社会地位的评价更远甚于10年前，已处于1949年以来的最高峰。官本位思想非但没有淡化，反而更具影响力。官员的医疗保障条件远优于企业职工，更优于普通民众，这已是人们的常识。此外，从就业空间与回旋余地看，平民下岗意味着失业，官员下岗则可分流。官民社会权利的显著反差使公众对官员的社会地位更为艳羡。近十年来，愈来愈多的大学生把报考公务员作为择业首选，考公务员无可争议地成了当今中国第一大考，这就充分说明了政府官员待遇对就业者的强大吸引力。换个角度看，民众社会权利的羸弱在地方政府施行的强制拆迁行为中表现得尤为突出，不少地方出现了受迫者以自焚、跳楼和上吊自杀的极端方式抗议暴力强拆的惨剧。普通民众的基本社会权利，在不少政府官员眼里无足轻重。

官民权利的种种差异所带来的多方面社会不公正，再加上一些政府部门、政府官员在公务活动中的不当行为特别是腐败行为，引发了民众对政府和政府官员的怨恨。如同“仇富”心理一样，在相当多的一部分民众中，“仇官”心理在潜滋暗长，这种情绪甚至发展到令人震惊的烈度。2006年11月27日，贵州兴仁县县长文建刚一家六口及保姆在家中被杀害，案发后网上几乎一边倒的舆论是为杀掉“贪官”而兴奋，却鲜有对遇害者表示同情。其原因，是传言文某拥有豪宅和巨额存款。同年，北京的一位副局长及其妻子在家中被杀害，其爱犬也不能幸免。网上甚至有评论说，人死不足惜，只是可惜那条狗④刘如坤、刘利才:《“仇官”现象的当代解读》，《决策咨询通讯》2007年第3期。。2010年4月30日，辽宁省兴城市城建局副局长刘贺鑫在单位上班时，被一对从事广告经营的夫妇连捅七刀死于其办公室。一项针对此事件以新闻跟帖为研究对象的调查结果显示，在近8000条对此新闻的回帖中，对此事极表兴奋和开心的有近4000条，而对死者表示怜悯和同情的不到80条;对于罪犯的行为，表明支持和拥护的近3000条，而认为其有罪应予谴责的不到20条①方付建、王国华:《涉官事件中的网民态度倾向研究》，《华中科技大学学报》2011年第2期。!这表明，当下社会的仇官心理已十分强烈。虽然其中有些人的心态表现出很强的非理性，但无论如何，这样的“仇官”民情应当使执政者感到震撼，并引起高度警觉。执政者需要对制度和政策所造成的在官民权利上体现出的反差及其后果进行深刻反思和反省。

官民权利的反差源于多重原因。在观念方面，是根深蒂固的官本位作祟。这样的封建意识的残余在当今中国还有很大市场，其流毒亟待肃清。在体制方面，是改革开放前形成的政治导向型政府管理模式所导致的政府中心、政府重心、政府优先的公共事务管理体制占据主导地位，使得官员在各方面的权益都有突出的含金量。这样的体制影响至今仍远未清除。在政策方面，政府主导制定的诸多政策实际上都向官员大幅度倾斜。此类情况众所周知。这些问题的产生，正是从本质上体现了政府本身作为一个利益群体的自利行为。对此，若不予以足够刚性的有效制约使之得以改变，势必加剧社会不公正，激化社会矛盾。

4.其他方面的不公正所体现的政策差等正义。偏离公平正义的公共政策，还在其他一些领域导致了双重标准或多重标准的权利歧视，对社会公共生活的运行产生了阻滞或扭曲作用，不利于对公共资源的有效配置与社会和谐稳定。譬如，教育权利的不公平。其中包括东西部的政策差异，城乡之间的政策差异，以及高等教育不同考区的政策差异，由此导致日益严重的教育起点的非均衡性，教育机会的非均衡性，教育过程的非均衡性以及教育结果的非均衡性。此外，社会保障受益权特别是公共医疗卫生待遇上的差别也十分突出。其在城乡之间、东西部之间、公务员与普通民众之间，高层官员与普通百姓之间的差异人所共知。再者，在税收问题上高收入阶层与工薪阶层及低收入群体之间存在的权利不平等更是锐化了社会矛盾。如直接税所占比重过低，间接税所占比重过高;个人所得税征纳出现“贫富倒挂”。2010年之前的相关数据显示，工资薪金收入占全民收入的35%，而其所纳税金却占到国家全年个税收入的50%以上，相比起其他形式的收入，工资薪金要多承受15%的税收压力②张雷:《官员称我国65%个税来自工薪阶层，改革迫在眉睫》，《环球人物》2011年3月21日。转引自李国平、房晓、葛兴《税收公平比减税更重要》，《理论视野》2012年第2期。。由于差等正义对中国公共政策的影响以及其他方面的一些原因，中国社会急剧分化，贫富差距加大已成为十分突出的问题。根据世界银行的报告，拥有百万美元以上金融资产的家庭数量仅占中国家庭总量的1‰，而他们却掌握了全国41.4%左右的财富。全球咨询业巨头波士顿咨询公司 (BCG)发布的一组数据表明，在日本、澳大利亚等成熟市场国家，5%的家庭占有50%-60%的国民财富;美国是5%的家庭占有70%的国民财富，被视为发达国家中不平等的典型;而在中国，却是0.4%的家庭占有70%的国民财富。中国的财富集中度超过了西方发达国家③周瑞金:《发展起来以后的问题:国庆六十周年感言》，《炎黄春秋》2009年第12期。。囿于篇幅，这类问题此处存而不论。

三、遏止与治理公共政策差等正义之路径与对策

如上所析，当下中国公共政策所体现的差等正义现象情势堪忧。这些现象成因复杂，涉及面广，对经济社会的发展运行产生了许多不利的影响，在不少方面甚至危害甚烈。然而，对于这样一个重大问题，较长时期以来，人们的关注和研究仅限于零散地从权利不均的层面切入，却未能从基于公共政策本源和体制根源揭露与剔除差等正义的视域来认识问题和寻求破解之道，因而影响对此问题研究的深度和进行根本性治理。从摒除差等正义的维度遏止和治理公共政策双重标准和多重标准及其导致的权利不平等，需要从如下五个方面进行努力。

1.必须转变观念，从政府指导思想上摒弃差等正义论余毒的影响。罗尔斯指出:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值。一种理论，无论它是多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正;同样，某些法律或制度，不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”①［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第3、60-67页。推进中国的政治文明建设和优化公共管理，都必须从观念上彻底清除差等正义余毒的影响。执政党和政府是公共政策制定和执行的主导者，必须从根本上厘清和强化正义的理念。在这方面，罗尔斯所提出的“作为公平的正义”理论具有重要的借鉴意义。这一理论蕴含两个基本的正义原则，第一是平等自由的原则，第二是机会的公正平等原则与差别原则的结合。其关系是，第一原则优于第二原则，而第二原则中的机会公正平等原则优先于差别原则。关于差别原则，罗尔斯特别强调，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配②［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第3、60-67页。。从这些理念及其逻辑关系可以看到，平等和公平是正义的起点和旨归。起点的平等、机会的平等、过程的平等与结果的平等皆为实现正义所必需。差等正义论与之格格不入。但是，平等绝不是平均。优化公共管理要求执政者包括公共政策制定者与执行者必须切实转变观念，真正树立公平的正义观。惟其如此，才能真正走出制定与执行公共政策的设置双重标准与多重标准的泥沼。

2.必须改善政府决策，从优化政府决策能力路径遏止公共政策差等正义。政府决策能力是政府领导能力的核心要素，对能否正确制定和执行公共政策至关重要。政府决策能力体现在其决策价值取向与民意和时代的吻合度、决策资源拥有量及配置效度、决策方式与决策机制建构运行之效度等方面。其中，决策价值取向具有特别重要的意义。半个多世纪以来，中国政府的决策价值取向在经历了从以政治为本到以经济为本的转变后，正在趋向以人为本的嬗变。秉持以人为本的理念，实现中国政府决策价值取向的根本转变，是中国深化改革的根本所在。从优化政府决策能力路径遏止公共政策差等正义，应从如下方面发力:一是必须顺势而上，紧紧抓住以人为本与以公民为本这一核心。特别要破除政府决策中的政绩导向、个人功业欲望导向、部门利益导向、地方利益导向和群体利益导向，抵御和遏止决策中的公权力异化。二是优化政府决策能力各要素及其配置，其中尤其要以法律保障的措施提升政府的决策能见度、决策可监控性与可问责性。三是建构适应中国经济社会转型发展所需的科学理性的决策方式和决策机制，从根本上提升政府决策的民主性与科学性。四是优化中国决策资源配置效度，全面提升中国政府决策能力，以利于从源头上遏止和治理公共政策之差等正义。

3.必须加强法治建设，从法治路径防范和遏止公共政策差等正义。以公平的正义观作为公共政策的价值取向、考量基准和制定原则，必须以法治为保障。这包括三个方面的涵义:其一，通过立法途径，清除公共管理和公共政策运行体制中有可能导致差等正义的因素，包括观念意识以及权力、财力、物力等资源的配置方式。其二，通过加强法治建设来防范和遏止政策制定和执行中的差等正义。法治是宪政的基础与核心。加强法治建设的主要目标就是为了有效监督、规范和约束政府行为。法治是对人治的否定;公共管理依循法治轨道运行，要求公共政策过程公开和透明，保证政策运行的充分能见度。推进法治建设不仅要防范和遏止政府借用政策工具与民争利、与社会争利的不当行为，更要防范和遏止政策制定者被“俘获”而服务于特定利益群体。这两种行为都势必会扩大和加剧公共政策差等正义。其三，通过加强法治建设来遏止公共政策差等正义，还指向以法治的力量制约并严惩蓄意制造和扩大政策差别和权利差别者，以儆效尤。

4.必须强化政策监督制约，从体制内外的双重维度阻击公共政策差等正义。公权力是人类为了实现其共同利益而设置的社会建构。权力所具有的强制性、扩张性、渗透性、可交换性、不对称性与易腐性等特点，在公权力上表现得更为淋漓尽致。作为现代社会公权力的主要执掌者以及公共政策的主要制定者与执行者，政府具有易腐与异化的高危性。因此，任何时候对政府的监督制约都不能稍有松懈疏忽。遏止和治理公共政策差等正义，必须强化对公共政策过程监督制约，防范公共政策异化。必须从体制内外两重维度，包括运用法律制约、媒体制约、社会制约和道义制约的力量，防范公共政策的制定与执行偏离公共性、公正性和正义性，全方位遏止和治理导致包括政治歧视、所有制歧视、地域歧视、教育歧视、人权歧视、性别歧视、宗教歧视和文化歧视等各种体现差等正义的政策倾向与政策行为。

5.必须建设和完善政策救济方式，从政策救济路径治理公共政策差等正义。对公共政策差等正义现象的分析表明，政策差等正义在政治、经济、社会、教育等诸多领域都有突出表现，利益受损者范围大、数量多。必须通过制定相应政策逐步予以补偿救济。政府必须建构有法律保障的公共政策沟通平台，广开言路，广开沟通渠道，让利益受损者得到充分的申诉。在此基础上分轻重缓急，通过制定法规政策等不同方式，以集体或个体为对象，配置国家资源，予以有效救济补偿，以利于减轻或缓解受损者之困顿，抚慰受损者之心灵。2012年岁末，各省市陆续推出开放程度不同的异地高考方案，旨在进一步解决外来务工子女的升学问题，让非户籍地考生享有与本地考生相同的升学考试资格，使外来务工子女能够公平地享受父母务工所在地的国家教育资源。虽然，目前各地政策设定的门槛高低不一，对中职、高职与高考的覆盖程度有异，开放的程度仍有待拓展以更好地实现公平，但这是一个击破地域歧视与身份歧视政策的肇始，具有重要的历史意义。这样的作法，正是对公共政策差等正义的一种切实的救济方式。从政策救济路径治理公共政策差等正义，是推动社会文明进步的必然要求，也是维护和增强政府合法性的必然要求，因其有利于促进社会公平正义，化解社会矛盾，有利于促进社会和谐稳定与经济社会的持续发展。坚冰正在打破，航道正在开通。治理公共政策差等正义，我们需要付出更多的持续不懈的努力。