我国公共财政建设的若干问题

白文杰

(绍兴文理学院 法学院，浙江 绍兴312000)

赵华兴博士(主持)：各位领导、老师、博士，今天下午我们很高兴来到这个优美的农村山庄讨论一些学术问题。今天下午的这个主讲是由我们法学院的白文杰老师。白老师是武汉大学公共经济管理专业的博士，主要从事公共管理、公共经济管理的研究和教学，有很多年的教学科研经历，发表了近二十篇学术论文，博士论文主要做的是公共财政支出这一块。白博士毕业于武汉大学，应该说是师出名门。今天他给我们讲述的主要话题，是关于当前我们国家公共财政建设的一些问题，包括财政体制，以及我们国家当前在财政支出领域出现的一些新动向。这个问题也是一个很有现实意义的话题。它涉及很多领域，包括经济学、政治学、公共管理学、社会学等各个领域。我们各个老师都可以从不同的专业、不同的角度对这个问题作一些不同的思考，那我们等一会就先倾听白老师的讲述，然后大家再思考和讨论。那么，接下来就有请白老师为我们做这个讲座。

白文杰博士(主讲)：很高兴有这样一个机会与大家一起交流一下我的这个研究领域。公共财政这个问题，应该说是公共经济管理当中非常重要的一项内容和一个核心主体部分。今天我讲三个内容：第一，什么是公共财政？第二，当前我国公共财政建设存在哪些问题？第三个就是改善我国公共财政建设的一个思考。

一、何谓公共财政

(一)公共财政的内涵

第一个问题，什么是公共财政？公共财政，前面把财政加了一个“公共”以后，某种程度上来讲，财政体制的性质和定位就发生了一个很大的变化。从我们建国以后到今天的60年当中，我们回顾一下，国家财政体制可以说在前30年当中我们把它评价为一个“建设财政”，即一切财政目标和财政收支都是为经济建设、快速增强国家经济实力而展开。改革开放以后的后30年中，我们开始在财政体制上尝试一种新的探索，影响比较重大的事件就是1994年的“分税制”。今天我们看到官方的媒体当中对分税制都是无一例外的都是好评，认为从此规范了我们国家的财政税收体制，特别财政收入这一块实现了规范，直到1998年提出来要建设与中国社会主义市场经济相匹配的一个公共财政体制。那么为什么在那个时候提出来要建设公共财政体制？它有着怎样的一个必然性？回答这个问题之前，首先我给出公共财政的基本内涵。公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架，是以满足公共需要为目的、提供公共产品和公共服务为核心内容，以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式。公共财政是与市场经济相适应的一套财政体制框架。我们看上世纪90年代以前国内财政学的这些教材对财政的定义是以国家为主体，凭借国家权力而强制性对社会总财富进行再分配活动。当时一个代表性观点叫国家分配论，是厦门大学邓子基提出的。事实上在建国以后我们也正是沿袭了这套做法，当时的财政与普通社会公众的关系如何？是无关的。财政是国家的事情，是国家为主体强制性进行社会财富分配的一种经济活动。但是这样的一个定义显然等到改革开放以后我们开始走市场经济的道路以后发现出现问题了。国家如果一直沿袭着走建设财政的老路到今天，比如说国家仍把大量的财政支出用于经济建设，这就有一个问题了。这主要就是体现为国家处处在“与民争利”的特点，国家权力大量地渗透于竞争性领域，国家仍然去包办一切经济活动和提供市场本该提供的私人物品。而相对于我们普通的老百姓息息相关、事关公共需要、公共福利的一些产品——公共物品和公共服务却大量地缺失。我们用公共管理学的角度来讲，一个很根本的问题在于政府与市场的关系究竟该如何定位？既然我们国家已经确定了要走市场经济的这条路，那么政府与市场的关系究竟应该怎么定位？显然市场经济以有效提供私人物品为己任，是追求效率至上的一种资源配置体制，而政府要做的事情又是什么？政府作为一种重要的社会调控力量应弥补和纠正市场的失灵和缺陷，是为提供公共物品和公共服务为己任、追求社会公平公正为目标的一种资源配置体制。公共财政研究的起点就是首先要处理好政府与市场的定位。市场的边界在哪里?政府应该做什么?如果把这个问题不看清楚的话，那么可能今天的财政体制和政府的职能所在仍然我们会无法理解。因此从公共财政的视角去理解，你要意识到政府是给全社会提供什么的——公共物品和公共服务的，政府的定位和指向是满足、致力于增进社会公共利益的、是为满足社会公共需要而产生的公共财政这样的一套财政资源配置方式。

(二)公共财政建设的重要意义

为什么我们今天如此强调公共财政？也就是公共财政建设的意义。逐步建立和完善社会主义公共财政,是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求,是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障,是构筑社会主义市场经济体制的重要环节,是推动政府职能转变的迫切需要,具有重要的政治、经济和社会意义，以上这些是从宏观角度和国家层面去理解的。事实上，如果是从我们与普通百姓息息相关的这个角度来看，那么可以说今天中国面临的相当多的社会问题都与我们的财政体制有关系，比如今天中国的高物价、高房价、看病难、教育难的问题。很多的民生问题从某种程度上来讲，也都是由于与我们的公共财政体制没有理顺有关系。我们中国有句古话叫“财政是庶政之母”强调了财政的重要性。从西方国家历史发展的经验来看，我们观察到西方国家在近代资本主义发展过程中有一个现象。就是凡是崛起的西方强国，无一例外地其财政体制、财政能力的建设都是非常好的，甚至是我们可以把国家实力强弱和国家的财政体制完善与否建立起联系，就能够看到它们之间是一个正相关的关系。公共财政甚至是可以把它看做是国家和政权的一个生命线。为什么这么说？我们或者也可以理解为一个国家财政体制的好坏甚至会关系到一个政权的生存。很多中国历史上一些政权的垮台，从某种原因上看也都是这个政权在财政上出了问题，比如说秦王朝的覆灭。曾经有一个学者写过一篇文章讲李自成，为什么打进北京之后这个政权没有存在很长的时间就垮台了，李自成当时给农民一个什么许诺？“免税”。这个承诺兑现后的必然结果只能是政权瓦解。如果是一个开明盛世的时期，必然是政府相对清廉、财政而且又充裕、社会又非常公正的这样一个时代。凡是与政权的垮台所经常伴生的一个现象就是国库空虚、政府横征暴敛、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。归根到底，政权的稳固从某种程度上来讲也是与财政体制息息相关的。还有一句话，就是在2008年“两会”的时候温家宝总理在召开记者招待会的时候，他曾经说过这样的话：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读他，会从中看到不仅是经济的发展，更是社会的结构和正义。在这五年，我要下定决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。以上我们不难得出这样的一个认识：善于治理的政府必然是重视财政制度建设和财政作用发挥的政府。通过简单地比较，我们可以认识到财政问题的重要性。

(三)公共财政的主要内容

公共财政的内容包括什么？这里列出几个要点：(1)公共财政目标、职能和精神内核；(2)公共财政收入；(3)公共财政支出；(4)财政赤字与国债管理；(5)公共财政政策；(6)公共财政体制；(7)中央与地方财政关系。前面提到的市场经济条件下公共财政指向的目标是公共利益的增进，说衡量国家财政体制的好坏要看什么？这个社会的总体福利水平是不是有所增进？政府的职能是不是真正地指向公共利益？这是政府唯一追求的目标，除此之外，一切政府的其他行为都是越界的。在经济学当中把政府的经济职能做了一个定位，即把政府在市场经济中作用的定位在三大职能上面，这也是公共财政学的创始人马斯格雷夫在上世纪50年代提出来的——资源配置，收入分配和经济稳定这三大职能。政府要履行的财政职能就是要弥补市场失灵，去提供市场所无法提供出来的公共物品、公共服务。我们讲公共财政理论的理论基础源自于三大领域：第一大领域就是政府与市场的关系论，第二大领域公共物品论，第三大领域就是外部性理论，这三大理论构成了公共财政学的理论基石。

既然我们知道公共财政是在特定的市场经济下的产物，那么公共财政的真正内核应该是什么？我认为公共财政的精神内核包括了“公共性”“控权性”“法治性”“民主性”“公开性”这五个方面。第一点，公共性含义非常丰富，一层含义是如果我们从政府所提供的物品角度来讲，政府给社会提供的都是公共物品。第二层含义在于公共物品的产出也应该是符合公共性的。既然公共物品是众人的需要，显然众人之事应该由众人去决定。就是我们把公共物品的生产和供给权力交给政府了。现在的问题就是我们社会公众又怎样参与决定公共物品的生产，即在公共物品的生产决策当中也要体现出民主性的特点，第二个特性在于它的“控权性”。通过公共财政体制的建立给政府权力的行使划定了一个边界，政府的权力行为不能逾越这个边界。控权性特点也是从政治学理论当中的契约理论、契约精神所导引出的，政府的权力，也是由人民的权力中让渡出来的。政府的权力也仅限于管理社会公共事务、提供社会公共产品；政府的全部权力来自于民众的委托和授权，同时政府向民众负责和接受民众监督，这是控权性。和控权性相关的就是“法治性”，政府的一切财政收支都应依法活动。财政资金取之于民，用之于民。政府作为全体社会成员的“管家”和“仆人”，理应该给人民理好财，向人民去交代财政的每一分钱用到了什么地方。我们要看看政府是不是这么做的，显然政府也更不能为自己利益留有一个“小金库”自收自支。民主性上面已经谈到了，不再重述。第五点公开性。当然这里要强调财政收支的公开透明，以便于政府接受社会公众监督。这是我们讲的公共财政的精神内核，应该在于这五个方面。因此我们所谈到公共财政的真正含义，和今天我们很多媒体讲到的很多民生财政实际上不是一码事。公共财政包括民主财政，但是它不等于民生财政。那么，除此之外公共财政还涉及哪些内容？财政收入和财政支出，以及围绕着收支关系产生的财政盈余或财政赤字的问题。如果出现了财政赤字怎么办？就是要国家举债，紧接着就是国债的问题。这里面政府经常使用的一个手段就是财政政策。特别是我们最近十年感受到的这种财政政策，或者说在媒体当中见到有关财政政策的字眼已经非常频繁了，我们会经常听到温家宝总理讲到“积极的财政政策与稳健的货币政策相结合”这样的话，积极的财政政策和稳健的货币政策意味着什么？怎样从公共财政的角度去衡量财政政策的效果？这也是公共财政的内容。第五个领域就是财政体制，财政体制涉及有关财政收支决定的一系列的制度安排，这里面内容非常复杂，比如说财政收支分类体制，公共预算体制，政府会计制度，政府采购制度、政府层级间的关系和转移支付制度安排，财政收支绩效评价，财政及预算信息公开等一系列的问题。

二、当前我国公共财政建设的若干问题

(一)我国公共财政建设之路回眸

第一个是我国公共财政建设之路回眸。最近二十年，我国公共财政领域不间断进行了很多方面的改革，取得一些的效果。主要包括分税制财政体制、税费改革、收支两条线管理、部门预算制度建立、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类改革、省管县财、财政支出绩效评价试点、政府部门预算公开等内容。首先我们不能否认改革开放以后中国的财政向公共财政的转型努力。从我国的财政支出的比重来看，我们的过去大量用于经济建设的财政支出是在逐年减少，我们已经从生产建设型财政开始往公共财政这个方向走，这一点毋庸置疑，但是走的好坏如何？我们重点做了哪些事情，比如上面列举的这些内容。从1994年的这个分税制改革也包括后来预算法的颁布，首先就是围绕着中央与地方分灶吃饭的问题，1994年的分税制我们划分了中央税、地方税、中央与地方共享税。中央税都是一些征收面广、征收量大，税基也相当稳定的税种。比如说，关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入、车辆购置税。这些大型国有企业的所得税让中央拿走了，那么再有就是留给地方上的都是一些小、弱、散以及税基不甚稳定的税种，包括下列几种：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税，城市维护建设税、房产税，车船使用税、印花税、耕地占用税、契税、土地增值税。中央与地方共享税我们会看到很多税收中央政府拿走75%，留给地方只有25%，包括下列税种：增值税、资源税、证券交易税等。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。1994年的这个分税制解决的一个主要问题就是我们又重新回到了财政集权的老路上，结果造成这样的一个局面。越到下级政府财政越发困难，下级地方政府提供的公共物品和管理公共事务又多，自身又没有征税权，财政收不抵支，那只能依靠政府举债和土地出让金的卖地收入作为主要财政收入来源。我们今天看到的房价居高不下，很重要的一个原因是什么？构成高房价主要成本的土地出让金收益地方政府拿走了。“土地财政”已经成了今天地方基层政府的主要收入来源。除此以外，我们还在进行着企业所得税的改革，因为当时90年代之后，企业的税收负担非常重。当时企业也流行一句“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的抱怨。名义税率在税法中规定的好像是不高，但事实上加到每一个企业上的实际税费负担则占到了50%以上。从今天来讲，我们的民营企业，包括今天所说的小微企业贡献了财政收入的50%以上，解决了70%以上全社会新增劳动力的就业问题。那么政府提供的公共物品不应只是面向国有企业或是三资企业提供，而是涉及一个全民财政的问题。政府应一视同仁面向全社会所有类型企业、全体民众提供公共物品和公共服务的问题。包括后面采取的一系列改革，政府采购制度、国库集中支付制度、财政收支制度分类改革，一直到财政支出绩效评价制度推行试点之前，财政体制改革都是围绕着税收和加强财政收入展开的。因此我们今天所做的财政支出绩效评价和推行政府预算公开试点工作，才真正开始涉及财政体制的深层次问题。这里我们简单把公共财政建设的前一个时期所取得的成绩与问题做一个回顾与点评。

(二)我国公共财政建设面临的主要问题

下面我就讲一下我国公共财政建设面临的主要问题，包括：(1)公共财政收支规模问题；(2)公共财政收支结构问题；(3)公共财政预算管理中的问题；(4)中央与地方财政关系的问题；(5)财政政策问题。

1.公共财政收支规模问题

第一个问题就是有关公共财政的这个收支规模的问题。首先财政收入规模过大，进一步凸显“国富民穷”。收支规模的问题，大家最近看报纸媒体上公布的数据。财政部9月中旬公布的数据显示今年前三季度全国财政收入81663.34亿元，比去年同期增长29.5%.继去年财政收入突破8万亿元后，今年财政收入将迈向10万亿元，这是一个什么概念？也就是说，财政收入每年以20%的速率在增长。而我们国家的GDP增速始终在10%左右，这就是一个问题了。国家财政收入是从GDP当中所“切分”出来的一块，如果财政收入的增长比GDP增速跑得还快，那么我们就讲这是一种“竭泽而渔”的行为。最终政府要吞食恶果，就要伤及到政府征收的税基和税本问题。政府是一个非生产性部门，如果政府少收税，那么这部分资金仍然可以留在生产领域，仍然可以创造社会财富，但是这部分资金如果从生产领域当中游离出来进入非生产领域，更多消耗用于维系国家机器运转的领域，这样最终则会影响到经济的长远发展。现实中相当一部分国家取得的财政收入干什么去了？最典型的是“三公”经费，以及养活庞大的公务员队伍去了。我们的政府体系过于庞大，消耗了我们全社会非常多的资源。当前学界讨论的热点问题是有关“国富民穷”的问题，国家、集体、个人在整个社会中产品的收入分配比例当中，国家占有太高的比重，以至于出现什么结果？普通居民的日子不好过，企业的日子也不好过，小微型企业现在遭遇到一个多重生存困境，所以政府现在也开始考虑是不是要结构性减税的问题了。政府的财政收入和财政支出理应“取之于民、用之于民”，但是财政资金没有用之于民，政府自己去花掉了。如果把私人部门的生产效率和政府公共部门的生产效率去比较的话，我们认为我们今天消费的公共物品是不是太昂贵了？还有一个问题：预算内财政收支比重不高，且财政收支出类型混乱、统计口径不一。在2008年的全国“两会”时候一位经济学家当时跟媒体说过，2008年的时候国家财政收入一万亿，到现在上涨得很快，而真正全国人大代表去审议的政府预算报告也仅仅是预算内的财政收支数字，还有一个游离于我们的法规监管之外的庞大财政收入，就是预算外的收入。预算外的收支我们经常把它称之为“第二财政”，其规模和预算内财政收支是相当的，就是各个政府规费、政府性基金收入以及各种各样的政府经营性收入，而这部分占到我们所有的财政收入的一半，居然游离于最高权力机关的监管。并且我们对这部分资金的量也不知道，也不知道它怎么花的。再有一块叫所谓“制度外收入”，预算外的收入是法律、法规明文规定和许可的，纳入财政专户监管，它还是有规可循、有法可依的。但是更多的是一些没有明文规定的制度外收入，就是我们讲的政府“三乱”(乱收费，乱罚款，乱摊派)，这一部分的财政数据我们更无从知晓了。

2.公共财政收支结构问题

后面我列了一个公共财政收入的大概基本类型：规范列入法律监管渠道的财政收入是税收和一部分收费，这部分是预算内收入。而中央政府性基金收入、预算外资金收入和制度外收入则构成了预算外财政收入的主体。大家可以看到相当一部分财政收入都游离于监管的预算之外，而正是这部分收入造成了今天各级政府某些官员腐败、贪污、受贿等等钱权交易的一系列问题的根源。设想一下，如果一个政府官员掌握着庞大的一笔资金而又无人监督，他该如何使用资金？那么基于人性的弱点和缺乏道德自律的官员他势必会从事非法勾当、为自己牟利的活动，而且换任何一个人都会去这么做的。后面给大家列了一些表可以看一下，特别是我们在财政收入上面，预算外的收入占比非常大。比如1996年仅预算外资金收入和中央政府性基金收入两项合计为3893.3亿元，相当于预算内财政收入的52.6%；2000年预算外资金收入和中央政府性基金收入两项合计为5991.6亿元，相当于预算内财政收入的38.8%。还有一个内容就是税收收入。税收收入应该是所有财政收入当中最为规范的。我们经常讲税收的“三性”：强制性、无偿性、法定性。那么，能够用这“三性”去保障这些收入的有法可依和在一个法定的程序下来运行。但是，更多的是一个非税收入。非税收入脱离预算专户和财政部门的监管，造成了今天各个部门很多小金库的来源，这是财政收入来源这部分。

财政支出主要讲的是结构上的问题。财政支出从公共财政的职能角度划分列了八个方面:(1)公共工程支出；(2)公共教育支出；(3)行政管理支出；(4)社会保险支出；(5)医疗保健支出；(6)公共支出；(7)公共文化事业支出；(8)国防支出。反观一下西方国家，像北欧的一些国家的税收非常高，但它采取高税收高福利的做法，所有的政府支出都用于社会保障，医疗，教育这些民生领域。那么我们看一下我国政府的财政收支结构，也列了一个例子，就是支出方面以2009年为例，行政事业费12.01%，加国防公共安全24.72%，而教育经费、社保就业、医疗卫生和环境保护四项民生支出合计占31.41%。我们把这些数据和西方国家来做一个比较就能看得出来问题所在。

首先我们去理清一下行政管理费问题，现在已经叫做一般公共服务支出。在行政管理费方面，我们国家现在存在着几个主要的问题：第一，行政管理的支出规模过大。我国行政管理费不仅绝对规模过大，而且相对规模也在扩大。行政管理费占GDP的比重增加过快，行政管理费占财政支出的比重逐年上升。行政管理费增长快于GDP增长，明显快于财政收入和财政支出的增长，且远远快于居民收入的增长。衡量行政管理费规模有这样的一个相对指标——行政管理费占GDP比重，一个维系国家机器正常运转的开支究竟应该是一个什么样的量才是合理合适的。当然和这个国家经济发展、政府的规模和政府行使的职能等因素有关。随着社会经济发展的不断深入，要求政府干预解决的社会公共事务也越来越多，政府雇佣的公务员数量也多，国家机关规模相应也要扩大，但是这个指标也应该保持一个合适的比例，可是我们看在改革开放以前，行政管理费占GDP的比重原来是在1.5%左右徘徊，到2000年接近3%了，2000年以后行政管理费的比重明显偏大了，如果是把行政管理费和占所有财政支出的比重相比的话我们国家相对就更高。1978年的时候中国的行政管理支出比重在所有的财政支出中为4.71%。但是这几年下来，比如说2000年就发展到17%，2005年就上升到接近20%，而同期西方国家行政管理支出，我也列了一个OECD的数据，这个是1995年的数据，西方的主要发达国家没有超过10%的，发展中国家，和我们接近的印度7.2%,我们是近20%。从某种程度上来说我们现在政府的职能转型的问题还是没有到位的。而且还有一个“官民比”指标，或者比较规范的称法叫“财政供养人口”，就是我们国家财政负担了多少人员。我们把这个指标与历史上做了一个纵向的比较。如果横向比较看不出来，因为我们财政收入我们前面说到和西方的财政口径不一样，我们的预算外收入和制度外收入这一块非常模糊。我们就列了一个数据，比如说汉朝的时候大概是7934个老百姓养活一个官员，当然封建社会的时候政府承担的社会事务相对少一些，建国初期的时候到了294∶1，而到这几年，1978年的时候到50∶1,1997年30∶1，而2005年最新的一个测算是26∶1。即26个老百姓供养一个吃皇粮的，这是我们讲从“官民比”这个指标来看也有政府的行政管理费支出是过大的问题。第二点在于行政管理费中用于“三公”支出比重过高。这几年国内媒体经常谈到“三公消费”的问题，即公务接待(公款吃喝)、公费出国、公车消费。三公消费应该说不是一个新鲜的话题，学界当中在90年代末期进行过测算为9000亿，后来这个数据被央视的“新闻1+1”节目再一次披露出来，这个开支占到行政管理费开支的30%。而不是中央政府在它的网站上公布的90多亿。有人做了一个形象的比较，9000亿能干什么，一年建设90个上海的磁悬浮，或者是换一个话说就是平均每年我们每个人都要花700块钱给公务员公款吃喝，公费出国，这是行政管理费的支出情况。我们在历史上总结的我们建国以后7次机构改革都以失败告终。精简膨胀再精简再膨胀，每一次机构改革都没有成功，为什么？显然行政管理支出这部分费用压缩不下来，这也是和我们机构改革之间有关系的，这是一类比较大的问题。

再来看教育民生类支出，我记得在1993年国务院当时颁布了一个中国教育和改革纲要发展当中提出来在本世纪(指20世纪)末我们的教育财政经费要占到GDP的4%，这是1993年政府提出来的口号，迄今为止到现在我们财政教育支出占GDP比重仍然没有达到4%。甚至最近五年我们还有所下滑。比如2001年的时候，财政教育支出占到3.14%，这个2001年是突破了3%的大关，到2002年降到2.32%，到2004年降到2.79%，2005年，全国教育支出3951.59亿元，占GDP的比例是2.16%。这几年随着GDP的增长，反而这个比重相对降低了。从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达国家达到3.6%。从结构上来讲，我们讲结构上基础教育中等教育高等教育这三块结构上也是成问题的。我国财政教育支出结构主要表现在教育投入在初等、中等、高等三级教育上的分配结构和教育投入在地理区域的分配结构两个方面。引用1995年一个数据，在纵向的初等、中等、高等三级教育支出分配上，高收入国家为1∶1.5∶2.2，中等收入国家为1∶1.2∶2.9，低收入国家为1∶2.7∶12.8，世界平均水平为1∶2.7∶3.0，我国为1∶2.6∶21.6。也就是在高等教育支出比重过大，而基础教育上投入严重不足。一般国家在基础、中等和高等教育上的财政经费投入比例是一个倒金字塔形的，在基础教育阶段投入的比重是最大的，中等教育次之，而高等教育政府的财政投入最少。而我们国家的教育财政支出比重，又是完全反过来的，义务教育阶段严重投入不足，相反的在高等教育阶段政府有大量的财政投入，特别是在“985、211”公办高校中，反而国家“砸”了非常多的钱，完全是反其道而行之。教育支出结构是成问题的。从教育投入在地理区域的分配结构来看，我国的教育投入分布很不平衡。东部地区教育支出要比中西部地区高得多，东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布，且梯次差距日益增大。基础教育支出严重投入不足。

再看财政科研支出这一块。列举两年的数据为例，1996年财政科学研究支出为348.6亿元，占财政支出比重和占GDP比重分别为4.39%、0.51%，2002年财政科学研究支出为816.22亿元，占财政支出比重和占GDP比重分别为3.70%、0.75%。将其与西方国家的科研经费支出进行横向比较发现我国科研支出依然不足。科研支出占GDP的比例、财政支出的比例和人均科研投入都不高。即使是这些不足的科研经费投入究竟有多大比重是真正用于研发以及产生了多大效益都无从得知。

第四项支出就是财政卫生支出，财政卫生支出在最近几年相对以往有所改善。2003年的“非典”期间用于治疗非典病人的呼吸机数量非常有限，农村卫生院医疗设施严重匮乏，有限的卫生投入也仅仅集中于发达地区和大城市。医疗卫生的投入严重不足，这里有一个我国公共支出与世界水平的静态比较表，无论是从人均卫生支出也好，还是卫生占GDP的总量也好，中国都是最低的。这几年尽管我们的绝对总额是在增加，财政用于卫生的总支出在增加，但政府在全社会卫生事业支出的比重却逐年在降低，也就是说个人负担的费用比重是越来越大的。从1978年到2002年间政府的财政卫生投入支出尽管绝对额在增加，但是占GDP的比重和占总财政支出的比重却在降低。2002年世界卫生组织统计的我国人均政府卫生支出水平在191个成员国当中排131位，有限的卫生支出中居民个人自掏腰包的比重是非常高的。由于长期以来我们的卫生领域投入“欠账”，导致等一旦遭遇2003年非典危机就无法抵御，整个中国因此被卷入其中，宏观经济面受到冲击非常大。

第五个支出是社会保障支出，关于社会保障支出的主要有以下几个问题：社会保障支出总量不足；社会保障支出增长缓慢；社会保障支出结构不合理、地区差异显著；社会保障基金增值困难、安全隐患。这个具体的数据大概说一下：2010年的时候我们国家社会保障支出占GDP的2.28%。这个与同期国家比较，比如说以中等发达国家为例，中等发达国家社会保障支出比重是30%，我们是2.28%，社会保障构建上严重投入不足，今天我们所讲的全民享有的、能够覆盖13亿人口的社会保障体系尚未完全建立起来。

3.公共财政预算管理中的问题

第三个大的问题就是公共财政体制的预算管理当中的问题。比如说，前面已经提到了，大量的财政收支都是预算外的收支，各部门自行收支和“小金库”的失控。而且财政信息的透明度比较低，对财政支出的监督软化而且无从问责。比如说上任的审计署署长李金华在任的时候每年会刮起“审计风暴”，审计的结果是每个部门都有问题，为什么？这也是某种程度上来讲和我们人大的监督弱化有关系。

4.中央与地方财政关系的问题

一个是前面提到的分税制问题，再有一个就是中央与地方的职能究竟该怎么样进行定位？我们经常讲财权和事权相匹配，“做多少事拿多少钱”，这应该是合理的。但是现在存在中央与地方政府责任划分不甚清晰，事权和财权划分不合理，以及中央与地方的转移支付不规范的问题。很多转移支付都是专项转移支付而不是一般性的，不是根据这个特定地区的财政经济、公共事业的发展差异来进行公共事业的均等化方式来分配的。

5.财政政策问题

我们国家在几次经济危机当中都是开始率先实施积极财政政策，当然积极财政政策起到了一定的效果，但是每次积极的财政政策和稳健的货币政策是不是真正做到了一个相互配合？各个经济政策之间的效差异和目标方向是不一样的，在实施财政政策中就会看到“政出多门”和政策“打架”的问题，最终的结果就是政策之间的效应抵消了。我们不仅要看政府是否把钱花了，还要看政府钱花的花的产出与效果怎么样。财政支出作为一个宏观经济的外生变量，有没有经过认真的测算？它带来的效果究竟是怎么样的？这个显然都是一笔糊涂账。

三、有关我国公共财政建设的一些思考

1.回归政府职能本位，以“公共财政”建设为核心

政府必须回归到市场经济下政府的职能本位上来，将“经济建设”的职能交还给市场，政府要履行好公共财政的基本职能。首先要正确地认识什么是真正的公共财政，就是怎么样去定位政府与市场的关系，政府究竟应该做什么？过去我们经常讲，政府包办天下，政府做了太多管不好也管不了的事，今天“万能政府”的影子还见诸各个行业，凡是国家权力干预的地方和行业必然是效率低下和垄断程度很深的。我们的微观经济生活管得太深、管得太死，要回归到政府的公共财政的建设上面，把资源配置和经济建设的职能主体要交还给市场和私人部门。

2.调整财政收支结构与方向，努力由“建设财政”“吃饭财政”转向公共财政与民生财政

调整财政政府支出的方向，从过去我们说的“建设财政”和“吃饭财政”，要回归到公共财政上面。在财政收入上，首先要优化税制，推行结构性减税，以让利于民；在财政支出上，要调整优化支出规模与结构，包括降低行政费支出比例、逐步取消对竞争性领域的投资、加大财政教育支出比例、提高社保支出比例、重点向解决“三农问题”倾斜等。

3.加强公共财政预算改革和管理

加强公共财政预算，主要应加强财政预算的透明度，推进财政预算信息公开，完善监督机制，提高预算监督管理法规的操作性；强化人大对政府预算的审议与监督，对公共财政支出的绩效问责；提升预算管理的民主化、科学化、法制化水平。

最后提出来的一个问题：“公共财政究竟离我们有多远”？我们说究其本质，公共财政是一个民主财政，是一个控权财政，如果说人民对政府的公权力没有办法得到监督和制约，我们的人大机关不能有效的形式对预算的监督权、否决权的话，那么我们想公共财政的问题依然没有办法解决，所以说，我们最后对我国公共财政建设的一个认识就是任重而道远。感谢各位老师。

潘传德：我就谈谈我的一些学习心得。第一，是关于财政学的，其实财政是政府的经济行为，这是大部分学者认为的，认为财政涉及到政府所掌控的经济资源的收支，公共财政前面加个“公共”，这两字一加上去问题就很多了。那么主要的研究焦点目前是公共的内涵决定，它包括哪些内容？那么关于什么是公共或公共利益？这不同的定位，给政府财政行为越位还是缺位，观点差异也真的很大。我觉得第一个谈的最的多是经济纬度。用成本效益分析，效益它有分为宏观层面的、微观层面的。我觉得仅仅从宏观研究层面，而不去涉及到财政研究的微观层面的经济效益研究，这种宏观研究的价值是大打折扣的。一个财政的宏观效益必须要处理到微观的经济行为干预和影响效果。第二块就是法律维度。市场经济也是法制经济，那么政府财政行为从一定行为上看是经济行为，它也应符合法制的一些要求。那么我国对公共财政也立了很多法，如宪法规定了我们的公共财政的义务，这是公共财政建设的一种所谓的正当性根源。为什么要搞公共财政？主要在于宪法的对民生的保障要求，同时有一些涉及到财经基本法律方面的，那目前都要求的是说我们的财政要符合这些法，但是反过来想，影响财政的因素不仅仅是法，还有好多因素。那么需要考虑是不是可以适当地用法律支持我们的财政。使法律和财政能保持互动，而不是财政被动地适应法。能不能用法来支持财政，所以现在研究都是要我们的财政符合法，是不是我们用法来保护我们财政，这观点就在如何保护，如何让我们的公共财政理念得以实现，这个法的立法问题我觉得值得探讨。第三个就是我们的伦理学维度，现在说我们财政怎么支出，怎么收入来坚持以人为本，那么财政应是“以人为本”还是“以政权为本”还是“以经济效益为本”？我觉得这个也值得探讨的。第四个是社会学维度。财政的收支平调的问题不能离开社会背景，也不能离开社会群体的不同要求，这是第四个阶段。第五个是政治学维度。政府的真正的目的性功能是为政权维护的，是为统治阶级利益维护的，所以说我们在研究它的手段的同时，不要忽视目的性的来源，手段性也是有典故的。所以说分析财政问题的时候，不能避开政党和阶级的大背景。总之一句话。我们的财政评价应该是多视角、多层次的，同时对公共含义的评价含义是动态的，它不是静止的。。我们分析问题的时候，分析公共财政的时候，要结合具体的研究目的、具体的研究背景和具体的研究视角来分析具体的财政问题，这样的分析可能深度和意义价值更大一些，这是我的一些思考。

陈灏：好，那么我来说下，我是从三个方面来看这个问题的，即从经济学视角、政治学视角和管理学视角。首先我们看一下这个经济学视角，经济学视角主要是对政府在整个的社会中角色和作用进行一个认识。到市场经济的时代，政府到底应该处于什么样的地位，不同的经济学家也有不同的认识，有两个大的观点。一种是捍卫自由经济的，认为政府不应该进行管制的，他们都认为政府管的越少的政府最好，能够不管尽量不管的政府才是一个好政府。另外一类经济学家则认为政府的管制是合理和正确的，而且政府是需要对经济加以干预的，而且做了相当的辩护。但是不管两类经济学家是如何的观点，但是我想现在至少有一点结论就是市场经济不是万能的，市场经济还是有缺陷的。那么这个时候还是有政府必须对这些必要性的缺陷做些必要性的修改或者弥补，那么政府主要就是对那些就是刚才白老师说的非竞争性的产品做一些提供。明明我们说财政支出应该在一定的范围之内，但是为什么到市场经济发展到现在的时代政府“三公”支出规模还如此大？我想的话可以从很多方面进行解释，那么首先第一点，如果从这个制度经济学来解释的话，那么是强调有一个惯性。我们正处于一个进程中的时代，在“万能政府”的那种习惯性思维领导下，我们当前的政府依然还是希望能够做到事无巨细的管理程度。很难做一个根本性的改变。政府在转型社会过程中想要短时间内完成实现政府开支的缩小，还是有相当的难度。就是说政府支出是必要的，但是要明确自己在哪些方面哪些领域需要有一个支出，就是需不需要支出，需不需要政府。那么第二个从政治学的角度来讲，就是怎么样对政府的支出进行一个监督，为什么要对政府得支出做一个监督。我想这个地方主要是从政治学理解，政治学中有一个社会契约理论。大家知道我们社会契约理论主要就是我们一个社会结构，政府产生不是天然产生的，是通过人们契约，为了完成服务人民的目的然后形成的，那么这个时候政府就要受到民众的监督，但是在实际生活中，对政府的外部监管做得很不够。对于政府预算的监管，今年是七月份还是八月份之前，98个中央部门的预算都要公布，但是到截止日期只有45个公开，45个预算公开的部门之间的数据差额是非常大的，中科院的数据是9995万，这个地方是接近一亿的数据是用于吃喝的，公款的公务接待费用，就是吃喝费用。这个监管用怎么样的一个力度、怎么样的有效性。我觉得也是一个我们目前要考虑的问题，这是我自己的第二个想法。那么第三个想法就是说，如何去评价这个财政支出？这里有一个管理效率的问题，我想这里还是比较清楚的。那么这里政府的绩效和一般的绩效是有区别的，除了这个效率之外，更多是要考虑一个政府的问题。但是我们当前的政府的一个绩效更多的是在经济效益这一块，由于社会公平公正这一块可能长时间的忽视已经累积了很多问题，但是这个问题目前还是在转化为途径过程中，尽管问题很多，甚至有很多问题存在，但是还是有一定的合理性。

赵华兴：刚才我们老师都点评了，潘老师更多的从怎么去评价公共财政提出几个很好的评价维度：宏观与微观，从市场经济与法制的关系，从伦理的角度，这都综合了我们考察公共财政这么一个话题的词眼。陈老师的话主要是从经济学、政治学、管理学的角度三个层面对公共财政的运作提出他的一些思考。那么这里他从经济学的角度，主要是从市场化这么一个维度来考量现代政府的角色。下午听了白老师的报告，也听了各位老师的发言，我觉得公共财政好像一部“红楼梦”，尽人皆知，各个学科都可以有自己的角度切入进去，去思考这个问题去探讨这个问题。白老师讲的可能更多的是着眼于公共财政在运行当中的现实问题，那么对于这些问题梳理得很清晰了，也有了一些深层的解读解剖。下午大家的讨论，可以说是比较深刻了，都涉及一些实际的、深层次的东西。今天这个公共财政是一个非常丰富的，也是非常复杂的话题。那我们很多不同学科的老师都从政治、经济、社会、法律各方面都谈了自己的想法。那么总的一个看法就是：中国这么一个国家，它是一个大国。大国的发展，治理都不容易。所谓“治大国若烹小鲜”，我们先不要管这个大国怎么样，先“烹小鲜”去，大家开饭去。

(以上内容根据2011年10月博士论坛录音材料整理，内容有删减)