宪政视阈中我国高校自主招生若干问题思考

陈 华

（广西警官高等专科学校，广西 南宁530023）

我国高校自主招生试点推出至今已近十年，目前尚处于试点中的稳步推进阶段，期间取得了不少成绩，但同时也暴露出一些问题。凡是改革总会遇到问题，但改革不该因此而停滞，因此有必要从理论上继续对其展开深入研究，宪政视域或许不失为可能的有益尝试。

一、我国高校自主招生的理论基础：大学自治

（一）大学自治的涵义与基本权能

大学自治始于欧洲中世纪，是有着悠久历史传统的西方大学管理模式，其在英文语境中常表述为“University autonomy”、“Academic autonomy”等，因此，常被译为“学术自治”或“院校自治”。基于不同的研究立场，对大学自治难以下一个标准的概念，但笔者认为，作为人类社会智慧结晶的大学自治既是一个文化（历史）现象，也是一个制度现象（法治社会下可归结为法律现象），因此，可考虑从文化和法律两个层面对其界定概念。文化意义上的大学自治是指：“大学作为一个独立团体，能够独立承担并负责学术和教育范围内的事项以及与学术和教育密切相关的其他事项的活动和营运，不受来自外部的不当支配与干涉，完全由大学内学术研究者和知识传授者自主决定的一种制度。”［1］法律意义上的大学自治是指：“为了保障学术自由，大学作为独立的法人，依法享有法律规定范围内的自治权，组织校内的自治机关，自主地处理学校一定范围内的对外事务和内部事务而不受政府、宗教及任何其他组织和个人非法干预的法律制度。”［2］

大学自治的核心理念是要抵御来自外界的不当干涉以保障教育与学术自由，为了实现这个目的，大学自治必须具备一定权能，而这些权能是大学自治作为规定性存在所不可或缺的，否则其存在的价值和追求的目标将无法实现。在英国学者艾瑞克·阿什比（Eric Ashby）看来，大学自治的权能可概括为以下六个方面：一是在学校管理中抵制学术干预的自由；二是学校自主分配经费的自由；三是聘用教职员工并决定其工作条件的自由；四是招生的自由；五是课程设置的自由；六是决定考试标准与方式的自由［3］。从中我们发现，招生自由是大学自治基本权能之一，也就是说，在大学自治理念下，高校获得自主招生权乃是其教育与学术获得充分发展的必要条件。

（二）大学自治需要以宪政作为制度保障

思想自由是近代以来各国宪法所保障的一项公民基本权利，而思想自由反映在知识领域就是学术自由。所谓学术自由是指大学（或相关科研机构）的教师或研究人员在从事教学、研究等学术活动过程中，享有的不受任何政治、宗教等外在权威干涉与控制的自由。学术自由作为一种特殊的思想自由，并非一开始就受到宪法保护，直到19世纪中期，随着宪法由近代向现代转变和近代意义上大学的兴起，德国在1919年的《魏玛宪法》中才首次将学术自由列为宪法所保护的公民基本权利，此后，学术自由在欧美各国纷纷入宪，直到今日成为各国公认的基本人权。

没有制度保障的自由不是自由，作为学术研究主阵地的大学想要实现真正的学术自由，必须获得相当程度的自治，因此，大学自治就是为了保障学术自由而存在的。大学自治与宪政在对学术自由保护上的暗合关系表明，宪政体制下想要真正实现学术自由的权利，就必须充分保障大学自治，各种政治力量、宗教力量和社会力量都必须遵循宪政体制下权力有限规则，恪守宪法划定的行为边界，尊重大学自治，让大学在包括招生在内的各种享有自主决定权事项上充分行使自己的权利，也只有这样，我国的高等教育改革才能在遵循具有普适性规律的基础上找准方向，获得继续向前发展的动力①虽然“大学自治”在我国并非严格的法律概念，但其观念在学术界早已深入人心。国内在类似制度上使用的概念是“高校办学自主权”，其源于我国《教育法》第28条和《高等教育法》第32条至38条的规定。虽然中西方在文化传统、政治背景、法律环境等方面存在不少差异，但在大学应当拥有相当程度教育与科研事务自主权这点上没有争议，因此笔者认为“大学自治”与“高校办学自主权”并无本质区别，纯属概念上的区分，大学自治理念与制度构建理论应当适用于我国高校自主招生体制改革。。

二、我国高校自主招生应明确的首要原则：教育公平

（一）当前我国高校自主招生过程中存在不公平现象

公平正义是人类自古以来所追求的价值理念，平等权也是近代宪法所保护的基本人权，公平之于社会的重要性不言而喻。但在当前我国高校自主招生中却存在着一些不公平，颇为值得重视。

1.招生名额投放存在地域性差异。当前，许多试点高校在自主招生中明确指定招生地区，并且这些地区集中在经济比较发达的省市。例如，在2012年高校自主招生简章中，浙江大学只招收天津、上海、浙江、广东等19个省份的文科生；南京航空航天大学只招收北京、上海、浙江等17个省份的文科生；大连海事大学只招收北京、天津、江苏、浙江等15个省份的文科生②新浪网，浙江大学2102年自主招生简章，http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2011－12－27／1140322096.shtml新浪网，南京航空航天大学2012年自主选拔工作实施办法http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2011－12－07／2013320218.shtml新浪网，大连海事大学2012年自主招生简章，http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2011－12－27／1130322075.shtml。从中不难发现，西部地区或边疆地区很少或根本不在各高校自主招生考虑范围之内，这非常令人遗憾。我国宪法明确规定了我国公民一律平等、各民族平等，无论出于何种原因（尤其是招生成本原因），高校自主招生都不应该忽视这最基本的社会公平，否则将使本就稀缺的优秀教育资源在国内区域配置失衡，拉大发达与欠发达地区教育水平的差距，加重地区发展不平衡问题。

2.重点中学垄断自主招生市场。目前各试点高校都明确规定有资格推荐考生报名自主招生的必须是“生源所在地省、自治区、直辖市重点中学”。众所周之，经过残酷的中考选拔，重点中学里的学生本来就是最优秀的，其在正常的高考竞争中基本垄断了重点大学的录取名额，如果高校自主招生再仅对重点中学开放，对普通中学而言则无疑是“双重打击”。一些在普通中学就读且综合成绩一般的“偏才”、“怪才”将会因为这种不公平的制度设计而失去就读名牌高校的机会。同时，重点中学的垄断地位无疑会向社会传递出一种“要上重点大学，先上重点中学”的讯息，这在一定程度上会助长中学生择校的不良风气，将教育不公问题向下游传导延续。

3.由推荐制引发的不公。当前各试点高校在自主招生报名办法上多采用自荐与推荐相结合的办法，这里要重点讨论推荐制有可能导致的不公平问题。一般而言，能够成为中学最终向高校推荐的学生应当是最优秀的学生，或者说某方面极具天赋的学生，但是在实践操作中，却存在不少问题。例如，各中学为了保持自身招生竞争力，往往需要保住重点大学升学率，而优秀的学生参加高考并顺利录取是可以为本校增光添彩的，于是他们并不希望推荐最优秀的学生，而是采取“推良不推优”的办法，推荐综合表现良好的但能否考取重点大学没有把握的学生。这样一来对优秀的学生是不公平的，剥夺了他们以最优秀学生身份被重点大学直接录取的机会，容易造成他们心理和人格的巨大伤害。又如“北大校长实名推荐制”，且不说由哪个学校的校长来推荐本身就存在名额分配不公的嫌疑，单看由校长推荐本身就存在诸多问题，如长期位居“官位”而远离教学一线的校长对学生了解吗？如果校长不了解，那么起实际推荐作用的是谁呢？如何保证校长推荐的公正性？校长是以个人喜好还是以客观标准来推荐？如何保证推荐标准体现了公平公正原则？这一系列疑问在不同地方已经发生或正在发生着各式各样的问题，因此被社会广泛质疑与热议。

（二）宪法：公民受教育权要以平等的方式实现

受教育权是现代宪法所保护的第三代人权，是一种积极的宪法权利，它是需要国家积极创造条件并履行提供公共教育资源义务才能实现的现代社会公民的基本权利。现代社会就业竞争压力大，是否受到良好的教育、特别是高等教育往往关系到个人就业乃至生存状况，因此，受教育权被认为是社会公民不可或缺的基本权利。

我国宪法上的“法律面前人人平等”原则要求公民平等的享有权利，当然也包括实现权利的方式要平等，否则就只能是句空话。一个国家的高校招生制度不仅是事关公民个人的受教育权问题，更直接影响整个国家人才培养及教育事业质量，如果高等教育资源不能公平合理地进行分配，不但容易引发社会矛盾，还会阻碍整个国家的未来发展。“民不患寡而患不均”，从这个意义上来说，教育公平应当是当前我国高校自主招生必须明确的首要原则。

三、权力有限理念下的我国高校自主招生

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［4］151权力具有扩张的天性，为了防止权力被滥用就必须对它施加限制，从这个意义上看权力是有限的。近现代宪政发展史也表明，任何权力都应当是有限的，应当通过权力或权利对其进行必要的制衡与监督。大学总是处于特定的社会环境之中，难免与政府、宗教势力以及其他社会力量发生关系，因此绝对意义上的大学自治从来都不存在，即便是在西方社会，大学自治权力总是需要受到外部力量的监督，因为其必须遵循一个普遍认同的理念——权力有限。

（一）我国高校自主招生权力运行现状令人担忧

1.教育管理行政化为招生腐败埋下隐忧。当前我国多数大学管理方式仍然为类行政化模式，即把大学划分为行政等级，大学校长由上级行政机关任命，校长与系部主任、系部主任与教师之间往往是一种类似上下级的行政关系，校内外事务多实行下级服从上级的行政管理决策模式。在这种环境下，上级若想要在招生环节中对下级施加“影响”是非常容易的，因为下级的“人、财、物”都要听命与上级的安排，下级很难做到按原则办事。例如，2009年曝出的中国科技大学招生事件①该事件经过大致如下：据中国科技大学教师向新语丝网站反映，中国科技大学2009年在安徽省招生最低投档线为668分，而中国科技大学现任校长侯建国的儿子侯致远却以611分的低分被中国科技大学录取。中国科技大学安徽招生组三名老师旋即向新语丝去函辩称，该名考生系科大自主招生录取，该考生的高考成绩符合学校自主招生的录取条件，没有利用职权违法招生和违规操作的情况。但打假名人方舟子经过论证认为，三位老师的辩解“反而证实了侯建国校长、招生老师的确利用职权违法招生”，并得出“高校自主招生成了为有权或有钱者的子弟量身定做的工具”的结论。（肖仕卫，向昱.高校自主招生腐败：担忧、根源与防范［J］.电子科技大学学报（社科版），2011年第5期，第86页），就很可能是由于校长对招考老师施加了所谓压力而导致的腐败事件。可见，在我国自己的大学自治尚未确立的情况下，高校招生想要善用手中的权力，管理制度的配套改革必须跟上。

2.招考权力监督真空引发诚信危机。2008年，《中国青年报》社会调查中心对3578名公众的调查显示：68.6%的人认为高校自主招生存在权势者的“暗箱操作”；81.9%的公众呼吁自主招生过程应当更加透明［5］。2009年，该报再次对2117名公众作出关于高校自主招生的在线调查，66.7%的人认为“钱权交易不可避免”，56.78%的人认为“自主招生过程不够透明”。2010年，上海市民信箱对1400多位市民的抽样调查显示：80%以上的公众认为能保证高校自主招生公平公正的最有效方法是“过程的公开、透明”［6］。以上数据从侧面反映出当前我国高校自主招生缺乏有效监督，程序不够透明，多数民众对其持不信任态度，引发了民众信任危机。

（二）完善我国高校自主招生权力监督机制

1.加强程序监督，尽快实现高校自主招生法制化

首先，汇聚各路力量对招考工作全程监督。政府作为教育行政主管部门，要切实承担起行政监督职能，在尊重高校招生自主权的前提下，依法对其招考人员资格、招考规定合法性、招考程序合理性以及招考核心信息保密性等方面进行全程监督检查；社会公众、特别是考生和学生家长要及时关注每年高校自主招生动向，第一时间向高校或教育相关部门就可能存在问题的环节提出质疑，力求将问题解决在萌芽状态，避免发生难以挽回的错误；各级各地媒体要发挥其“第四种权力”的作用，通过每年举办高校自主招生相关专题报道，发动舆论力量来实现对高校自主招生行为的监督。

其次，尽快出台相关法律，将高校自主招生纳入法制轨道。当前我国高校自主招生尚处于试点阶段，并无相关法律规制，因此，需尽快出台相关法律法规，特别是要明确高校自主招生的法律地位、招考机构的权责、招考人员的权利义务、招考程序规范、招考纠纷解决机制等方面的规定，使得高校自主招生规范化，降低其随意性，从而杜绝滥用招考权力，减少招考腐败行为。

2.引入司法监督，保障公民司法最终救济权得以实现

由于法律法规的授权，我国高校获得了部分高等教育管理权，从公法理论上看，高校能够作为行政诉讼的适格被告。高校在进行自主招生时，是代表国家行使公共教育管理权力，它与考生之间形成了一种特殊的公法关系。当考生认为高校自主招生工作存在侵权或违法情节时，得以向法院起诉（行政诉讼）以维护自己的合法权益。各级人民法院应当转变过去那种“不作为”立场，勇于担当，切实保护当事人的诉权，因为在宪政国家里，司法应当成为公民权利的最终救济。

［1］黄和平.大学自治若干问题研究［D］.苏州：苏州大学，2007.

［2］胡鹏程.中国大学自治法律制度研究［D］.天津：天津师范大学，2009.

［3］杜丽辉.大学自治与政府干预的关系［J］.辽宁广播电视大学学报，2004，（2）.

［4］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译.上海：商务印书馆.1986.

［5］肖舒楠，等.自主招生黑幕不断81.9%的公众呼吁过程透明［N］.中国青年报，2008－07－21.

［6］杨冬.调查显示八成上海市民担心自主招生暗箱操作［N］.新闻晚报，2010－12－07.