党的十八大对法制教育目标要求的新发展

欧阳庆芳

(1.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072；2.三峡大学 法学院，湖北 宜昌 443002)

党的十八大报告对法制教育分别提出了两个层次的目标要求。一是对全社会或全体公民的要求，即要求通过法制教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识；二是对领导干部的要求，即通过法制教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这是党的十八大对法制教育目标要求的新发展。深入学习和研究党的十八大对法制教育目标要求的新发展，对于在实践中加强和改进全社会和领导干部中的法制教育具有重要的指导意义，对于观察和把握当代中国法制教育和法治建设进程具有重要的理论价值。

一、改革开放以来中国共产党对法制教育的探索与要求

法治，是现代文明社会的一个重要标志。新中国成立后尤其是改革开放以来,中国共产党领导全国人民在探索建设中国特色社会主义法治国家的道路上不断前行，取得了举世瞩目的成就。1997年9月，党的十五大报告明确提出“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，第九届全国人大二次会议将“依法治国”写入宪法，把“依法治国”正式从党的意志上升为国家意志。2002年,党的十六大将“依法治国基本方略得到全面落实”确定为全面建设小康社会的重要目标。2007年,党的十七大对“加快建设社会主义法治国家”作出了新的部署。2012年10月，党的十八大又再次强调法治是治国理政的基本方式，到2020年全面建成小康社会时，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的法治新目标。

法制教育是法治建设的基础性工程，在中国这个人口众多、政治、经济、文化和社会发展不平衡又缺乏法制传统的国家，要想最终实现依法治国、建设社会主义法治国家的伟大目标，必须高度重视法制教育。所谓法制教育，是一定国家、一定阶级为使人们遵循其法律制度和法律条文, 按法律行事和生活, 并使法律转化为人们的内心信念而进行的一种有目的、有计划的系统的法律教育活动。[1]郑成良教授指出，法治固然取决于一系列复杂的条件，然而就其最直接的条件而言，必须存在一种与之相适应的社会思想方式，即只有当人们能够自觉地而不是被动地、经常地而不是偶然地按照法治的理念来思考问题时，才会有与法治理念相一致的普遍行为方式。[2]中国法治的推进以及法律的运行需要用法制宣传教育的方法, 来增强全体公民的法律意识和法制观念。1985 年 11月5日，中共中央转发了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，同月，全国人大常委会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，“普及法律常识”简称“普法”，由此拉开了五年一轮的法制宣传教育活动的序幕。中国是一个法制基础比较薄弱的国家，这场面向全民普及法律知识、培养法治意识的活动已经走过了整整27年，在潜移默化之中逐步改变着人们的思维方式和行为方式，不啻为一场法律思想启蒙运动，推动着中国社会从人治向法治不断迈进。

基于法制教育在社会主义法治国家建设中的重要地位，中国共产党对法制教育的要求也不断提升，这在近些年的党的全国代表大会报告中得到充分体现。党的十五大报告提出：“深入持久地开展以为人民服务为核心、集体主义为原则的社会主义道德教育，加强民主法制教育和纪律教育，引导人们树立正确的世界观、人生观、价值观。”这里把民主教育、法制教育和纪律教育放在一起，虽然没有突出法制教育的专门性，但其作为德育的一个重要的组成部分，旨在引导人们树立正确的“三观”。

党的十六大报告要求:“加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。”这次党代会，将法制宣传教育单独列出，是党的法制教育思想上的一个跨越，同时明确法制教育的目标在于提高全民法律素质，并将公职人员、党员干部作为法制教育的重点对象，这对于公民法律意识的培养起到了重要的指导和推进作用。在此基础上，党的十七大报告明确提出：“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。”从“加强法制宣传教育”到“深入开展法制宣传教育”，乃至要求全社会形成学法守法用法的法治氛围，进一步体现了党对开展法制教育的重要性和持续性的强调。如今，党的十八大报告又再次强调要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”

十八大报告在十六大报告“提高全民法律素质”的目标上，进一步要求通过法制教育，“弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”，将法治作为一种精神来弘扬，并要求在全社会树立社会主义法治理念，既深化了法制教育的目标任务，又拓展了法制教育的内容。报告中尤其提到要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，对比十六大报告中要求的“增强公职人员的法制观念和依法办事能力”显然更进一步。“法治思维”和“法治方式”在执政党报告中的首次出现也引起了社会各界的高度关注和广泛讨论。有学者认为：“法治思维和法治方式”这一提法从价值观和方法论上,对新时期各级领导干部如何治国理政提出了新标准、新要求,具有很强的现实性、针对性和指导性。[3]法治实质上是一种思维方式，这也揭示在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，法制教育中不可忽视的就是要通过各种教育培训，把领导干部已习惯的人治思维、行政思维、管理思维逐步转变为法治思维，使运用法治思维和法治方式成为各级领导干部“依法执政”和管理社会的基本功，进而带动、提升全体公民的法律思维水平。法治思维的培养，比普及法律知识、提高法律素质层次更高，它深入到法制教育的核心在于观念和思想的转变。党的十八大报告中的这一新要求，既是对过去法制教育经验的总结，也是当前化解社会矛盾、保持国家长治久安的需要，更是全面建成小康社会进程中对人们法治理想的期待，对于推进依法治国，构筑中国特色社会主义法治体系具有强烈的现实意义。

二、法治思维的要义

关于“法治思维”，学者们观点不一。有的学者认为，“法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定人的思想认识活动与过程”[4]，也有学者认为“法治思维是按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果。”[5]还有学者揭示“法治思维是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。其包含四方面内容并要相统一：‘合法性思维’、‘程序思维’、‘权利义务思维’、‘公平正义思维’”。[6]无论是哪一种定义，我们看到，法治思维都是建立在对法治或者法治理念正确理解的基础上的，它是运用法律知识、法律原则、法律精神进行判断推理的思维过程，是法律意识与法治理念在人们大脑中的运动过程。法治思维的要义在于强调“法律主治”、“法律至上”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神，这也是社会主义核心价值观的重要内容。

“法律至上”意味着法律是社会规范体系的价值标准，是评判人们行为的最高准则，强调的是要树立法律权威。法律权威是国家稳定的坚实基础，对于建设社会主义法治国家、实现国家长治久安具有重要意义。承认法律至高无上的权威，是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定，有着内在的合理性和科学性。当国家的最高权威是领导者，随着领导者个人的更迭，国家政局的稳定和兴衰就将寄托于领导者个人身上，就有可能大起大落，政策与法律也会频繁变动。而当国家的最高权威是法律时，由于法律是一种超越于个人之上的普遍性规则，具有稳定性和连续性，尽管领导者会不断流动和更换，但政治统治与社会秩序仍将会保持相当的稳定性和连续性。真正的法治社会中，法律是人民意志的集中体现，主张法律至上即是主张人民意志至上。党的十八大报告强调：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”党必须在宪法和法律的范围内活动，充分体现了党的领导与法律至上的统一，这也是我们党的一贯主张。当然，法律至上并不排斥其他行为规范和社会准则，它只是体现对法律的尊重和敬畏，我们不能孤立地看待法律权威问题。

“法律主治”简单讲，就是社会应当主要由法律来治理，它与“人治”相对。现代社会之所以必须主要经由法律治理，是因为法律规范与其他社会规范或治理途径比较，有一系列社会稳定和发展所必需的优势。法律是由国家制定并依靠国家强制力保障实施的行为规范，作为明确、肯定、普遍的规范，要求全社会一体遵行不得违反，这就为社会秩序的建立和维护提供了保障。相对于其他的治理手段，它不仅能够调整个人行为，而且具有调整阶级关系，使统治秩序合法化、固定化，并且能够负担巨大的政治、经济、文化的组织任务，这是其他任何社会调控方式不能比拟的。法律主治要求领导干部在治理社会过程中，处处要以法律为判断标准，要维护公平正义，讲权利义务，要从程序出发，讲法律证据。

法治思维还要求正确认识权力和权利的关系。就法治的最初意义而言，制约和监督国家机关及其工作人员的权力是法治的精髓。制约权力，才能保障权利。意味着领导干部想问题、作决策、办事情,必须时刻牢记权力来源于人民授权和职权法定的原则,做到目的合法、职权法定、行使权力的内容和手段合法、严格遵循法律规则和法定程序,才能切实保护人民权利和尊重保障人权,实现自由、平等、公正、法治的价值追求。

三、在法制教育中养成法治思维

法治思维并非与生俱来，其包含的法治观念和法律意识可以通过后天的培养逐渐养成。江泽民曾经说过“一种观念的树立, 一种意识的培养, 需要一个相当长的过程, 要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性, 并逐步使之制度化、规范化。”[7]108通过科学的系统化的法制教育，可以首先使领导干部养成从法律的角度考虑分析和解决问题，形成依法办事的思维习惯和思维方式，继而扩展到全体公民，为社会主义法治国家的建成打下坚实的思想基础。根据前述党的十八大报告中的新要求，当前法制教育的着力点可以从各级领导干部着手，通过在思想认识上不断强化法治思维的重要性，知识储备上深刻领会社会主义法治理念以及实践中加强运用法治方式等几方面来逐步养成法治思维。

第一，通过法制教育，在思想上不断增强领导干部养成法治思维的自觉性和主动性。法治思维蕴含着法律原则、法律价值和方法，因而对人们的世界观、人生观、也会发生影响。法治思维是一种观念,观念的改变必然是一场思想的革命。养成合理的“法治思维”，首先就要从思想上认识到依法治国、依法行政对于中国的重要性。通过各种宣传教育手段，从正面灌输法治思维在新形势下的迫切性和重要性，使各级领导干部增强建设法治政府、法治社会的责任感和使命感。通过各种法制宣传教育手段，也从反面揭示过去一些领导干部头脑中长期存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等传统思维误区，改变一些领导干部头脑中根深蒂固的超越宪法和法律的特权思想,铲除以言代法、以权压法、徇私枉法等悖离法治精神等现象滋生的土壤。通过在全社会倡导法治思维,就是要使每一个领导干部在思想上自觉摒弃人治传统与特权观念，进而在处理各种社会问题时有一种法律规则意识，能够自觉坚持法律至上，坚持公平、公正、公开等法治精神和原则。领导干部带头学法、遵法、守法、用法, 切实保障人民享有更广泛的权利和自由，同时自觉在宪法和法律范围内活动, 自觉地维护国家法制的统一、尊严、权威，自觉地接受人民群众的监督，也必将对社会其他公民的法制教育起到良好的示范作用。

第二，通过法制教育，引导领导干部丰富法律知识，掌握法律方法，树立法治理念。要提高国家公职人员，特别是领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力，首先就要加强对他们的法治教育、培训，不断增强他们的社会主义法治理念。法治理念是形成法治思维的根基，一个对法治内涵和要素不甚了解的执政者，不可能有什么法治思维，不可能主动、自觉和善于运用法律手段。关于社会主义法治理念内涵的五个方面，即依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。深厚的法律知识素养，是法治思维的基础。法律精神、法律原理和法律规范知识作为材料和工具，是培养法治思维的前提。一个对法律知识一无所知的人，不可能形成法律思维方式。法律知识通常包括法律、法规方面的知识和法律原理方面的知识，这两部分法律知识对于培养法律思维方式都很重要。只有既了解法律、法规在某个问题上的具体规定，又了解法律的原理、原则，才能更好地领会法律精神，养成法律思维，并运用法律思维思考和处理各种法律问题。在此基础上，还应该掌握一些基本的法律方法。法律方法是人们从法律角度思考、分析和解决法律问题的方法。法律方法构成法律思维的基本要素，法律思维的过程就是运用法律方法思考、分析和解决法律问题的过程。我们要培养法律思维方式，必须掌握法律方法。法律工作者使用的法律方法有法律解释的方法、法律推理的方法、填补法律漏洞的方法、认定事实的方法等。每一种基本方法又包括一系列的具体方法，有必要了解和掌握一些基本的法律方法。

第三，将法制教育与法治实践结合，在社会管理和工作生活实践中训练法治思维。教育不能脱离社会现实，法律思维方式的培养必须植根于社会实践。法治思维是一种在法律实践中训练、培养和应用的思维方式，脱离具体的法律生活和法律实践，不可能养成法律思维方式。随着社会主义法治国家建设进程的不断推进，法律对社会生活的调整范围越来越广泛，人们面临的法律事务必然会越来越多。这既对培养法律思维方式提出了迫切要求，也为培养法律思维方式提供了良好条件。一次良好的法治实践本身就是一次有效的法制宣传教育，其实际效果大大优于内容空洞的说教。新形势下，国家公务人员主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段处理和解决社会、经济问题和社会矛盾，是党在新时期对各级领导干部基本素质提出的新要求,理应成为各级领导干部思想建设、能力建设的重要组成部分。

另外，法治思维的养成是个系统工程，单单依靠法制教育不可能实现，还需改善法治环境，通过外部制度环境影响和促进公权力行使者的法治思维。法治环境与法治思维以及法律手段的运用是辩证互动的关系。法治思维增强，必然促进法律手段的运用；法律手段运用有效，自然会改善法治环境，而法治环境的改善，反过来又会影响和促进公权力执掌者的法治思维。法治的良性循环，还有两个方面的关键点：一是改革领导干部选拔、任用制度。在公务员的晋升过程中，将其法治意识、运用法治方式解决问题的能力考察作为选拔任用的重要标准。只有将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，并且分量够大，才能让法治思维成为领导干部主动自觉的惯性思维方式。二是加强舆论环境的引导。通过舆论宣传，推广正反典型经验,不断引导和激励领导干部主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式治国理政。

习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中再一次明确提出,“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作”。[8]当然，法治思维的养成，除了依靠法律知识的教育与灌输，依靠法治文化的积淀与培育，依靠法治手段的监督与制约外，关键在于法治原则、法律规范、法制体制和法治程序等法治方式的落地生根与自觉运用，这是一个任重道远，需要全社会一起努力的过程。

参考文献：

[1] 欧阳庆芳，赵伟忠.建国以来中国共产党法制教育的基本经验[J].学校党建与思想教育,2012(5).

[2] 郑成良.法治理念与法律思维[J].吉林大学社会科学学报,2000(4).

[3] 评论员.善用法治思维和法治方式治国理政[N].法制日报,2012-12-04.

[4] 姜明安.再论法治、法治思维与法律手段[J].湖南社会科学,2012(4).

[5] 罗志坚，万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维[J].求实,2012(8).

[6] 徐显明.十八大报告关于法治建设的十大亮点[N].光明日报,2012-12-03.

[7] 中华人民共和国司法部,全国普法办公室.中共中央法制讲座汇编[M].北京:法律出版社,1998.

[8] 习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.