和谐社会视角下社会救助体系建设探索——以济南市历城区为例

路建玲，王远海

（1.济南市历城区区委宣传部，山东济南250100；2.济南市商务局山东济南 250101）

和谐社会视角下社会救助体系建设探索
——以济南市历城区为例

路建玲1，王远海2

（1.济南市历城区区委宣传部，山东济南250100；2.济南市商务局山东济南 250101）

本文以和谐社会建设为视角，以济南市历城区为例，全面分析了民生救助体系建设的动因、举措、体制机制创新和实施成效，总结出社会救助体系建设成效的内在动因和核心元素，对当前我国社会救助制度体系建设具有一定的借鉴意义。

和谐社会；社会救助；社会保障体系；阳光救助民生救助体系

一、和谐社会视角下社会救助体系建设的必要性

社会救助是从英文“social assistance”翻译而来，并没有十分标准的定义。在西方一些国家，为强调政府责任，社会救助也被称为公共扶助（public aid）或公共救助（public assistance）。本文认为，社会救助就是国家和社会按照法定的程序，对因失业、疾病、灾害等各种原因所造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。

新中国成立后，我国把社会救助的目标定为：医治战争创伤、安定人民生活、稳定社会秩序和促进国民经济的恢复。救助对象主要有：灾民、难民、贫民、烟民、无业游民和无依无靠的孤老残幼等。中央政府于1950年4月成立了中国人民的救济总会，“国家还建立了失业救济基金，主要是以实物形式，以粮食为主，而并非货币形式”。[1]但随后的“文化大革命”不仅给整个社会经济造成了严重的后果，对社会救助也带来了很大的破坏。20世纪90年代以后，我国对整个社会保障事业进行了根本性的改革，明确了社会救助是社会保障的最后一道防线，是协调不同群体利益关系，促进不同收入阶层和谐共处，构建社会主义和谐社会的基础制度和民心工程，也是责任政府必须支付的和谐成本。

党的十六届六中全会指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建社会主义和谐社会，一个重要的方面，就是要完善社会保障制度，保障群众基本生活，要加强对困难群众的救助，完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度。

社会救助体系是“根据我国宪法，为了维护公民生存和发展的基本权益，促进社会公平与和谐发展，国家和社会提供必要的物质条件、服务形态和组织保障的制度总和。社会救助体系的基本制度包括最低生活保障、灾民救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、教育救助、住房救助、法律援助和临时救助。社会救助体系建设，就是以政府为主体来构建社会救助体系，并推进体系的有效运行、保证社会救助体系的实现制度功能的过程。社会救助体系建设是责任政府在构建和谐社会基础性安全网进程中的制度安排，核心是强调国家在社会救助中的主体作用和基本责任”。[2]

二、济南市历城区社会救助体系建设创新动因与制度完善

（一）社会救助体系建设创新动因

济南市历城区是山东省省会济南最大的市辖区，总面积1298平方公里，常住人口92万，辖13个街道6个镇、698个村居，全区三分之二的常住人口在农村，城乡二元结构特点明显。作为传统的工业聚集地，历城区的“贫困人群中，下岗人员是主要利益相对受损群体，构成城镇贫困群体的主体”。[3]特别是上世纪90年代以来，一部分下岗失业人员走向了社会，并直接导致了他们生活的贫困。加之近年来物价上涨、教育、医疗费用激增等新的社会问题的出现，生活困难人群有增无减，亟待社会救助。

以往，全区有民政、慈善、残联、教育、工青妇等20个党政部门和社会组织履行救助职能，救助活动缺乏统一的领导、协调、管理，各部门各自为政，救助标准不一，救助额度随意性大；而且救助工作阶段性强，多是临时性、节日性救助，经常性的救助活动较少；社会救助多是分散救助，救助资源难以整合，由于没有形成公开透明、资料翔实的困难群众信息平台，区与街镇之间、部门与村居之间信息不能互通、共享，有限的救助资金难以发挥最大的救助效益，亟需对当前的社会救助体系建设进行创新。

（二）社会救助体系建设制度完善

1.打造阳光民生救助体系

通过建立公开、公正、科学的阳光民生救助体系，历城区的社会救助体系实现了救助标准科学化、困难程度系数化、工作程序规范化，变“坐等群众上门、层层上报审批、按部门职责范围实施救助”为“主动了解群众需求、上门提供救助、第一时间解忧帮困”，有力地促进社会和谐。

历城区对全区五大类二十多项常规救助保障制度进行了整合，统一纳入阳光民生救助体系，建立了全区救助工作的联动机制，制定完善了各项救助服务管理制度。主要是：围绕老有所养、贫有所济，建立完善养老和应急救助制度；围绕学有所教，建立完善教育救助制度；围绕劳有所得，建立完善就业援助制度；围绕实现病有所医，建立完善医疗保障制度；围绕实现住有所居，建立完善住房救助制度。

2.创新救助工作运行机制，实施阳光民生救助

（1）完善整合救助服务机构，明确其职责功能

建立完善了以区阳光民生救助服务中心为中枢、街镇、部门阳光民生救助服务站为枢纽、村居阳光民生救助服务点为基础的三级阳光民生救助平台，形成了“上下一条线，纵横连成片，事事有人管，层层有人抓”的整体联动的阳光民生救助网络。

（2）构建快速救助、公平救助的网络信息服务平台

在原有区阳光民生救助保障信息网的基础上，历城区建立起了以涵盖全区所有困难群众信息的数据库为主要内容的网络信息服务平台。救助服务信息平台建设共分三个部分：第一，困难群众基本信息数据库。通过对困难群众每个家庭成员年龄、文化程度、身体状况、劳动能力、从业情况、经济收入、支出情况等一系列基本信息的采集、录入，建立起困难群众基本信息数据库。对困难群众基本信息进行归类录入、分类建档、综合分析评估，分类排列出重点困难群众、一般困难群众和需关注群众的贫困等级。第二，救助成果信息数据库。目前，历城区救助信息系统存储有2.13万户、4.63万名困难群众基本信息。打开救助信息系统数据库，全区城乡低保、残疾人、特困职工等各类困难群众的信息和救助情况一目了然。第三，及时更新阳光民生救助保障信息网外网。为保障救助服务信息平台正常运转，各街镇及相关部门在建立、维护困难群众基本信息数据库和救助成果信息数据库的基础上，及时在历城阳光民生救助保障信息网上更新救助信息，发布救助消息。

（3）开通群众诉求、政府快速救助双向互动的民生救助热线

历城区在救助服务中心设立阳光民生救助服务热线，号码为“89012345”，电话实行人工值守与电话录音相结合的方式运行，更加便于困难群众寻求救助。

（4）规范救助服务工作业务流程

历城区规定，工作人员在形成《阳光民生救助服务投诉调查处理单》后，应由救助服务中心会同相关街镇、部门对投诉内容进行调查、处理，并于7个工作日内以适当形式向投诉人反馈调查处理结果。

（5）严格救助服务工作监督

区纪检、审计、财政、民政等部门组织专人定期或不定期地对阳光民生救助资金的管理、使用情况进行检查审计，确保阳光民生救助资金专款专用，合理使用。阳光民生救助工作接受人大代表、政协委员、新闻媒体及社会各界的监督。严格落实领导小组联席会议制度、督促检查制度，充分发挥区救助工作领导小组统一协调、总揽全局、整合资源、均衡救助、监督落实的作用。

3.实施七大救助工程

在常规和应急救助的基础上，历城区依托阳光救助三级服务平台，实施了七大民生救助工程。一是“阳光民生”助学工程，对贫困家庭学生实行全程救助；二是“阳光民生”就业援助工程，对城镇“零就业家庭”和农村“零转移家庭”进行重点帮扶；三是“阳光民生”医疗救助工程，在实施城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的基础上，设立大病医疗救助基金，对个人负担较重的大病患者给予二次救助；四是“阳光民生”养老服务工程，实行财政惠老补贴和居家养老补贴制度；五是“阳光民生”安居工程，按照统一安排部署、统一规划设计、统一建设标准、统一建筑质量、统一检查验收的要求，完成农村住房困难家庭房屋修建任务；六是“阳光民生”应急救助工程，在常规救助的基础上，历城区、街镇两级按照万人万元的标准分别设立了100万元和90.2万元的应急救助基金，对群众意外事件及时给予应急救助；七是机关干部帮扶工程，在阳光民生“输血”式救助、解决困难群众基本生活问题的基础上，围绕“造血”帮扶，着力于解决困难群众如何长期发展问题。

三、社会救助体系创新的实践效果

（一）社会救助由封闭运作向公开透明转变

首先，救助信息“透明”。各单位充分利用各种信息公开渠道，将救助政策、救助程序告之与民，提高群众对救助工作的认知度和参与度，接受群众监督。其次，救助对象“透明”。确定救助对象公开、透明，健全救助资格评议制度；严格执行申报收入、签订协议、救助金社会化发放程序，确保救助的实效性。最后，资金使用“透明”。救助资金专账专户、封闭管理，健全和完善群众监督、审计监督、纪检监督和其他监督形式有机结合的监督制约机制，对救助资金的拨付、运行进行全程监管，做到“公开、公平、公正”。

（二）社会救助由“条条分散”救助向“块块统筹”救助转变

历城区社会救助体系搭建起了以区阳光民生救助服务中心为中枢、以街镇、部门阳光民生救助服务站为枢纽、以村居阳光民生救助服务点为基础的三级阳光民生救助平台，实现了救助资源的“四个统一”，形成了救助合力。

（三）社会救助由被动救助向主动救助转变

历城区阳光民生救助信息网建立的困难群众基本信息数据库和救助成果信息数据库，可以分类排列出困难群众的贫困指数和需救助指数，达到自动生成、自动升降、自动提示的技术要求，各街镇、部门可以依据其提供的技术数据实施救助，有效避免了重复救助、遗漏救助等现象，提高了救助资金使用效益。

（四）社会救助由静态管理向动态管理转变

一是救助对象动态化。按照“公平、公开、公正、有进有出”的原则，救助信息库会定期对困难群众基本信息进行更新，确保救助对象处于动态管理状态。二是救助标准动态化。历城区建立的救助标准与经济发展、物价波动相联动的动态调整机制，能够适时提高城乡低保标准，降低大病医疗救助、临时应急救助等门槛，扩大困难群众受助面。三是救助行动动态化。历城区一改以往定时救助的作法，在困难群众出现就医、突发事故等突发困难时，立即展开救助，解困难群众燃眉之急。事后，再根据具体情况，实现各项救助制度之间的有效衔接，不断调整救助方案，简化救助手续，加大救助力度。

四、济南市历城区阳光民生救助体系的借鉴意义

济南市历城区阳光民生救助体系实现了制度创新、体制创新，“每位困难群众都有一个救助指数，阳光民生救助体系让政府与困难群众零距离”。[4]“群众因民生问题来信来访由前几年年均1300余件下降到2010年的不到300件，信访量同比下降76.9%”。[5]历城区阳光民生救助体系正在得到上级部门和社会各界的认可，现已被纳入济南市“十二五”规划重点实施的民生工程，得到了山东省、国家民政部和社科院领导、专家的认可，并被中共山东省委写入了第八次代表大会工作报告。

综上所述，历城区从事关群众民生和生活福祉出发，通过整合社会救助资源、组建社会救助网络体系、建立救助信息网络系统、开通社会救助热线和设立应急救助基金等举措，构建起公开、公平、公正的阳光民生救助体系，对当前社会矛盾多发、干群关系趋于紧张的社会大背景下，对提升群众幸福指数、促进社会和谐无疑有着积极的促进作用。本文认为，他们的有益尝试和大胆创新对当前我国社会救助体系建设具有借鉴意义。

[1]钟仁耀.社会救助与社会福利[M].上海：上海财经大学出版社，2009.37.

[2]王齐彦.中国城乡社会救助体系建设研究[M].北京：人民出版社，2009.4.

[3]王齐彦.中国城乡社会救助体系建设研究[M].北京：人民出版社，2009.288.

[4]李海燕，田可新.“阳光民生”暖民心——历城区创新体制实现民生救助公开公正高效常态[N].大众日报, 2011-1-14.

[5]季耀昆.阳光救助，展开民生新画卷[N].济南日报，2010-3-10.

（责任编辑：曹木易）

D632.1

A

1008—6153（2013）01—0095—03

2012-12-23

路建玲（1967-），山东济南人，大学学历，历城区委常委、宣传部长。王远海（1975-），大学学历，济南市商务局干部。