地方政府间应急管理协作的理论基础

鲍芳修

（山东轻工业学院，山东济南 250353）

地方政府间应急管理协作的理论基础

鲍芳修

（山东轻工业学院，山东济南 250353）

危机处置的时效性、灾害的严重性以及致灾因子的技术性意味着“画地为牢”的单一行政区域无力应对，地方政府尤其是相邻行政区域政府必须展开合作应对危机以最大限度降低人员和财产损失。当前，地方政府加强应急协作的理论基础有资源依赖理论、交易成本理论、网络状治理理论、组织生态理论等，这些理论为地方政府间展开应急协作提供了坚实的基础。

应急管理；政府间协作；应急管理协作

对任何个体和组织而言，危机已经不再是遥不可及。除了不可抗拒的自然灾害以及人为恐怖事件之外，基于人类创造所产生的技术性灾害显现出爆发式增长，而有些时候，当这些灾害纠缠在一起，人类则面临着极大的困境，以至于一些学者用“风险社会”来描述当今社会的特征。

面对“风险社会”危机存量增加的现实，个体和组织都应该通过建立某种合作网络来加强对危机的预警和处置能力。对于组织而言，组织间网络不是人类所面临的新课题，实际上，不论是企业组织、政府组织还是非政府组织，都已形成或逐渐形成了一种跨组织系统。这种跨组织系统对于共同应对问题、合作达成目标、提高组织绩效、促进组织发展已呈现出无可替代的优势。在政府间合作方面，跨组织系统的产生最初与经济利益追求和社会治理有关，而后才逐步扩展到应急管理领域。目前，应急管理协作已经成为地方政府管理的新趋势，一些地方政府尤其是相邻行政区域政府已经主动寻求合作以提高应急管理能力。但是，总体来看，地方政府间应急横向合作水平较低，体制、机制、制度不健全，因此，必须设法提高政府在应急管理领域的共识，构建应急协作体系并发挥其功效。目前，地方政府间进行合作的理论基础有以下几种：

一、资源依赖理论

费佛尔和萨兰奇科是资源依赖理论的集大成者，他们在资源依赖理论的重要著作《组织的外部控制》中提出：组织最重要的是关心生存；为了生存，组织需要资源，而组织自己通常不能全部生产或拥有这些资源；结果，组织必须与它所依赖的环境中的因素互动，而这些因素通常包含其他组织；生存因此建立在一个组织控制它与其他组织关系的能力基础之上。[1]费佛尔和萨兰奇科的观点体现了资源依赖理论的核心思想。

首先，组织应该是一个开放的准市场，因为大量攸关组织生存的资源处于外部环境之中。比如原材料、人力资源、信息资源、合法性支持等。

其次，组织的资源依赖于环境中的其它组织，其它组织对该组织有一定的控制力，组织必须提高交往和谈判能力，应对环境的不确定性和依赖性，并将依赖最小化。组织的自身结构和行为模式必须随着环境变化调整，处理好顾客、供应商、政府、竞争对手等有关资源流的问题，以获取和维持外部资源。

最后，组织外部环境不仅是完全的外生变量，而是可以改变的内生变量，组织应该采取各种战略行动以减少外部制约。可以尝试以下策略：适应或者回避外部需求；通过增长、并购和多元化来改变对环境的相互依赖关系；通过交叉董事会、合资企业、行业协会和行为规范等方式建立组织与环境沟通的桥梁和谈判的渠道；通过法律、政治行动和改变对合法性的定义来创造环境。

资源依赖理论的发展是从对公共治理研究中开始的，1949年，Selznick对田纳西流域管理局的研究是资源依赖理论的基础，田纳西流域管理局是美国在当时建立的最大公共机构，它把电和先进的农业技术带到南方的农村地区。由于依赖于南方的地方精英，田纳西流域管理局就把他们吸收到其决策机构中，Selznick把这一过程称为“共同抉择”。“共同抉择”成为组织间资源依赖发展的基础。[1]

公共危机是一种特殊时态，它对资源的需求量大而且迫切，任何地方政府都无法完全控制达成目标所需要的条件，亦无法单独从行动过程中获得预期的结果。因此，灾害发生地政府必须加强与其它地区合作，共享应急资源来应对危机。为了提高危机管理水平，降低灾害程度，地方政府间应急管理合作应该制度化、规范化，并要有稳定性，从而可以有序调度和调配各地方政府间的应急资源。任何地方政府都应不断完善合作策略，提高自身应急资源管理能力，以增强“结构自主性”，从而形成组织间“共生性互依”。

二、交易成本理论

交易成本理论是英国经济学家科斯1937年在其重要论文“论企业的性质”中提出来的，它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。后经威廉姆森的发展，提出了交易成本经济学即新制度经济学。威廉姆森提出了交易特征—契约类型—治理结构的研究框架来解决交易成本最小化的问题。他认为，交易特征可以用三个维度来衡量：资产专用型、不确定性和交易频率；契约有古典式契约、新古典式契约和关系契约三种类型；治理有市场型、混合型和科层型三种治理结构。要想成本最小化，必须确定交易特征三种维度不同级别的搭配对应不同的契约类型，而不同的契约类型则需要不同治理结构来管控。

交易成本理论的提出对于公共政策学的发展产生了重大影响，它有力的阐释了政策或者制度产生的必要性和价值。政策或制度制定能够降低交易成本，能够协调组织行为，从而实现公正、秩序和安全。交易成本理论提供给我们一个观察和思考公共政策特征的视角，在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。

交易成本理论对于地方政府危机管理合作有极大的借鉴意义。这主要在于公共危机具有灾害性，其影响往往超出事发地政府应急能力范围，因此，区域应急合作不仅可以加快响应速度，而且能够有效提高应急能力。但是，由于危机具有偶发性，地方政府更多靠单打独斗式的管理方式应对危机，政府间合作的基础薄弱、水平较低。此外，政府间合作是有效节约应急成本的有效手段，地方政府可以根据自身的情况确定储存何种应急资源、储存多少、如何分布。

政府间合作需要建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，通过制度订立、契约连接，依靠体制组织，采纳和利用标准化的规程，降低应急中的成本。

三、网络化治理

复杂性社会的到来使得传统的靠专业分工、命令和控制，以及规范工作程序为特征的等级制政府越来越无力应对其产生的问题和挑战。因此，打破壁垒、消除隔阂、共享信息和资源的跨组织合作成为公共管理的新趋向。二十世纪九十年代以来的这场改革运动被称之为公共管理范式的变革，运动名称有整体性治理、协同政府、整体政府、网络化治理、水平化管理等较为相似性的称谓。不论何种称谓，其关键特征是在治理过程中，治理主体不再是部门化、单一化行为，而是一种跨界的合作治理，这种治理包括三个层面：行政单位中的跨组织治理；地理空间上的跨区域治理；优势互补的跨部门治理。跨界网络化治理的主要特征表现在：

首先是组织机构的整合。网络化治理要求政府或者政府部门具有网络意识并学会构建网络，这也要求政府或部门对传统的组织结构及其行为模式做出改变，朝着有利于网络化运作的方式发展。否则，所谓的网络化治理就是空谈。为了有利于促成政府或部门间进行合作治理，必须对现有组织的结构、政策、规章、服务和监督等各个层面进行规划和定位，以激励组织机构网络行为和增强其网络行动能力。

其次是资源整合与共享。传统部门往往独立运作，资源基于自身考虑配置，组织间无法形成合力和共识。网络化治理目的在于跨越组织边界，整合各自独立的资源，实现政府的政策目标。具体来讲，应该从以下三个方面着手：一是预算整合。整合预算有利于强化部门间联系，促成合作；二是人力与技术资源整合。人力与技术资源合作能促进机构间信任和理解，消除跨边界运作的不确定性；三是信息共享。通过发展联合的知识和信息策略，增进公共服务中各供给主体间持续地进行知识和信息的交换与共享，形成协同的工作方式。

最后是协调与信任。网络化治理模式要求通过有效地协调促进组织间信任资本的培育，进而构建无缝隙政府。协调是公共行政永恒的话题，无论如何变革，以行政区划为标志的地方政府不可能完全打破边界，因此，在跨界合作治理中必须通过协调打破行政区行政的弊病，形成一种区域性公共行政的形态。

从地方政府间应急管理合作来看，跨界治理表现为地理空间上的跨区域治理，即某一危机事件发生后，需要不同行政区域的政府之间合作治理。政府间必须形成有效的网络并高效的运转，增强对危机的应急处置能力。

四、组织生态理论

组织生态学是借鉴生物学、生态学、社会学等学科的知识，结合新制度经济学和产业经济学等学科的理论来研究组织个体的发展，以及组织之间、组织与环境之间的相互关系的学科，它是组织理论的一个重要分支。组织生态学的基本解释模型，是从发生的可能性条件来研究组织的形式与变迁。因此，一方面，在思想观念上应该对人、组织、环境之间的关系有一个全新的认识，确立和强化组织生态意识；另一方面，在实践中，优化组织生态系统的内外部环境，提高组织生态系统适应环境的能力。

组织生态理论认为，组织必须要权衡环境变化来达到适应目的，由于环境是不断变化的，组织必须不断地调整策略来应对复杂的环境，这就意味着组织发展不能依赖传统经验和固有的法则，而应该强调动态性。组织生态理论认为是否适应生态环境是组织设立、发展、成熟和灭亡的关键，因此，任何组织必须综合考量环境的情势并权衡应变。

但在具体实践中，组织并不能处理好与环境和其它组织之间的关系（尤其是对具有垄断性的政府组织来讲），这是因为组织一旦产生就会面临惰性的压力，尤其对于缺乏竞争性的政府组织来讲尤其如此。这种压力所产生的限制既可能来自于内部，如组织对设备或成本的投资、源自组织历史或传统的限制、政治性限制使资源再分配不易、现有活动与结构导致的决策者信息不足等；也可能来自外部，如市场进出的法律与金融障碍、可使用信息的外在限制、合法性的考虑等，这些都会限定组织的形式与活动的灵活度。

在应急管理过程中，政府组织往往会面临此种困境，这主要在于危机的偶发性和非常态性会抑制组织的思考倾向，而现有的体制约束也不利于组织生态环境的培育。面对未来的环境不可知和非确定性，政府组织应该保持一种动态的变迁，并学会自我调节和修正，争取在环境条件给定和约束的情形下拓展生存空间。

上述理论分别从不同的视角展现了任何组织都必须形成一种跨组织网络，这也是未来高风险社会一种必然的组织形态。当然，跨组织网络形成存在着大量的节点，这些节点自然增加了组织工作总量，也对组织的运作提出了新的要求。作为地方政府组织，其公共利益价值取向和公共责任的要求意味着它必须提高跨组织运作能力，这是应对未来潜在危机，满足公民需求，获取合法性资源的重要途径。

[1]马迎贤.资源依赖理论的发展和贡献评析[J].甘肃社会科学，2005，（1）.

[2]张紧跟.组织间网络理论：公共行政学的新视野[J].武汉大学学报（社会科学版），2003，（4）.

[3]Carolyn J.Heinrich，Laurence E.Lynn.JR(eds.). Governance and Performance:New Perspectives Washington[M].D.C:Georgetown University Press，2000.

[4]RDuaneIreland，MichaelAHitt，andDeepa Vaidyanath·Alliance management as a source of competitive advantage[J].Journal of Management，2002，28（3）.

[5]马永斌.组织间关系构建理论综述及发展趋势展望[J]．科学学与科学技术管理，2010，（6）.

[6]杨龙，刘海媛.国内区域合作的空间分布特征初探[J]，学习与探索，2010，（6）.

（责任编辑：赵扬）

山东省软科学项目“山东省城市政府间应急管理协作机制研究”（2012RKB01250）、中国行政管理学会科研项目“省级政府间应急管理协作机制研究”（12ZXZB03）阶段性研究成果。

D523

A

1008—6153（2013）01—0090—03

2013-01-10

鲍芳修（1978-），男，山东莒南人，管理学硕士，山东轻工业学院讲师。