中国共产党党代表任期制理论与实践探索的历史考察

2013-04-11王同昌石本惠

社会科学研究 2013年3期

王同昌石本惠

党的十八大报告提出“落实和完善党的代表大会代表任期制”，“实行党代会代表提案制”的任务。为了更好地落实和完善党代表任期制，做好党代表提案制工作，对中国共产党党代表任期制的理论与实践探索进行历史回顾和总结，是非常必要的。本文以党的历史文献为依据，对党代表任期制的理论与实践探索作一探讨。党代表任期制与党代会常任制是一个问题的两个层面，虽然内涵并不完全相同，但实际上密切相关，难以分开。〔1〕中国共产党在早期的探索中，没有明确提出党代表任期制，是因为每年开一次党代会，党代表都有活动，就不会提出党代表任期制的问题。但中国共产党一直为实行党代表任期制进行不懈的探索。总体上看，中国共产党党代表任期制的理论与实践探索可以分为:民主革命时期、党的八大前后、改革开放新时期三个大的阶段。

一、民主革命时期中国共产党党代表任期制理论与实践探索

中国共产党是在列宁领导的共产国际的帮助下建立起来的，因此中国共产党的建党理论与实践深受列宁建党思想的影响。中国共产党通过的第一个纲领就明确规定:“本党承认苏维埃管理制度”。苏维埃管理制度虽然与俄国共产党不是同一个东西，但是苏维埃管理制度与俄国共产党的基本组织原则是一致的，那就是民主集中制，以及关于党代会的一系列规定。所以，在建党初期，中国共产党的代表大会基本上都是每年开会一次，党代表每年都可以进行活动。

1921年7月中国共产党召开了第一次全国代表大会。由于当时党员人数少，各地的党组织还没有普遍建立起来，因此党的一大没有成立党的中央委员会，只是选出中央局作为党的临时领导机构，并决定由中央局起草一个党章，再交党的二大讨论通过。所以，直到党的二大才通过中国共产党的第一部正式章程。〔2〕1922年7月党的二大召开，其通过的章程明确规定“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”。〔3〕按照预定的日期，党的三大于1923年6月在广州召开。这次大会对中国共产党的章程进行了第一次修正，其重申“全国代表大会，每年由中央执行委员会定期召集一次。”这次章程对党代表的产生办法有了新的规定，由原来的“全国代表大会的人数，由中央执行委员会临时决定”，改为“全国代表大会的代表人数，每地方必须派代表一人，人数在四十人以上的派两人，六十人以上的派三人，以上每加四十人增加代表一人”。〔4〕这就使各地党代表的名额有了固定的依据。

党的四大没有按时召开，而是延期了半年于1925年1月在上海召开。这次大会对党章进行了第二次修正。仍然规定“全国代表大会，每年由中央执行委员会定期召集一次”。这时党员已经发展到近千人，因此，对每个党代表代表的党员人数进行了新的修订，改为“全国代表大会，每地方必须派代表一人，人数在百人以上的派二人，二百人以上者派三人，以上每增加百人，加派代表一人”。〔5〕党的四大以后，革命发展很快，党员人数也获得了很大发展，由四大时的近千人，猛增到五万多人。党的五大本应于1926年召开，由于种种原因仍未按时召开，而是间隔了两年零三个月于1927年4月在武汉召开。这次大会决定对章程进行修改。由于当时革命形势已经急转直下，五大把修改党章的职权授予中央政治局在大会后进行。因此，党的五大后1927年6月中央政治局通过的第三次修正章程是党的历史上唯一不是由党的代表大会制定和修改的党章。〔6〕这次修正章程仍然规定“全国代表大会每年由中央委员会召集一次”，并明确规定了党的全国代表大会的职权。

大革命失败后，国内的白色恐怖十分严重，已经很难在国内找一个安全的地方召开党的代表大会。中共中央决定党的六大在莫斯科召开，并得到了共产国际和苏共的同意。1928年6月至7月，六大在莫斯科召开。这时距党的五大已经一年又两个月。这次大会仍然对章程进行了修改，同样规定:党的全国代表大会“按通常规例，每年开会一次，由中央委员会得共产国际同意后召集之”。〔7〕由此可见，从1921年一大到1928年党的六大，七年时间，中国共产党共举行了六次全国代表大会，基本上是每年开会一次，充分发挥了党代表的作用，使党的各种重要事情能够在党代会上进行讨论决定。尽管六大党章明确规定党的全国代表大会每年开会一次，但实际上并没有执行，党的七大直到1945年6月才召开，被迫推迟了17年之久。所以，党的七大通过的党章对此进行了修改，规定:“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”〔8〕但是，实际上，党的八大直到1956年相隔11年之后才召开。邓小平在八大上作修改党章的报告中，对此表示了遗憾。

二、党的八大前后中国共产党党代表任期制的理论与实践探索

新中国成立后，中国共产党从革命党变成了执政党。为了更好地完成党所肩负的历史任务，提高自身的执政能力，党必须更加重视自身的建设。这时候，毛泽东已经把按时召开党代表大会作为发展党内民主一个重要办法。他指出:“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”〔9〕刘少奇也指出:“党委制，党的代表会议与代表大会制，党内批评与自我批评的制度，在党章上已有规定，中央在过去也有过决定和指示，这些，都必须在全国范围内付诸实施，不应再有保留与拖延”。〔10〕这是理论上的重要创新，但在实践上还没有认真立即执行。直到建国后第六年，即1955年3月才召开建国后的第一次全国代表会议，1956年9月才召开党的八大。

在筹备党的八大的过程中，以毛泽东为代表的党中央对党代表任期制的理论与实践进行了新的探索。1956年4月28日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出:“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”〔11〕毛泽东的设想被党中央采纳。1956年9月，党的八大在北京召开。邓小平代表党中央所作的关于修改党的章程的报告中，对党代表任期制作了系统的说明。他说，为了彻底克服不经常召集代表大会的缺憾，“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”“这三级代表大会一律每年开会一次”。〔12〕据此，八大修改的党章明确规定:“党的全国代表大会每届任期五年。”“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。在特殊情形下，中央委员会可以决定延期或者提前召开。”〔13〕这就正式规定了实行党代表任期制。

邓小平还论述了实行党代表任期制的优点，这就是，第一，“大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。”第二，“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”第三，“按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。”第四，“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”〔14〕由邓小平的论述可以看出，这一制度设计的出发点在于充分有效实现党代会的决策和监督功能，体现了中国共产党在社会主义制度建立后，对实行民主决策、密切联系群众、防止蜕化变质的良好愿望与制度化追求。〔15〕

根据八大的方针政策，1956年11月，中央发出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，1957年10月，又发出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》，对地方各级党组织实行党代表任期制进行具体的指导和规范。1957年到1958年初，全国各地方党组织大都召开本届党的代表大会的第一次或第二次会议。但是八大二次会议没有按时召开。到1958年5月，中央才召开第八届全国代表大会第二次会议。随后，各省先后举行了省级党代会的第三次年会。在八大二次会议期间，毛泽东曾明确表示“明年五月开三届大会，请作准备”。〔16〕但是1959年仍然没有召开。后来拟定于1960年7月6日举行。但是，此前又出现了苏共在布加勒斯特会议上对中共发起突然攻击的重大事情，中央于是在6月26日决定会议延期。实际上后来再也没有召开。〔17〕党的九大于1969年4月在北京召开，距离党的八大已经13年，距离党的八大二次会议也已经11年。九大通过的新党章否定了八大党章的规定，规定“党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行。”〔18〕于是，党的八大前后中国共产党对党代表任期制理论与实践的探索就此而中断。

三、改革开放新时期中国共产党党代表任期制的理论与实践探索

1978年12月中央召开了十一届三中全会，从此开始了改革开放的新时期。新时期，党代表任期制的理论与实践并没有随着拨乱反正的完成而及时提出和实行。十二大通过的党章明确规定:“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行;如无非常情况，不得延期举行。”〔19〕党的十二大还对不实行党代表任期制的原因作了说明。〔20〕但是由于现行的党代会制度还存在缺陷，在实际运行中出现不少弊端，主要是党代表大会作为最高权力机关，其功能和作用的发挥缺乏相应制度空间;党内的重大问题往往不是由党代会决定而是被其他会议 (全委会、常委会、工作会议)讨论决定以后，才由党代会进行表决，党代会成了简单的表决机器;党代会对其执行机关难以指导和监督，在党代会、全委会和常委会关系上出现权力倒置现象。〔21〕为了发展党内民主，从根本上克服党代会制度流于形式的现象，党的十三大后，党代表任期制的改革思路重新被提起，并开始在实践中进行试点。与历史上的党代表任期制不同的是，这次党代表任期制的实践是从地方开始进行的。

1988年中央组织部确定在浙江省椒江市 (现台州市椒江区)、瑞安市、绍兴市、永嘉县，山西省榆次市、大同矿区、洪洞县、和顺县，湖南省衡山县，河北省辛集市，黑龙江省林甸县、肇东市，福建省晋江市、石狮市、南安市、柘荣县共5省16县市进行党代会常任制试点。〔22〕这些地方的试点，积累了初步的实践经验，对进一步深化党代会常任制工作起了重要的带头和示范效应。但是，在这些试点地区，有的地方半途而废，只有浙江台州椒江区等少数几个地方坚持了下来。对于这次的试点，有的地区没有坚持下来的原因，有学者认为是因为中央或者上级没有明确的态度，不反对，也不支持，做得好也好，做得不好也罢，在这种情况下，对地方来说，理性的选择就是不再坚持党代会常任制。〔23〕

2002年11月，江泽民在党的十六大报告中指出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”〔24〕这就把对党代表任期制的理论与实践探索提到了一个新的高度。十六大以后，新一轮的党代表任期制试点在更大的范围内展开。至2005年8月，已经有15个省市的50多个县市进行试点。这些地方的试点逐步深入，并进行了一些制度性的创新，创造了不同的模式。比较有代表性的除了有浙江省台州的“椒江模式”，还有四川省的“雅安模式”、湖北省的“罗田模式”等。

为了进一步从理论上指导各地党代表任期制的实践探索，以胡锦涛为总书记的党中央总结各地的创新经验，并进行理论上的提升。2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中进一步强调“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县 (市、区)试行党代表大会常任制。”〔25〕这是在党的代表大会上第一次明确提出实行党代表任期制，并写入了党章。为了贯彻落实十七大精神，对各地实行党代表任期制进行具体的指导，2008年7月，中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，对实行党代表任期制的目的、党代表的权利与职责、党代表开展工作的方式、党代表履行职责的保障，以及党代表资格的终止和停止等都作出了明确的规定。2009年9月党的十七届四中全会再次重申“落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议。”〔26〕

十七大以后，地方各级党组织认真贯彻落实中央的要求，加强领导和指导，精心组织实施，积极探索创新，大力推进党代表任期制工作，基本实现了各级代表有序参与常态化、代表作用发挥经常化、代表联络服务规范化，党代表任期制工作取得明显成效。截止2012年8月，全国共有27个省区市紧密结合本地实际，制定出台了贯彻落实党代表任期制《暂行条例》的实施办法;全国365个市州、2684个县市区探索建立了代表提案和提议、调查研究、列席党内重要会议、联系服务党员群众等工作配套制度;共有20个省区市和174个市州、780个县市区在党委组织部门成立了党代表联络工作机构，分别占省区市、市地州和县市区总数的64.5%、46.5%、27.9%。〔27〕

2012年11月，胡锦涛在十八大报告中又一次强调“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县 (市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。”〔28〕这就不仅明确了要进一步落实和完善党代表任期制的工作，而且第一次在党代会上提出了要实行党代会代表提案制。党代表提案制是党代表任期制的进一步发展和完善党代表任期制的必然结果。党代表提案制，为党代表作用的发挥提供了新的平台。

四、基本结论

通过以上对中国共产党党代表任期制理论与实践探索的历史考察，我们可以得出以下几个基本结论:

第一，党的领导集体的重视，是党代表任期制能够得到逐步发展的直接原因。

中国共产党历来高度重视自身的建设。毛泽东曾经把党的建设作为中国革命取得成功的“三大法宝”之一。民主革命时期，从一大到六大基本上每年开一次党代会，与党的领导人认真贯彻执行党章密不可分。尽管当时还没有形成稳定的中央领导集体。1956年党的八大前后，是党代表任期制探索的一个黄金时期。这当然是以毛泽东为核心的第一代领导集体探索的结果，或者说与毛泽东的设想直接相关。在1956年4月28日毛泽东提出党代表任期制的设想之前，邓小平主持起草的八大新党章草案的第一稿和第二次修改稿中都没有关于党代表任期制的内容。〔29〕毛泽东提出自己的设想供大家讨论，于是得到中央领导集体的认可，在党的八大上获得通过。1958年以后，党代表任期制的中断，也是与毛泽东的认识出现偏差密不可分的。

改革开放以后，党代表任期制进入了新的发展时期。1988年开始的第一轮党代表任期制试点，是经中央同意，由组织部负责实施的。第一轮试点的结果，有的坚持下来，有的中途停止试点，也是与上级党组织是否重视密不可分的。尽管1988年就开始了党代表任期制的试点，但是党的十四大、十五大报告，对党代表任期制都没有明确的表态，所以，有的地方就不再继续试点了。2002年，江泽民在十六大报告中提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”所以，在十六大以后，党代表任期制获得了蓬勃发展。十七大、十八大报告对党代表任期制工作作出了明确的部署。由此可见，按照党的十八大精神，党代表任期制将获得进一步的发展和完善。

第二，社会经济利益的多元化是党代表任期制能够获得发展的持久动力。

改革开放以来，尤其是上世纪90年代中期以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的经济结构，社会的就业方式和分配方式，人们的利益关系等都发生了深刻的变化，出现了利益主体多元化和利益诉求多样化。这些变化必然反映到党组织内部。一方面传统的工人、农民、知识分子党员出现了利益多元化和利益诉求多样化。另一方面，“三个代表”重要思想的提出，使其他社会阶层的优秀分子加入党组织具有了理论依据。“中国共产党已经使自己的党员多样化，从一个完全由工人和农民构成的党变成一个由各种社会群体构成的党。”〔30〕随着各种新社会阶层加入党组织，各级党组织充满了生机与活力。新社会阶层有的还被选为各级党代表。据统计，在十八大代表中，民营企业家就有34人。这些“新型党员”由于经济上已经获得了成功，更需要获得政治上的参与权利。以上两个方面的变化，是党代表任期制能够获得发展的持久动力。

第三，上下互动是党代表任期制健康发展的最佳步骤。

所谓上下互动，是指在中央作出实行党代表任期制的决策之后，地方和基层党组织要积极探索试点。正如有的学者指出“发展党内民主，还要讲究科学步骤。党的组织层级，客观上分为上层、中层和基层。实行和发展党内民主，首先要从基层党组织做起，然后像登台阶一样逐级而上，直至实现全党民主。反之，操之过急，欲速则不达。”〔31〕民主革命时期以及党的八大前后，中国共产党对党代表任期制的理论探索和实践，都是只有上层的决策，而缺乏下层的互动，最终没有继续下去。改革开放以后，第一轮党代表任期制的试点，虽然一部分地方进行了试点，但是十四大、十五大报告都没有明确的论述，所以，有的地方坚持下来有的地方就没有坚持下来。十六大以后，党代表任期制获得巨大发展，一方面是由于十六大、十七大、十八大报告都明确部署，另一方面是由于各个地方按照中央的部署进行了积极探索和创新，在实践中积累了丰富的经验，为中央制定党代表任期制暂行条例奠定了坚实的实践基础。

〔1〕张荣臣．党代表任期制和党代会常任制辨析〔J〕．理论前沿，2008，(9)．

〔2〕林尚立．党内民主:中国共产党的理论与实践〔M〕．上海:上海社会科学院出版社，2001．9．

〔3〕〔4〕〔5〕中央档案馆编．中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编〔M〕．北京:人民出版社，1981．31，72，129．

〔6〕〔15〕〔21〕〔29〕陈丽凤．中国共产党领导体制的历史考察〔M〕．上海:上海人民出版社，2007．23，167，304，216．

〔7〕中央档案馆编．中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编〔M〕．北京:人民出版社，1981．364．

〔8〕〔13〕〔18〕〔19〕中国共产党历次党章汇编:1921—2002〔M〕．北京:中国方正出版社，2006．105，228，288，322．

〔9〕毛泽东文集:第5卷〔M〕．北京:人民出版社，1996．137．

〔10〕建国以来重要文献选编:第2册〔M〕．北京:中央文献出版社，1992．170．

〔11〕毛泽东文集:第7卷〔M〕．北京:人民出版社，1999．54．

〔12〕〔14〕邓小平文选:第1卷〔M〕．北京:人民出版社，1994．233．

〔16〕建国以来毛泽东文稿:第7册〔M〕．北京:中央文献出版社，1992．202．

〔17〕高放．中国政治体制改革的心声〔M〕．重庆:重庆出版社，2006．212．