罪犯死亡与涉医纠纷处理的法制建构

王 洪

( 浙江省乔司监狱，浙江 杭州310019)

监狱作为国家刑罚执行机关对罪犯执行刑罚是一种刑事司法行为，罪犯在服刑期间死亡或涉医纠纷方面的处理应遵循《监狱法》等相关法律法规，而不应笼统地适用社会上劳动保险或有关医疗事故处理的规定。但是，1994年制订的《监狱法》，其已难以为新形势下监狱工作提供适度的法律依据。这一问题，在罪犯及其家属的监督意识和维权意识不断增强、涉医上访事件逐年上升且“闹访”现象时有发生的今天被逐渐放大①据统计，某省监狱管理局在2009年1月到2010年4月期间，罪犯或其家属因服刑期间医疗问题(或事故)而来信40次、上访60 次。数据来源于《监狱“医闹”事件的发生机理与危机处置》，《犯罪与改造研究》2011年第8 期。，凸显出我国罪犯人权保障水平的低下，也给实际工作带来了巨大的困扰。

一、存在的主要问题

(一)《监狱法》的规定原则性太强，缺乏可操作性

随着1994年《监狱法》的颁行及《刑法》、《刑事诉讼法》等一系列刑事法律制度的进一步修订和完善，我国监狱的法治进程进入了一个新的阶段。但在具体的执法实践中，由于《监狱法》某些方面不够完善，且与《监狱法》相配套的《监狱法实施细则》至今未能出台，致使诸如《医疗事故处理条例》等法规的部分条款因为“下位法服从上位法，特殊法优于一般法”的一般法理无法适用，故监狱行政在执法上缺乏规范、统一的标准，一些原则性条款在实践中缺乏可操作性。例如:《监狱法》第54 条、第55 条、第72 条及第73 条对涉及罪犯医疗卫生、工伤、因劳动造成的死亡作出了规定，但均为指导性的原则，没有具体的实施标准，也没有对医疗纠纷发生后的赔偿问题作出规定。而在司法实践中，可供参考的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》也只是在第5 条第6 款，有“其他违法行为造成服刑人员身体伤害或者死亡的应予赔偿”这一模糊的表述，并无具体的标准。

(二)相关的法律法规特别是保外就医的有关规定已经多年未予以修订，与时代发展不相适应

《监狱法》制定于1994年，《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》制定于1995年，而《罪犯保外就医执行办法》及《罪犯保外就医疾病伤残范围》则制定于1990年，其中为精神病犯鉴定提供依据的《精神疾病司法鉴定暂行规定》制定于1989年，这几个涉及罪犯医疗纠纷的主要法律法规均制定于1995年前，近20年过去，时代已经有了很大的发展，受制于当时的经济和医疗发展水平制定的法律法规已经与现在的形势不相适应，但许多法规却未能得到及时的修订，还是处于暂行或者试行状态。例如:《罪犯保外就医疾病伤残范围》对有些疾病界定的病残范围狭窄，条件限制较多，某些重病罪犯囿于此而长期滞留监狱，造成病情加重甚至死亡，直接导致了医疗纠纷。而《罪犯保外就医疾病伤残范围》对第三十种情况规定“其他需要保外就医的疾病”较为宽泛，随意性大，造成了实践上操作的困难，容易成为罪犯或其家属上访的口实。

(三)执法环境多元化，相关法律法规不衔接，出现“多头适用”的困境

根据《监狱法》第17 条的规定，有严重疾病需要保外就医的罪犯可以暂不收监。但在司法部下发的《关于进一步加强收监工作的通知》(以下简称《通知》)中则明确要求各地监狱首先将其他部门送交的病残罪犯收进来，然后再对符合条件的办理保外就医手续，即便是患有严重疾病的也必须先收监。作为一个部门规章，《通知》的法律效力显然低于由全国人大常委会制定的《监狱法》。且在实际工作中，先行收监再申报保外就医将面临较大的阻力和障碍，其间一旦罪犯发生意外，极易引发“闹访”事件。这种突破法律规定的做法，减轻了公安机关的治安压力，却加大了监狱安全稳定的压力，也给监狱及民警带来了更大的执法风险。

(四)对罪犯死因鉴定有“自做法官”的嫌疑，缺乏客观性，难以获得家属的信服

罪犯死亡(包括“猝死”)作为最易引发监狱医疗纠纷的原因①据统计，在某省监狱系统发生的22 起医疗纠纷中，有21 起系罪犯死亡而引发，其中7 起死者家属怀疑死因而启动司法鉴定程序，14 起家属或罪犯向监狱要求补偿。数据来源为《当前监狱医疗纠纷的问卷调查分析与思考》，《中国当代医药》2010年3月第17 卷第7 期。，其死亡鉴定却是由监狱做出，严重违背了“任何人不得成为自己案件的法官”这一程序正义的基本要求，难以对罪犯家属形成有效的说服力，导致其上访，极大影响了监狱的监管安全稳定。但这一原则，却在事后的司法部的批复文件中得到了确认。②《司法部监狱管理局关于罪犯服刑期间死亡死因鉴定问题的批复》，司狱字〔2005〕第367 号，2005年7月6日。

(五)对罪犯权利特别是诉权保护不足，自由裁量权过大的补偿条款在执行中容易出现“双重标准”

《监狱法》第73 条规定:“罪犯在劳动中致伤致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理”。这意味着一旦出现医疗争议，只能由监狱参照劳动保险的有关规定处理，争议处理机关为刑罚执行机关，既不适用劳动仲裁程序，亦排除了人民法院对该类案件的审判权、罪犯对监狱的诉权，而“参照”则意味着监狱可以根据也可以不根据国家相关规定执行，其赔付标准也因此千差万别，极易诱发罪犯及其家属的不满。

以死亡为例，如按照《国家赔偿法》，罪犯家属可以获得“死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍，以及和死者生前扶养的无劳动能力的人的生活费”，其中生活费的发放标准，参照当地最低生活保障标准执行。③根据最高人民检察院国家赔偿工作办公室2011年5月4日下发的《关于2010年度全国职工日平均工资标准的通知》，从有利于保护赔偿请求人合法权益出发，按照全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资标准计算，国家赔偿的年标准为37147 元，日平均工资为142．33 元。而如果按照《罪犯工伤补偿办法(试行)》(司发〔2001〕013 号)的规定:“罪犯因工死亡，发给直系亲属一次性死亡补助金。标准为相当于48个月本人劳动酬金加基本生活费。有供养直系亲属的，根据供养人数，酌情增发，增发数额最多不超过12个月本人劳动酬金加基本生活费。罪犯因工死亡，监狱最多负责3名亲属参加丧葬的食宿、交通费。”④以浙江省某监狱为例，从2011年7月起，该监狱罪犯劳动报酬按100 元/人月标准实施，加上暑期的防暑零用金等补贴，人均年所得应当不超过13000 元。其中，罪犯劳动酬金和基本生活费按上年监狱所有罪犯劳动酬金和生活费实际支出的平均数计算。如果按照《国家赔偿法》，则监狱负担沉重⑤前述监狱2011年统一用于办理罪犯重大疾病保险(不含人均10 元的工伤险)也不过488490 元。，而按照《罪犯工伤补偿办法(试行)》的标准，又难以安抚家属情绪。于是在实际工作中，监狱往往“看菜下饭”，随意划定赔付标准，执法风险也随之产生。

二、原因发生的特殊性

(一)监狱与罪犯之间的关系是特殊的刑事司法行为

虽然监狱属于司法行政系统，监狱人民警察也被列为公务员序列，但作为管理者的监狱与被管理者的罪犯，并非行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系。监狱对罪犯执行刑罚不是行政行为，而是刑事司法行为。两者的区别在于:刑事司法行为的主体，只限于公安机关、国家安全机关、海关、军队保卫部门。行政行为的主体范围比较广泛，包括行政机关、行政机关委托的人以及法律授权行使行政权的单位。刑事司法行为必须是刑事诉讼法明确授权的行为，如侦查、拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、收押、监外执行、减刑假释、保外就医、释放监狱服刑人员等。我国行政诉讼法明确将刑事司法行为和行政行为区分开来，将刑事司法行为列为不可诉行为。《国家赔偿法》第3 章已经明确将监狱管理机关及其工作人员在行使职权时承担的赔偿责任列入刑事赔偿范围，和行政赔偿区分开来⑥遗憾的是，《国家赔偿法》也没有将罪犯涉医纠纷列为刑事赔偿的范围。同样出人意料的是，该法律也没有“法律规定的其他情形”这一兜底条款。，因此罪犯的医疗纠纷案件不为行政法律关系调整。⑦刘自力在《罪犯与监狱工伤医疗纠纷法律探析》(中国民商法律网，2003年)文中持这一观点。

(二)监狱医疗机构主体及相关管理人员的特殊性

《监狱法》第54 条规定:“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施。”因而，作为罪犯在服刑期间的主要就医场所，监狱医院⑧本文所指称的监狱医院为泛指，即监狱内部医院、卫生所及省监狱中心医院等一切监狱系统内部医疗机构。承担了对罪犯治疗的主要责任，也成为罪犯死亡或涉医纠纷的“多发地”。但从医疗主体来看，监狱医院并不符合法定医疗机构的标准。根据1994年颁行的国务院《医疗机构管理条例》第16 条之规定，申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件:(1)有设置医疗机构批准书;(2)符合医疗机构的基本标准;(3)有适合的名称、组织机构和场所;(4)有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员;(5)有相应的规章制度;(6)能够独立承担民事责任。

而实际上，仅就第6 条来看，监狱医院为监狱内部的一个内设部门，并不具备独立承担民事责任的能力，也就是不具备医疗机构资格。一个不具备独立承担民事责任能力的医疗主体与罪犯发生的关系，不应视双方之间的关系为民事法律关系中的医患关系。

(三)罪犯与监狱关系的不对等性导致罪犯缺乏救济渠道

由于罪犯的服刑人身份，其与监狱有着天然的不对等性。以极易引发罪犯伤残的工伤事故为例，从现行的相关法律法规来看，合同为双方法律行为，当事人双方意思表示一致，合同才告成立，这是诺成合同成立亦即一般合同成立的规则，也是社会上一般劳动合同的基础。而《监狱法》第4条规定“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动”，第69 条规定“有劳动能力的罪犯，必须参加劳动”。可见，罪犯所从事的劳动是一种强制的改造，双方并非平等的主体。双方不存在、也不可能在自愿的基础上签有《劳动合同》，这不符合劳动关系的特征，不适用《劳动法》，也就不适用《职工工伤保险条例》。而人身损害赔偿作为民法，调整的是平等主体之间的财产关系和人身关系，由于罪犯和监狱之间的不平等性，这一救济渠道也不对罪犯开放。

从法律关系主体要素来看，当发生医疗纠纷时，原告向监狱主张权利，监狱作为法律关系的权利义务主体，毋庸置疑。但罪犯不能按照平等民事主体之间的民事法律规范确定其与监狱的权利义务，只能以罪犯身份按照有关监狱与罪犯的法律规范确定其权利义务，监狱不是民事案件的适格主体，而且按照应适用的法律规定，罪犯在与监狱的工伤和医疗纠纷中依法不享有诉权，这凸显出我国对罪犯人权保障程度的低下，严重影响了我国监狱在世界上的形象。

三、监狱罪犯死亡及涉医纠纷法制问题探讨

(一)完善一部法律，建立起自上而下完备的监狱法律体系，解决好各相关法律之间的协调性问题

《监狱法》作为监狱的根本法，由全国人民代表大会制定，具有“牵一发而动全身”的性质，其他相关的部门规章皆需根据其制定，由于太过笼统简单，又缺乏相关配套实施细则，以致当纠纷发生时出现无法律依据可以支撑和保障权利的尴尬境地。当务之急一是应当尽快对《监狱法》进行必要的修改，解决好《监狱法》内部的协调性问题以及与《刑法》、《刑事诉讼法》等法律法规不一致的问题，保持国家法制的统一性、完整性和严肃性，制定出台《监狱法实施细则》，对《监狱法》有关条文的落实与贯彻做出具体的规定，使之成为民警看得见、摸得着、易掌握、易操作、能够起指导作用的东西。二是应根据有关的法律法规及工作需要，结合变化了的医疗发展状况，制定《罪犯医疗事故补偿办法》、《罪犯权利保障办法》等内部管理的规章，修订有关保外就医及医疗鉴定的标准，以制度的形式对相关程序以及操作行为进行规范，形成一套完备的法律法规体系，尽可能地减少自由裁量空间。

(二)建立完善罪犯医疗保障制度，对罪犯医疗救治的范围、标准乃至费用做明确的规定

罪犯医疗纠纷发生的一个重要原因就在于监狱为罪犯提供的是免费而基本的医疗保障，且对于重大疾病医疗费用承担的问题，法律上还是空白，以致监狱在保障罪犯健康权资源的有限性与罪犯遇重病超范围治疗之间的矛盾中左右为难。应当明确医疗救治的范围和标准，适当设定罪犯自付费用的比例①同样，上级主管部门在下拨经费时也应充分考虑各监狱押犯构成情况，适当提高老病残犯和“三无犯”的保障水平。，这将有利于打消罪犯小病大看的念头，也令其失去上访的口实。

2012年2月8日全国医改办公室系统工作会议的数据显示，2011年城乡居民基本医疗保险参保人数超过13 亿人，覆盖率达到95%，新农合和城镇居民医保政府补助标准从2010年每人每年120 元提高到2011年的200 元，政策范围内报销比例由60%提高到70%左右。②数据来源于《全民医保大网初织成 参保人数超13 亿覆盖率达到95%》，浙江在线，http://china． zjol． com． cn/05china/system/2012/02/10/018190145．shtml。这也显示，无论是从人道主义还是从人权保护的角度出发，将罪犯医保纳入或者参照社会医保体系都是必要而且可能的。

如予以参照，由监狱为罪犯上缴或自付医疗保险费用，加入医疗保险或大病救助机制，建立医疗损害赔偿基金或重大疾病保险基金，小病仍由监狱负责治疗，大病由医疗保险统筹解决，补偿则由医疗损害赔偿基金支付，将罪犯医疗纳入社会医保体系，实现罪犯疾病医疗社会化，使罪犯享有更加充分的医疗保障，实现罪犯疾病医疗社会化。这一改革与我国广大人民群众医疗保障水平是一致的，也有助于分散因罪犯死亡或医疗纠纷而引发的风险。

(三)扎紧一个入口，疏通一个出口，厘清模糊条款，明确收监及保外就医的条件及标准

加快相关法律法规的修订步伐，特别是应当修订部分表述模糊的条款，一是扎紧入口，如《监狱法》第17 条“暂予监外执行有社会危险性的应当收监”，这一“社会危险性”是相当模糊而且难以操作的概念表述，应当予以明确量化标准和评估办法，对其进行科学合理的评估。二是畅通出口，如在《保外就医执行办法》第2 条规定了被判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯在改造期间有“身体残疾、生活不能自理的;年老多病，已失去危害社会可能的”可准予保外就医，但事实上并没有得到很好的落实。原因即是缺少与之配套的具体操作制度和实施细则，而监狱又没有权限来制定此项制度，因此无法认定，也无法为这些老病残犯用此条款来办理保外就医，一定要等到病情达到第2 条第1、2 款的条件才启动保外就医，从而造成被动，应当尽快出台相关的操作细则，以确保危重病犯应保尽保，从入口和出口两个方面减少监狱的监管安全隐患，相应降低监狱的执法风险。

(四)完善一个鉴定机制，明确有关罪犯医疗鉴定标准，使之符合程序正义

就目前的司法实践来看，当出现医疗纠纷时，现行的鉴定结果时常受到罪犯或家属的质疑，其根源在于监狱集“裁判员”和“运动员”双重身份于一身，所以人民检察院驻监狱检察室作为客观独立的法律监督部门，一方面有必要关口前移、适时提前介入，监狱也应在现有的法律、法规及规章制度框架下，与驻监检察室建立联席会议制度或沟通协调机制，在保外就医工作上构建急保联动机制。①前述浙江省某监狱近年来已多次运用与驻监检察室的急保联动机制，成功处置了多起罪犯保外就医事件，取得了良好的效果。而浙江省监狱系统也与省检察院建立了保外就医罪犯疾病鉴定沟通协调机制，收到较好的效果。另一方面作为权威的第三方，法律应明确驻监检察室在涉医纠纷发生后及时主持鉴定工作，有效打消罪犯或家属的疑虑。这样既有利于更好地对监狱进行法律监督，也有利于做好善后工作。但考虑到驻监检察室现实人员配置的不足，如果一下子将全部的医疗鉴定交由检察机关进行也是不切实际的，故建议将相关条文修改为:“罪犯在服刑期间发生医疗事故的，仍由监狱做出鉴定，有异议的由人民检察院委托司法鉴定机构进行再次鉴定，并出具鉴定结论。罪犯在服刑期间死亡的，一律由人民检察院委托司法鉴定机构主持死因鉴定工作，并出具鉴定结论。”