未成年人刑事案件社会调查若干问题刍议

鲁玉兰

(北京政法职业学院，北京100016)

新《刑事诉讼法》第268条规定:“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。”此条规定将司法实践中摸索近十年的涉罪未成年人社会调查制度(亦称人格调查或品格调查制度)以法律的形式固定下来。同时新《刑事诉讼法》第271条还规定了针对未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉制度。社会调查制度的确立，不仅充分体现了我国长期以来对涉罪未成年犯罪人的教育、感化、挽救的刑事政策精神，也是我国政府对1989年《联合国少年司法最低限度标准规则》的尊重和呼应，使国内法进一步与国际规则接轨，因而增强了我国在国际社会未成年人司法处遇领域的话语权。但从未成年人社会调查的实际情况来看，全国各地做法不同，情况各异。因此，有必要围绕未成年人社会调查制度展开深入研究，以保障这项制度在司法程序中安全落地，以有效保护涉罪未成年人的切身利益。

一、我国未成年人刑事案件社会调查的程序问题

根据新《刑事诉讼法》的规定，公安机关、人民检察院、人民法院均可以针对未成年犯罪嫌疑人或被告人开展社会调查活动，三机关均具有开展社会调查活动的法律主体资格。但是，从实践层面看，据笔者所知，目前主要由检察机关在批捕和审查起诉阶段、人民法院在考量能否适用缓刑、管制时组织开展社会调查活动。这样，就产生了以下两个问题:

一是检察机关与审判机关存在重复调查现象。新《刑事诉讼法》第268条明确规定了公安机关、人民检察院、人民法院对于未成年人刑事案件社会调查制度，但是，我国被追诉人人格调查除少数地区由公、检、法、司等部门联合实施外，绝大多数是由各部门基于需要自行开展。比如，检察机关在审查批捕和审查起诉阶段更多委托社会工作事务所承担此项调查任务。为此，2012年北京市人民检察院与北京市社会工作委员会联合开展未成年人刑事案件社会调查的试点，试点内容主要是对在批捕和审查起诉阶段的未成年人的社会调查工作委托给注册成立的社会工作事务所承担。而2012年3月1日开始实施的“两院两部”颁布的《社区矫正实施办法》第4条规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”显然，对于被追诉人为未成年人的刑事案件的社会调查，存在重复调查的可能性。即在审查批捕和审查起诉阶段，人民检察院已完成被追诉人人格调查的基础上，法院在量刑时，特别是在裁量是否适用非监禁刑(缓刑、管制)还要委托司法行政机关开展社会调查。这种“各自为政”的做法导致调查缺乏统一的程序性安排，致使有时针对同一案件同一被追诉人的调查由不同主体分阶段重复进行，无疑浪费了宝贵的司法资源，也影响到诉讼效率的提高。

二是调查程序从哪个诉讼阶段起步。多数研究者认为应建立统一的社会调查制度，由特定机构专门行使社会调查权是当前未成年人刑事案件社会调查工作应着手解决的问题。那么，由哪个阶段开始进行社会调查，存在不同观点。有研究者提出可以考虑从诉讼最早的立案侦查阶段就开始着手实施统一的人格调查。这既可使调查时间游刃有余以保证调查的全面深入，又能使人格信息在侦查、强制处分、审查起诉和法庭审判时得到及时统一的运用。笔者认为，在刑事案件侦查阶段由公安机关组织开展社会调查工作值得研究。公安机关是刑事案件的侦查机关，负责全面地收集刑事案件犯罪嫌疑人定罪和量刑的证据，为检察机关和人民法院对案件的进一步处理提供证据材料。因此，公安机关作为刑事案件的侦查机关的主要职责是查清事实，收集证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的证据。至于案件的处理主要由检察机关(批捕和起诉)和审判机关(刑罚适用)来决定。因此，在侦查过程中同时开展社会调查工作无疑给侦查机关带来额外负担，同时会对侦查活动带来冲击。因而无论谁来具体承担这项工作，最后的社会调查结果都可能会对刑事侦查工作带来冲击和影响。因此，笔者认为，未成年人刑事案件(当然也包括其他刑事案件)由检察机关从审查批捕阶段开始进行社会调查工作更妥当，社会调查工作的目的与检察机关的检察职责有机结合，社会调查结论可以为检察机关作出是否逮捕、是否起诉的决定提供重要的参考依据。

二、未成年人刑事案件社会调查的主体

未成年人刑事案件社会调查应由谁来承担是个问题。目前，围绕谁来开展社会调查活动出现以下三种不同意见:

一是由公安机关承担。因为刑事诉讼始于公安机关的侦查阶段，尽早进行调查不仅为侦查阶段案件的处理提供参考，也为后面的审查起诉、法院审判阶段提供重要依据。而且，在侦查时间和调查能力上，公安机关也占据优势。〔1〕

二是由检察机关承担。持该主张者认为，应当在检察机关内部专设负责审前调查工作的检察官，由其将调查报告提交负责审查起诉的检察官，作为是否起诉的重要参考。对负责此种工作的检察官，检察机关可以对其进行类似日本的心理学、社会学等知识培训，考试合格后方可任职。〔2〕

三是由司法行政机关承担。持该观点者认为，公安机关、检察官、法官均不适合承担调查之责，可行的思路是在司法行政机关中设立专职人格调查员，将来的人格调查由公检法部门委托司法行政机关，然后由司法行政机关统一指派人格调查员实施。〔3〕而且，2012年3月1日“两院两部”颁布的《社区矫正实施办法》以及2010年中央六部委联合发布的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》也明确规定对未成年犯罪嫌疑人、被告人的社会调查由司法行政机关社区矫正工作部门负责。

上述三种观点中，由公安机关或人民检察院独立承担涉罪未成年人刑事案件的社会调查工作存在明显的缺陷。首先上述机构内部缺少专门力量承担此项工作;其次，因为各自为战造成的社会调查工作的多头局面又会出现，且会日益严重。笔者比较认同第三种观点，即未成年人社会调查工作统一由司法行政机关承担。这样可以将羁押必要性调查、起诉必要性调查和审前社会调查统一起来，减少了不同诉讼阶段不同调查主体、不同调查结论的纠结，又避免了重复调查情况的发生。同时由司法行政机关承担社会调查工作也为后续的未成年人的社区矫正、安置帮教等奠定良好基础。但是，是否延续现在的模式，即由司法行政机关自身承担社会调查工作亦值得研究。从目前相关法律文件看，司法行政机关可以开展社会调查，也可以委托其他社会组织开展社会调查工作。但依笔者之见，由区、县级司法行政机关委托本区域内的有关社会组织，如专业的社会工作事务所，承担此项工作更为妥当。从目前我国未成年人社会调查的实践来看，未成年犯罪嫌疑人、被告人社会调查工作主体主要有两支力量。一支力量就是司法行政机关社区矫正工作部门，即基层司法所承担。司法所不仅承担了未成年人社区矫正工作，同时也承担着审判阶段对于法院拟判处缓刑和管制的未成年人开展社会调查工作，为审判机关提供能否社区服刑的社会调查报告。有些地区，司法行政机关也承担着检察机关审查起诉阶段涉及未成年人刑事案件的社会调查工作。另外一支力量就是社会转型期出现的新生力量——社会工作者。当然，也有省、市以法官为主导或以检察官为主导开展社会调查工作。但是，由于社会调查工作具有高度专业性，不仅需要具备法律知识，同时还要具备一定的社会学、心理学、教育学等人文社会科学的知识方能胜任。所以，有些国家对社会调查社工的要求极其严格。如日本少年法规定，日本家庭裁判所调查官是由大学中专攻心理学、教育学、社会学等专业然后又学习法律的毕业生担任。当然还要经过专业考试和培训，最终才能执业。目前我国活跃在社会调查一线的社会调查员的专业素养良莠不齐。尽管有一部分人考取了从2008年开始统一的社会工作师资格证书，但从知识结构角度看，由于缺少系统的法律知识背景，也难以保证社会调查的质量。因此，笔者认为从未来的发展趋势看，应在政府部门主导下，在司法行政机关体制内设立专门的机构，专事社会调查项目的管理。社会调查项目的具体实施可以以政府购买社会服务的形式向社会组织——社会工作事务所购买。这样既把社会调查项目统一起来，规范开展社会调查项目，也不至于给司法行政机关带来太大的负担，简便易行。当然，司法行政机关社会调查机构要对社会调查人员的资质进行审查，提出标准。体制上可以参考反贪污贿赂局的设置。①早期的反贪污贿赂处(室)只是检察机关的一个职能处室。但随着反腐工作形式的日趋严重，检察机关将其独立出来，成立反贪污贿赂局，归属同级检察院直接管理。

三、社会调查报告的法律属性与应用价值

(一)社会调查报告的法律属性

新《刑事诉讼法》在确立了未成年人刑事案件可以开展社会调查制度后，对社会调查报告的性质及在整个刑事诉讼中的地位没有任何规定。那么，社会调查报告(或称人格调查报告)是不是证据以及在我国证据法中属于哪种证据范畴存在以下几种观点:

一种观点认为，证据必须与案件事实本身有客观的必然联系，调查报告的内容只是涉及涉罪未成年犯罪嫌疑人或被告人案发前后的表现，与犯罪事实没有实质关联，无论其多么真实可靠，都不能作为刑事证据使用，只能作为公安机关、人民检察院、人民法院处理案件的参考依据。

另一种观点认为，社会调查报告可以作为证据使用。2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》第11条规定:“人民法院、人民检察院、侦查机关或者辩护人委托有关方面制作涉及未成年人的社会调查报告的，调查报告应当在法庭上宣读，并接受质证。”据此有学者明确指出，社会调查报告应当具有证据的效力。

社会调查报告是不是证据，还要看其内容和执行的主体身份。通说认为，证据是指能够证明案件真实情况的一切事实。“案件真实情况”主要包括影响定罪的事实和影响量刑的事实。而无论定罪事实，还是量刑事实，都应当与我国刑法的规定相适应，是为满足刑法定罪量刑的需求而展开的。没有法律明确规定，也会影响到量刑处理的不一定都是证据，比如认罪态度。社会调查报告是对未成年犯罪人的成长经历、家庭环境、性格特征、奖惩情况、事发后的表现以及监护帮教条件等的一个综合评价。通常情况下，社会调查报告的内容与案件事实本身没有直接关联，只是涉罪未成年人品行的综合认定。因此，将社会调查报告作为证据来使用十分牵强。同时，将社会调查报告当作证据来使用还有以下问题:第一，证据的采集只能由具有相应国家职权的公、检、法机关承担，其他任何社会组织在刑事诉讼中都无权收集证据。前面谈到实践层面未成年人社会调查工作大量地由司法行政机关和受委托的社会组织承担，司法行政机关和社会组织当然没有收集证据的法定资格。第二，司法行政机关和受委托的社会组织也没有专业技术手段，也无法承担收集证据的职责。第三，如果一定要把社会调查报告纳入证据体系中，它属于哪个法定证据系统?是证人证言还是鉴定结论?因此，将社会调查报告当作证据实属不妥，也没有必要。当然，即便不把社会调查报告当作证据看待，也不影响必要时社会调查员出庭宣读社会调查报告并接受法庭各方当事人的质询。

(二)社会调查报告的应用

一是为司法机关作出案件处理决定提供参考依据。在审查批捕阶段，社会调查报告可以为检察机关作出是否批准逮捕决定提供重要依据。新《刑事诉讼法》第269条规定，对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施。“严格适用逮捕措施”就是对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当尽量不适用逮捕措施，能不捕的就不捕。因此，在捕与不捕之间，除了未成年犯罪嫌疑人、被告人的基本犯罪事实外，未成年犯罪嫌疑人的人格调查报告就会发挥不可替代的作用。在审查起诉阶段，针对犯罪时不满18周岁的未成年人，新《刑事诉讼法》第271条特别设计了“附条件不起诉”制度。在诉与不诉的决定中，社会调查报告同样会发挥重要作用。即便对于提起公诉的案件，社会调查结论也可以作为检察官提出量刑建议、法官量刑的重要依据。

二是为刑事诉讼程序结束后的监护和帮教提供重要依据。在刑事诉讼过程中，无论检察机关作出捕与不捕、诉或不诉，也无论审判机关是否作出非监禁的刑罚处理决定，社会调查报告对于涉罪未成年人以后的帮教矫正以及社会适应性评估都具有重要意义。

〔1〕宋英辉.中华人民共和国刑事诉讼法精解〔M〕.北京:中国政法大学出版社，2012.236－237.

〔2〕叶琦.论我国未成年人犯罪案件审前调查制度的完善〔C〕.未成年人犯罪的理论与司法实践〔M〕.北京:法律出版社，2010.43 －49.

〔3〕康黎.论被追诉人人格调查〔J〕.西部法学评论，2012，(2).