长株潭城市群生态保护地方立法的整体制度设计——兼论《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》的实施条件

周训芳 曹丹丹

(中南林业科技大学政法学院，湖南长沙 410004)

2013年3月1日起，《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》正式实施。该条例将面积达522.87平方公里的长株潭绿心地区置于地方性法规的保护之下，为建设美丽湖南和“两型社会”提供了生态立法示范，为全面发挥生态绿心地区的生态屏障和生态服务功能提供了法制保障。但是，该条例的有效实施，以湖南省地方生态保护的整体制度设计为前提。如何理顺《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》与其他有关生态保护的地方性法规的关系，全面整合湖南省地方生态立法进行整体制度设计，为《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》的有效实施营造整体制度环境，以满足美丽湖南、绿色湖南、法治湖南建设的实际需要，是摆在湖南省地方立法机关面前的一个十分突出的问题。

一、长株潭城市群生态保护地方立法现状

长株潭城市群由长沙、株洲、湘潭三市所辖行政区域组成，国土面积2.8万平方公里，2007年12月被国家批准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。生态绿心地区位于长沙、株洲和湘潭三市交汇地区，北至长沙绕城线及浏阳河，西至长潭高速西线，东至浏阳柏加镇，南至湘潭县梅林桥镇，沿湘江呈品字型分布，共辖17个乡镇、4个街道办事处，面积522.87平方公里。其中，长沙305.69平方公里，占58.46%;株洲82.36平方公里，占15.74%;湘潭134.82平方公里，占25.80%。生态绿心地区包括一批森林公园和水库，9个自然保护区及风景名胜区，拥有丰富的生态资源，是长株潭城市群的“绿肺”，对提升长株潭城市群的生态品位、改善人居环境、维系生态安全、建设生态文明均具有十分重要的意义。

地方生态立法体现了地方的生态文明程度。到2012年底，湖南省已经制定了多部与长株潭城市群生态保护有关的地方性法规，主要有《湖南省野生动植物资源保护条例》(1988年6月27日通过，2004年7月30日第三次修正)、《湖南省湿地保护条例》(2005年7月30日颁布)、《湖南省植物保护条例》(2006年9月30日颁布)、《湖南省森林公园管理条例》(2010年7月29日修正)、《湖南省外来物种管理条例》(2011年5月27日通过并公布)、《湖南省风景名胜区条例》 (2011年7月29日通过)、《湖南省湘江保护条例》(2012年9月27日公布)、《湖南省植物园条例》(2012年9月27日公布)、《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》 (2012年11月30日公布，2013年3月1日起施行)等。其中，《湖南省外来物种管理条例》在全国地方生态立法中属于首创，填补了湖南省外来物种管理立法的空白，并开启了国内外来物种立法的先河［1］;而《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》是湖南省第一部综合性的、全面的、完整的地方生态立法，开启了湖南省整体生态保护立法的先河;也是全国第一部综合性的跨行政区域生态保护地方立法，开启了国内跨行政区域生态保护立法的先河。

湖南的地方生态立法，面临着经济发展与生态保护的尖锐矛盾。地方生态立法既要考虑生态安全和生态提质，又要满足经济增长、城市化快速发展所带来的建设用地需求，而且，立法者往往会将经济发展作为生态安全和生态提质的前提和基础。因此，不同的地方性法规很难一贯地体现生态优先的立法原则，将生态文明理念贯彻到底。这样，不同的地方性法规往往存在诸多冲突，不但制约着《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》这一专门性的长株潭城市群生态保护法规的实施效果，也将极大地削弱长株潭地区生态保护的整体效果。因此，整合湖南省地方生态立法，对湖南省地方生态保护进行整体制度设计，应当摆上湖南省立法机关的议事日程。

二、长株潭城市群生态保护整体制度设计的必要性

有一种比较流行的观点认为，地方立法应当切实在地方具体的、特有的、需要的事项上下功夫，把国家法律、行政法规和党的方针政策同地方实际结合起来，立法的内容要符合实际情况和具体需要，体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用［2］。笔者认为，尽管这一观点客观地反映了当前我国地方立法的实际状况，但是，这一观点对地方生态保护工作是十分有害的。

就生态保护立法而言，地方立法应当体现地方生态环境的特点，从而具有一定的独创性和“地方特色”［3］。地方生态立法的主体是地方立法机关，其制定的地方性法规的效力范围仅限于本地行政区域范围内，解决地方特有的需要以地方立法的方式去解决的生态保护问题，尤其是注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的生态保护问题。地方生态立法应当从本地生态保护的实际需要出发，充分反映本地经济、政治、文化、风俗、民情对生态立法的需求程度［4］，充分考虑该地区的生态环境特性，先行立法，为解决某一类生态环境问题积累经验，并为其后的中央立法或中央和地方共同立法作好充分准备。

但是，这并非意味着地方生态立法可以弃生态系统的整体性和生态保护工作的综合性于不顾，不能进行大而全的生态保护整体制度设计。恰恰相反，区域生态系统的整体性和生态环境保护工作的全局性和综合性，决定了某一个行政区域无法仅仅依靠某几条规定或者某一部地方性法规去保障生态环境保护整体目标的实现。同时，不同的地方性法规所着力解决的问题不同，其立法的侧重面不一样，对于相同事项的规定在不同的地方性法规之间存在着矛盾和冲突，地方立法机关需要从生态保护的全局出发，在制定某一部新的地方性法规的同时，应当对同类型的其他地方性法规中的有关条款进行梳理和整合，对相关生态保护法律制度进行整体设计，以提高地方生态立法的立法效益和整体实施效果。因此，湖南省的地方立法机关应当从绿色湖南建设的大局出发，在《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》生效实施后，充分行使地方生态立法权，全面清理与长株潭城市群生态保护有关的地方性立法，进行地方生态保护的整体制度设计，确保湖南省地方性生态法规的统一和有效实施。基于这一认识，建议湖南省立法机关根据已出台的《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》对相关的地方性法规的制定、修改、废止做出统一的规划、部署，将湖南省地方生态保护的整体制度设计提上立法议程，逐步建立起协调一致的地方生态法规体系和地方性生态保护法律规范体系。

生态绿心地区作为湖南省建设“两型社会”的缩影和示范区，其保护和建设涉及循环经济、节能减排、资源节约、生态补偿以及森林、湿地、野生动植物资源保护等各个领域的工作，是一项浩大的系统工程，需要在重点领域和关键环节率先突破、大胆创新，在人口、资源、环境相协调的基础上实现经济社会的可持续发展。由此可以看出，长株潭城市群生态保护立法也是一项同样浩大的系统工程。地方立法机关应当充分发挥立法规划的作用，避免地方生态立法出现顾此失彼、规定不一致、矛盾和不必要的交叉现象，使地方生态立法形成为一个健全的、科学的、统一的法规体系。

更为重要的是，生态绿心地区跨长沙、株洲、湘潭三个行政区，对于跨行政区域的生态保护工作，还需要有效地约束政府行为对生态环境的不利影响。从现有制度安排上来看，几乎所有生态环境保护的法律规范均将环境问题的发生归责于企业行为;但从目前发生的很多重大环境污染和生态破坏事件来看，地方政府的行政不作为、不积极履行生态环境保护职责，才是企业违规的真正罪魁祸首［5］。因此，必须通过整体性的地方生态保护制度设计，为地方政府制定统一的生态行为规则，防止其各自为政，促使其互相监督，实现区域生态利益的最大化［6］。

三、长株潭城市群生态保护地方立法需要解决的主要问题

《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》共有六章46条，其主要内容包括六大方面:第一，明确了保护范围为长沙、株洲和湘潭三市的交汇地区，总面积522.87平方公里;第二，规定了生态绿心保护的责任主体为三市政府及相关县 (区)政府，明确了省直相关部门、三市政府及相关县 (区)政府的生态保护责任;第三，规定了生态绿心地区总体规划的地位、作用以及编制、修改程序;第四，建立了生态绿心地区的空间管制制度，将生态绿心地区划分为禁止开发区、限制开发区和控制建设区，并设立了禁止开发区、限制开发区所有项目和控制建设区的重大项目的准入和审批程序;第五，明确了生态绿心保护的资金来源和资金使用要求，将生态效益补偿机制落到了实处;第六，确立了法律责任体系，明确了对违法行为的处罚措施。

《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》的出台，对于长株潭城市群生态绿心地区的建设无疑将起到极其重要的保障作用。但是，由于缺乏地方生态保护的整体制度设计和外部法制条件，该条例的实施还将遭遇诸多制度困境，尚不能满足跨行政区生态环境保护的实际需要。目前存在的主要问题，一是生态补偿缺乏全面实施的制度条件，二是地方政府的生态环境保护职责难以落到实处，三是还没有建立生态保护的信息共享平台与公众参与机制等。这就要求湖南省地方生态立法在现有地方性法规体系的基础上，进一步整合和完善相关地方生态法律制度体系，为《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》的实施创造良好的整体法制环境。

1、建立确权、限权与平权机制以全面实施生态效益补偿

生态绿心地区要建成湖南省的“生态文明样板区、湖湘文化展示区、两型社会创新窗口、城乡统筹试验平台”［7］，需要通过生态效益补偿的全面实施才能实现。而要全面实施生态效益补偿制度，则需要湖南省地方立法机关进行整体制度设计［8］，在地方生态立法中建立起自然资源物权的确权、限权与平权机制。

所谓确权，是指通过地方生态立法进一步宣示和确认《宪法》、 《物权法》上的财产权利，明确国家、集体和个人对自然资源的财产权利范围以及它们之间的平等关系，尤其是要根据《物权法》的精神实质确认和保障个人财产权利，巩固改革开放和市场经济成果。

所谓限权，是指从实现国土绿化、维护生态安全的角度，通过行政管制措施来限制自然资源财产的私益性，即通过限制自然资源的开发利用来强化自然资源的生态功能。

所谓平权，是指在坚持生态系统综合管理理念的基础上，通过行政补偿的手段，来平衡自然资源财产的私益性与公益性之间的利益关系［9］，正确处理好产业生态关系、城乡生态关系、上下游生态关系和地区间生态关系等四大基本生态关系，实现社会公平［10］。

确权、限权与平权，是自然资源管理的三个不可或缺的内容，构成了一个完整的生态效益补偿机制。湖南省地方生态立法应当首先通过确权条款来确认和保护个人权利，其次要根据湖南省地方生态保护的实际需要来制定限权条款限制个人财产权利的行使以维护生态公益，然后再通过平权条款进行生态效益补偿以平衡个人权利与公共利益之间的关系［11］。

2、整合区域、流域、要素补偿为统一的生态效益补偿

湖南省地方立法机关应当在建立确权、限权与平权机制的基础上，进一步在生态绿心地区建立区域补偿、流域补偿和要素补偿相结合的统一的生态效益补偿制度，并对补偿原则、补偿标准、补偿方式、补偿办法、法律责任等做出具体规定。

湖南省地方生态立法应当在整合生态效益补偿制度的基础上，在生态绿心地区构建以长株潭三市政府投入为主、省财政适当补助、全社会支持绿心地区生态环境保护的投融资体制，采取多形式、多渠道的生态效益补偿方式，使为生态绿心地区的生态保护做出贡献和牺牲的单位和个人获得全面补偿。针对《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》确定的禁止开发区、限制开发区、控制建设区，应当通过对禁止开发区实行省财政补助、长株潭三市财政重点转移支付的政策导向作用，提高禁止开发区单位和个人保护生态绿心地区生态环境的积极性，并通过鼓励和引导限制开发区、控制建设区对禁止开发区的生态补偿，提升受保护地区的生态服务和生态安全保障功能。应当在设立湖南省绿心生态地区生态补偿基金的基础上，按照长株潭三市在生态绿心地区的开发面积所占生态绿心地区总面积的比例，筹集生态补偿基金，并由湖南省人民政府财政主管部门按照长株潭三市禁止开发区面积所占生态绿心地区总面积的比例，分配生态补偿基金。针对生态绿心地区的森林、湿地、流域水资源和矿产资源的保护与开发利用，应当建立下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态效益补偿机制。

3、动员社会力量督促地方政府切实履行生态绿心地区保护职责

湖南省现行地方性法规多是从政府行政管理的角度确定管理机构及其职权，侧重对破坏生态资源、造成环境污染的企业及个人追究法律责任，而对于政府责任的追究则明显力不从心，鲜有妙法。

在长株潭城市群生态绿心地区的生态保护工作中，地方政府应当遵循生态系统方法、运用综合生态系统管理理念来改进和提升跨行政区域生态环境管理能力。在以往的地方生态立法中，地方生态环境管理主要遵循要素式的管理模式，根据生态系统的不同要素和不同类型生态系统的生态服务功能，将生态环境管理权分别授予土地、水利、建设、环保、林业、农业、渔业、交通、旅游等政府部门，这些部门在各自的职权范围内分割行使生态环境管理权，导致跨行政区域的生态环境问题长期得不到有效解决。在当前大力倡导生态文明建设的时代氛围中，湖南省地方生态立法应当以综合生态系统管理理念为指导，整合现行的生态环境管理为生态化的环境管理，应当通过地方生态立法明确生态系统管理为行政管理部门的法定职责，使综合生态系统管理、动员和吸纳社会力量参与管理成为部门之间协调管理的常规行动。在这一管理格局下，政府不再是生态保护的唯一主体，生态绿心地区的企业、社区和公众都应当有权参与本地区的生态环境管理事务。生态绿心地区的各级政府的主要任务是进行宏观生态环境管理，集中精力进行综合决策、落实政府部门的生态保护责任、综合协调部门之间的生态环境管理活动、提供公众参与生态环境保护的信息平台、加快产业结构的调整和经济发展方式的转变等重大问题。而地方各级政府的生态环境管理部门则应结合生态绿心地区的生态环境保护工作的具体实际，落实生态环境保护规划、针对具体的建设项目开展日常的生态环境管理、全面开展生态环境保护执法等活动，确保政府的宏观生态环境管理目标落到实处［12］。

对地方各级政府及其政府部门履行上述职责的有效监督，有赖于长株潭城市群生态绿心地区生态环境管理公众参与信息平台建设。地方生态立法应当将这一信息平台建设作为政府生态环境管理的法定职责之一。这一信息平台，不但可以向全社会全面披露地方政府履行生态绿心地区生态环境保护职责的全方位信息，而且使得多元的、分散的社会力量形成合力和互动，使得他们彼此间的合作成为可能，从而在该区域的各级生态环境保护部门、各个社区的各社会阶层、各个生态功能单元、各个决策单位、各种治理机制之间建立起多维度、多功能的对话、合作和衔接机制［13］，在相互认同的公共利益和生态环境保护目标的基础上实现有效的相互合作。

动员社会力量督促政府切实履行生态绿心地区保护职责，是长株潭城市群生态绿心地区生态保护工作的题中应有之义，也是衡量长株潭城市群生态文明程度的重要标志。湖南省地方生态立法应当在党的“十八大”精神指导下，以推动生态文明建设为使命，率先在长株潭城市群生态绿心地区建立地方政府、企业和公众三方力量协力保护生态环境的法律机制［14］，推动社会力量监督地方政府切实履行生态绿心地区保护职责，以期实现《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》设定的生态环境保护预期目标。

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［7］湖南省长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会办公室.长株潭城市群生态绿心地区总体规划 (2010－2030) ［EB/OL］.http://www.czt.gov.cn/info.aspx?Id=13054＆ModelId=1，2012－04－16.

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