从“保护的责任”到“负责任的保护”——以现代国际法发展为视角

李 英，陈子楠

(华北电力大学人文与社会科学学院，北京102206)

一、“保护的责任”的概念与内涵

为了应对卢旺达种族大屠杀、科索沃战争等大规模践踏人权事件给国际法和联合国带来的诸多新问题，2001年12月，“干预与国家主权国际委员会”(ICISS)在其名为《保护的责任》的报告中首次提出了“保护的责任”(the responsibility to protect)这一全新概念。迄今，“保护的责任”已经走过了十余年的历程，国际社会对于“保护的责任”相关内容的讨论也从来没有停止过，且焦点集中于诸如人权与主权的关系、责任行使的主体、联合国安理会的作用等问题。

2004年12月，联合国威胁、挑战和改革问题高级别小组在其向安南提交的研究报告《一个更安全的世界:我们的共同责任》中一定程度上承认了“保护的责任”的理念。同年9月，联合国大会第60届会议高级别全体会议发布了《2005年世界首脑会议成果》。2009年7月，现任联合国秘书长潘基文在第63届联大非正式互动对话期间向大会提出了《履行保护责任》的报告，对2005年联合国世界首脑会议成果文件规定的“保护的责任”的“三个支柱”做了详细阐述。①这“三个支柱”是:其一，“每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害”;其二，“国际社会有责任鼓励并帮助各国履行这一责任”;其三，“国际社会有责任使用适当的外交、人道主义和其他手段，保护人民免遭这些罪行之害。如果一个国家显然无法保护其人民，国际社会必须随时准备根据《联合国宪章》采取集体行动保护人民。”两个月后的第63届联大第105次全体会议通过题为《保护责任》的大会决议。其后，秘书长又在大会关于“早期预警、评估和保护责任”的非正式互动对话会上发表讲话。2012年1月18日，潘基文秘书长在有关“保护的责任”的会议上指出，2011年历史向着更好的方向转变，利比亚、科特迪瓦等国的例子显示，履行“保护的责任”使千千万万人的生命得到了挽救，并指出当前的叙利亚危机是对国际社会履行“保护的责任”的一次检验。

由以上的发展脉络不难看出，国际社会对“保护的责任”的讨论已取得一定的进展，具体表现在以下几个方面:

其一，从2004年《一个更安全的世界:我们的共同责任》报告“一定程度上”承认到2005年60届联大《2005年世界首脑会议成果》第四部分明确采用“提供保护的责任”为标题，“保护的责任”这一概念已得到众多国家的认可。《2005年世界首脑会议成果》认为各国政府应清楚、明确地接受它们应承担的集体国际责任，支持联合国建立预警能力。这成为在争取各国普遍承认“保护的责任”上迈出的重要一步。2009年63届联大题为《保护责任》的大会决议更是对先前“保护的责任”发展的总结与肯定，决定继续审议保护责任问题。

其二，卢旺达种族大屠杀等惨剧使得国际对一国主权的内涵产生了新的认识。《一个更安全的世界:我们的共同责任》即认为主权不仅意味着权力，同时也意味着各种责任。如果主权国家没有能力或不愿意这样做，广大国际社会就应承担起这一责任，包括开展预防工作，必要时对暴力行为做出反应，以及重建四分五裂的社会。而《2005年世界首脑会议成果》的第138和139段成为此后安理会以及联大行动的基本依据，为安理会或联大通过的多份决议所援引。［1］

其三，在联合国安理会的作用及推动“保护的责任”启动程序正规化方面［2］，《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》的秘书长报告，既肯定了威胁、挑战和改革问题高级别小组报告中将“保护的责任”限制于安理会授权体制内，又随即指出“这一责任首先在于每个国家”，只有在一国当局不能或不愿保护本国公民，这一责任才落到国际社会肩上。2010年8月9日，秘书长在大会关于“早期预警、评估和保护责任”的非正式互动对话会上发表的讲话不再局限于“保护的责任”的概念与实施前提的讨论，而提出将联合国现有的机制与其相结合，突出联合国的作用，将对“保护的责任”的研究引向深入。

“保护的责任”这一概念虽还处于发展的过程中，其核心内容却是一贯的，国际社会仅是在具体的操作层面存在分歧。同时，也应当注意到发展中国家对“保护的责任”大多采取审慎的态度，联合国并未就“保护的责任”的具体内容达成任何决议，而均采用“继续审议”一词，因此，“保护的责任”尚未成为国际社会公认的法律概念和原则。此外，“保护的责任”在利比亚的实践也充分暴露出该概念本身存在着诸多缺陷与不足，亟待完善。

《保护的责任》报告其基本内涵主要包括:“国家主权意味着责任，而且保护本国人民的主要责任是国家本身的职责”、“一旦人民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪，而且当事国家不愿或无力制止或避免而遭受严重伤害时，不干预原则要服从于国际保护责任”。具体又可以分为对实际的或担忧的人类灾难作出反应的责任，同时也包含预防灾害发生的责任和事后重建的责任。

在《履行保护责任》报告中，秘书长在肯定2005年世界首脑会议成果第138和139段的基础上提出了“三个支柱”。由三项具体责任到“三个支柱”，虽都可简单地概括为预防、反应与建设三个方面，但相互的关系已然发生了实质性改变。在《保护的责任》报告中，“这种责任有三个不可分割的重要部分”，内在的将三个具体的责任按照实施的先后加以排序，明确“作出反应的责任”是在预防措施用尽的情况下对局势作出的反应，而“重建的责任”则是“干预”后的必然义务。而《履行保护责任》则提出“三大支柱”在使用上先后无固定次序，必须保证各种措施的随时可用性才能对局势作出灵活快速的反应。另一方面，我们也应当看到，虽然国际社会对于“保护的责任”具体实施程序存在争论，但国家对其人民的保护责任及国际社会应及时作出反应的责任已经得到广泛的认可。

二、“负责任的保护”与“保护的责任”的区别

国内有学者提出为了防范“保护的责任”的滥用，中国应及时倡导“负责任的保护”的理念。［3］该理念的基本要素主要包括责任的对象、责任实施者合法性、手段的限制、确定目标、事后重建和监督问责机制等六个方面。

“负责任的保护”与“保护的责任”的区别在于:

(一)“保护的责任”授权主体与标准不明确

“保护的责任”在现实中遇到的首要问题是谁有权行使“保护的责任”，是具体的国际组织还是个别国家。干预与国家主权国际委员会在其报告中承认联合国及安理会权威性的同时，提出安理会五个常任理事国“在未影响其本国利益时不得行使否决权”，“通过授权进行军事干预的决议得到大多数国家支持时不得阻挠”，以及在安理会未作出决议时的替代方案，如联大紧急特别会议审议、由区域性组织采取行动等。这一切无疑将使问题更加复杂化，使得“保护的责任”的授权主体更加扑朔迷离。此外，《保护的责任》报告中将“国家蓄意的行动，或者是国家疏于行动或无力行动，或者是一个国家出现了瘫痪的形势”作为军事干预行动的“正当理由”，但报告中对履行“保护的责任”的判断究竟是依据当事国的国内法，亦或是发起国的国内法，还是国际法的问题仍模棱两可。

而“负责任的保护”提出的初衷则在于维护《联合国宪章》宗旨及原则的权威性，明确国际关系的基本准则，积极提倡建立公正合理的国际新秩序。该理念认为“保护的责任”首先是该国政府的责任，其次才是联合国安理会，其他任何国家和国际组织都不具有该项权利。

(二)“保护的责任”缺乏有效的监督与限制机制

作为饱受争议的“人道主义干涉”理论的延续，“保护的责任”无法回避的一个问题是对一个主权国家进行军事干预是否合法。正如干预与国家主权国际委员会所承认的那样，将措辞从“干涉权”改为“保护的责任”并不能解决涉及合法性、授权运作实效和政治意愿的问题。其仅仅有助于转移它从属的讨论焦点——将人们关注的焦点从潜在干预国的要求、权利和特权转移到潜在受益者的迫切需求，从而掩盖其干预的真实企图。国际社会一旦确立“保护的责任”，就意味着在该责任下，一国不能以“不干涉内政”原则来对抗国际社会以“保护的责任”为名对其进行的干预行为，从而达到为军事干预正名的目的。在突破国家主权原则和“不干涉内政”原则，为军事干预行动辩护的同时，《保护的责任》的报告却未对干预行动的监督体制及限制措施加以阐明。

与此形成鲜明对比的是，“负责任的保护”认为“保护的责任”首要的是对目标国人民负责，“保护的责任”的实施必须有益于地区的和平与稳定，秉持正当和善意的目的，绝不能以此为名干涉一国内政。对于“保护的责任”的实施必须加以严格的限制，军事手段必须是最后的选项。同时，“保护的责任”的履行不应终结于军事行动，事后重建的任务也应是其题中之义。

(三)未规定履行“保护的责任”过当的法律责任

2011年的利比亚战争再一次加深了人们对“保护的责任”的怀疑，这并不是一次所谓的“人道主义行动”。卡扎菲政权确是暴政，但在此次行动“拯救”利比亚人民之前，它的军队并没有屠杀平民。相反，这场战争的大多数伤亡来自战争本身。联合国安理会1月份轮值主席、南非常驻联合国大使巴索·桑库也曾呼吁，对北约在利比亚行动中违反人权的行为进行调查。此外，安理会1973号决议授权国际社会在利比亚设立禁飞区以保护平民，而西方国家却以此为借口，将打击的范围扩大到整个利比亚军事系统，公开支持反对派武装，明确要求卡扎菲下台，实现政权更迭。很明显，在这场战争中，多国部队的军事行动已经远远超出了保护平民的初衷，同时也违背了联合国授权的初衷，难免有权力滥用之虞。

“保护的责任”过分强调军事手段的运用，忽视履行主体的合法性及目标的限制性，缺乏事中监督与事后问责制度。而且，《保护的责任》报告将叙述的重点放在“责任”的发起，对背离《联合国宪章》宗旨和原则的行为所应承担的法律责任却只字不提，使其很容易被滥用于改变一国政权，成为西方国家干涉别国内政的合法幌子。“负责任的保护”则强调政治、外交等非军事手段的重要性与合理性，虽过程艰难，耗费时日，但成果更稳固更持久。同时，联合国须在监督、评估和问责方面发挥应有的作用，确保授权被严格的遵守与执行。

如上所述，相较于“保护的责任”而言，“负责任的保护”突出了对于前者弊端的限制作用，防范个别国家滥用“保护的责任”，借国际社会之名，行一己之私。“负责任的保护”意在规范“保护的责任”的发展方向，尤其是在“保护的责任”逐渐为国际社会接受的今天，“疏”比“堵”更有益于树立中国负责任的大国形象。

三、“负责任的保护”对“保护的责任”的修正与发展

秩序的维持有赖于规则的存在，欲将“保护的责任”的发展纳入正确轨道，国际社会的当务之急是建立和完善相关国际法机制，坚持联合国安理会在“保护的责任”授权与监督体制中应发挥的关键作用，严格限制和规范军事干预行动，提倡“负责任的保护”。

(一)明确责任的性质

对于“保护的责任”在现阶段究竟属于政治认识还是法律义务，《成果文件》第138段和139段分别规定:“国际社会应酌情鼓励并帮助各国履行这一责任”，“我们还打算视需要酌情作出承诺”。第63届联大《关于防止人民遭受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的保护责任的概念说明》一文也指出，《成果文件》中两段内容的阐述表明国际社会的承诺不具有法律约束力是“非常明确的”。

由于“保护的责任”广泛地涉及预防、反应和重建等方面内容，以及诱发种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪等四种国际罪行原因的错综复杂，大部分仍属于《联合国宪章》所规定的国家主权范围内事项，因此联合国更倾向于使用政治手段促使会员国履行“保护的责任”。同时，现实中“保护的责任”发起的背后往往隐藏着大国利益的博弈，政治责任而非法律责任可以使安理会常任理事国在行使否决权时承受更小的压力。［1］

法律约束力缺乏的结果是:一方面，如果联合国没有授权履行“保护的责任”，致使惨案再次发生，其结果无非是国际社会的再一次“遗憾”;另一方面，法律责任的缺失也为有关国家假借“保护的责任”的幌子，肆意干涉别国内政提供了可能。如《调查联合国在1994年卢旺达发生灭绝种族事件期间所采取的行动的报告》所指出的那样，卢旺达对于其他国家较小的战略利益是联合国未能达成阻止大屠杀发生的重要原因之一。虽然使各国在“政治责任”框架中达成一致的“政治意愿”并非完全不可能，但是经验表明旧有的方式在解决“保护的责任”问题上缺乏约束力。而就现阶段“保护的责任”发展来说，建立“保护的责任”行使过当的法律责任体系应为最易突破口。

正如前文所述，国际社会应将基于“保护的责任”而采取的行动限制在联合国安理会授权范围之内，本着尽快和尽可能全面地使人权和法律原则得到遵守的初衷，严格遵守国际人道主义法。反之，则应当承担相应的法律责任，但在实践中经联合国授权之行动的国际责任承担主体是联合国还是其成员国，对此存在两种不同的看法。

时任秘书长在1996年联大第51届会议上所做的报告也阐述了联合国对上述问题的立场。认为，只有在相关行动完成处于联合国的指挥和控制下时，联合国才会对该行动负责。［4］在朝鲜战争以及联合国在刚果的维和行动等国际实践中，联合国对经授权处于成员国直接领导或指挥下的多国部队所造成的损害不予承担责任，其行为应归属于各自的派遣国。

而2009年7月6日，联合国国际法委员会第3015次会议审议并通过了《国际组织的责任条款草案》。该《条款草案》第3条将“一国际组织的每一国际不法行为均引起该国际组织的国际责任”作为一般原则。对于授权情况下，成员国行为是否视为国际组织行为，《条款草案》第15条规定:“如果一国际组织通过一项具有约束力的决定，使一成员国或为其成员的国际组织实施若由该组织自己实施即会构成国际不法行为并使该组织避免承担国际义务的行为，则该国际组织负有国际责任。”虽然《条款草案》并未生效，但反映出国际社会在肯定“实际控制原则”的同时，也并不排除联合国在授权情况下承担责任的可能性。但是关于成员国越权行为，即超越联合国授权范围的行为是否归属于联合国，《条款草案》并没有做出相关的规定。

由于联合国在相关行动中依据的“实际控制”原则已得到国际实践的广泛认可，且《条款草案》还未生效，所以相关国家或国际组织依据联合国安理会的授权履行“保护的责任”在授权范围内违反国际人道主义法的行为，应由相关国家承担国际责任。而相关国家或国际组织超越联合国安理会授权范围，违反国际人道主义法的行为，理应由具体国家承担相应的国家责任。滥用和过当使用“保护的责任”，违反国际人道主义法的事实一经确立，相关国家和国际组织有义务立即停止该行为，同时在必要情况下，提供不重复该行为的适当承诺和保证。此外，承担法律责任的国家有义务对其违反国际法的行为所造成的损害提供恢复原状、补偿、抵偿和道歉等方式的充分赔偿，并不得以其国内法的规定作为不遵守义务的理由。

(二)对责任主体的限制

《联合国宪章》第24条规定授予安全理事会“维持国际和平及安全之主要责任”，拥有“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并作成建议或抉择的权力与责任”。且从“保护的责任”的发展过程来看，联合国拥有道义上的合法性、政治上的可信度和管理上的公正性，在当前国际法律规范框架内，没有任何其他国际组织在做出“保护的责任”的决定方面，具有可相比拟的权威性。

肝肾综合征（hepatorenal syndrome，HRS）是严重肝病患者病程后期出现的以进行性少尿或无尿、血尿素氮及肌酐升高等为主要表现，但肾脏病理检查无明显器质性病变的一种进行性、功能性的肾功能不全[1]。血液净化只选择病例早期应用，对纠正体液负荷过多，高钾血症，氮质血症，酸中毒有一定疗效，血液透析应注意并发症，如出血、低血压等，对肝功能可望好转者，也应及时给予透析治疗，以延长生命[2]。本研究比较了常规治疗与常规治疗基础上血液透析治疗肝硬化并肝肾综合征的疗效，现将研究结果报道如下。

首先，对于国际社会是否应当履行“保护的责任”，采取何种措施，即如何履行该责任，都应由安理会依照相关国际准则决定。

其次，《联合国宪章》第27条明确规定除程序事项外一切决议都应遵循“五大国一致原则”。自联合国成立以来，安理会常任理事国机制在维护世界和平、解决地区冲突方面发挥的巨大作用得到世界范围内的广泛认可。且对《联合国宪章》所规定事项的修改需经严格的讨论、表决程序，除此之外的任何变更都是无效的。对安理会常任理事国“否决权”的限制，必然导致“保护的责任”发动的随意性，降低安理会决定的权威性，为“保护的责任”的滥用留下余地。

再次，区域性国际组织的行动应当符合联合国的宗旨和原则。《联合国宪章》规定:“如无安全理事会之授权，不得依区域办法或由区域机关采取任何执行行动。”因此，不应当认为区域组织有权绕过联合国安理会授权对一国，特别是非该区域组织成员国，直接采取以“保护的责任”为名义发起的任何行动。至于《保护的责任》报告中所提及的联大紧急特别会议本身并没有授权采取任何行动的权力，其决议只具有一定程度上的政治意义。

总之，安理会根据其固有的议事规则的授权是国际社会履行“保护的责任”的唯一合法前提，只有安理会才能在最大程度上代表国际社会，作出相对而言最具有广泛性和代表性的决定。

(三)对军事干涉手段的限制

关于“保护的责任”的争议核心在于军事干涉问题，因为“作出反应的责任”涉及到使用武力的问题。《保护的责任》报告中承认了联合国及安理会在为保护人类授权采取行动时所具有的权威性，认为联合国安理会的授权是履行“保护的责任”，特别是采取军事干预的必要条件。此外，该报告既指出了国际社会履行“保护的责任”的前提条件，也指出了军事干预行动的“正当理由”。但报告中却未对判断的具体依据或标准作出详细说明。为此，在“保护的责任”的发展过程中有必要明确其发起的机制与程序，缩小国际社会的争议，保证“保护的责任”沿着正确的轨道向前发展。

在军事行动的发动问题上，安理会应当在最大程度上促请相关国家、区域组织遵行《联合国宪章》第40条之规定，在依据第39条作出建议或决定办法之前，遵行安理会所认为必要或合宜之临时办法。在“临时办法”未能实现目的时，应首先考虑通过物资禁运、经济制裁和断绝外交关系等措施实现“保护的责任”。军事干预措施的采用必须符合最后手段性，即其他手段不足或者已经证明为不足时，才可在联合国的框架内，依据《宪章》第42条采取必要之空海陆军行动，任何国家或区域组织都不得发动单边军事行动。

同时应将可能的军事行动严格限定在一定的范围之中，即出于保护人类目的的任何强制性干预只是一系列连续干预行动的一个部分。它始于预防努力，止于重建责任，以便恢复对人的生命的尊重和法治，因此必须明确以下几点基本原则:

第二，军事行动必须以准确定义的政治目标为基础，即正确的意图，通过明确的、严谨的授权加以表达。该授权只能由联合国安理会作出，以最大限度保证授权的合法性。军事行动的目的是对某国国内出现大规模践踏人权事件的“预防”及“反应”，这也是国际社会能够认可“保护的责任”的基础，是军事行动合法性的重要条件之一。根据《联合国宪章》的有关规定，安理会是唯一有权授权采取军事行动的机构，因而，任何绕过联合国安理会所采取的军事行动都是缺乏法律依据的。

第三，保护人类行动的目标是尽快和尽可能全面地使人权和法律原则得到遵守，“政权更迭”不能成为军事行动的最终目的。这主要体现在对武力的运用中，并接受对使用武力的限制规定以及适应于保护目标的某种渐增主义和渐进主义。正如安理会通过对利比亚问题的1973号决议的初衷并不是推翻卡扎菲政权的统治，北约却以此为借口，发动对利比亚政府军的大规模空袭，向利比亚反对派提供武器。显然这已经超过了必要的限度，难免会有超越安理会决议授权之虞。此外，军事行动不应当只针对冲突中的任何一方，而应当遵守中立原则，最大限度地保护平民的所有组成部分，严格遵守国际人道主义法。

第四，干预必须接受政治控制，但要由拥有尽可能充分的指挥权力的军事指挥官负责实施，其有权处置相关的资源并拥有有效的指挥系统，以更好地实现对局势的有效控制。应当由联合国成立相应的组织机构、协调小组对军事干预措施加以监控，以保证安理会决议的正确执行和最大限度地减少军事行动带来的危害。

第五，军事当局与民政当局和民间组织之间必须进行最大限度的协调。军事行动不是“保护的责任”的终点，与之相关的重建、维护秩序的任务应当受到应有的重视。军事当局应当与相关的民政当局和民间组织之间保持必要的联系，加强行动配合，以实现提供安全、司法和经济发展的全面援助，完成巩固和平和防止武装对抗再次发生的任务，避免类似利比亚战后的动荡局势再度发生。

正如《履行保护责任》中所述:“经过谈判，我们通过了《首脑会议成果》第138和139段的规定，但如果要重新谈判，那就会起反作用，甚至可能起破坏作用。”无疑，这些规定的通过是一项非常出色的成果，有利于“保护的责任”的最终目的的实现:防止最令人发指的大规模侵犯人权行为，抢救生命，同时强化《宪章》的文字和精神，遵守负责任的主权的原则。一路走来，发展之路可谓坎坷，但是任何倒退都是无意义的，国际社会只有通过建设性的互动对话，修正“保护的责任”的发展方向，提倡“负责任的保护”，实现2005年各国领导人提出的——世界各地人民向往更安全、更有保障的世界，向往“我们人民”的世界，让他们的愿望成为现实!

［1］蔡从燕.联合国履行R2P的责任性质:从政治责任迈向法律义务［J］.法学家，2011，(4).

［2］李杰豪.保护的责任对现代国际法规则的影响［J］.求索，2007，(1).

［3］阮宗泽.负责任的保护:建立更安全的世界［J］.国际问题研究，2012，(3).

［4］黄瑶.国际组织责任规则与国家责任规则之比较——以联合国国际法委员会有关条款草案为视角［J］.法学评论，2007，(2).