对女性老年家庭照料者提供公共政策支持的国际经验借鉴

马 焱，张 黎

(1.全国妇联妇女研究所妇女理论研究室，北京100730;2.中国人民大学社会与人口学院，北京100872)

一、研究背景

西方发达国家，由于老龄化起步时间早，老年人的照料问题长期以来都是各国政府和社会关注的焦点。从20世纪80年代开始，由于老年人的长期照料费用给国家公共财政带来了巨大压力，西方发达国家相当多的老人被要求接受社区或家庭照料。在日本，有家庭养老的传统，居住在养老院的老年人比例较低，在2%—4%之间。［1］其他发达国家这一比例在4%—9%之间，如德国是4%，瑞典是9%。［2］英国在1990年时在养老机构接受正式照料的老年人比例为5.1%。在美国，需要长期照料的老年人中，大约有90%依靠家庭成员和其他形式的非正式照料。［3］非正式照料不论是在社会保障制度高度发展的发达国家，还是在社会保障制度尚不完善的发展中国家，都扮演着重要角色。

与中国的情况相类似，世界上其他国家也存在着老年家庭照料女性化现象，女性比男性承担更多的老年家庭照顾责任。［4］在美国，女性比男性更可能成为老年照料的提供者，大约3/4的非正式照料者是女性，其中29%是女儿，23%是妻子，20%是其他女性。［5］家庭作为老年照料的主要来源承受着巨大的压力，女性尤其是成年女儿承担着不成比例的父母照料的负担的份额。［6］根据哈罗维兹针对照料者性别的研究报告，成年女性子女成为年老父母的主要照料者的人数，远远超过成年男性子女。［7］女儿比儿子更有可能成为老年父母的主要照料者，儿子只是在缺少女性照料者的情况下才成为照料者。

对老年家庭照料者，尤其是女性老年家庭照料者提供政策支持和帮助，已经成为国际社会制定老年家庭照料支持性政策的重要关切。进入20世纪90年代以来，随着西方福利国家的人口深度老龄化和生育率的进一步下降，福利国家的财政预算与经济增长前景都面临严重的威胁，西方福利国家的社会政策越来越转向对家庭的关注，在强调家庭责任的同时更加重视从战略发展的角度给予家庭积极的支持，而不是简单地将政府原来承担的责任转移给家庭。同时，妇女就业率的提高以及妇女就业现象的普遍化，迫使许多国家不得不正视职业妇女的大量存在、妇女就业压力加大与老年家庭照料之间矛盾的日益凸显，女性传统照料者角色正在经历重大变迁等客观事实，逐渐意识到女性不仅在养老照料中扮演着重要角色，而且她们的劳动力市场参与状况还对整个国家的社会经济发展产生着重要影响。因老年家庭照料而减少的女性劳动力供给，不仅将影响女性个人和家庭，还会影响到国家和企业的利益。对于企业和政府来说，劳动力供给的不充分、雇员的流失和减少，将会降低劳动生产率，减少国民收入和税收，由此整个国家的经济发展水平也会受到阻碍。因此，许多国家和地区越来越意识到缓解妇女的工作与家庭生活之间的冲突这一公共议题的重要性，不断制定出支持女性老年家庭照料者的“工作—家庭”平衡计划，试图增强本国女性员工在激烈的竞争中平衡工作与家庭，并进行自我发展的能力，从而增强整个国家的经济社会发展活力。

二、国际社会的推动与贡献

国际社会越来越重视家庭在抚育、养老、巩固社区等功能上的不可替代性，不断强调要进一步加强对家庭的支持，而且促进性别平等是其中的重要议题。在老年照料方面，国际社会通过制定一系列的国际行动计划、国际公约等形式，大力倡导各国政府应对女性老年家庭照料者提供政策支持。我国是联合国、世界贸易组织、世界卫生组织等国际组织的成员国，因此，国际行动计划、国际公约、或国际组织的政策建议或政策倡导，对我国国内的政策制定也有着重要启示和影响。

《维也纳国际老龄行动计划》是联合国针对老龄问题采取的全球性联合行动的成果。1982年，第一届专门研究老龄问题的世界大会在奥地利首都维也纳召开，大会通过了联合国系统第一个老龄工作的指导性文件——《维也纳国际老龄问题行动计划》。该计划敏锐地认识到，妇女参加并继续保持在劳动队伍内的时间越来越长。她们中的许多人在完成养育子女的责任之后受到双重任务的压力，一方面她们愿意和需要工作以获得收入，另一方面她们又有责任照顾年长的父辈和祖辈。妇女地位的变化已经降低了她们作为老年家庭成员照顾者的传统作用，因此有必要使整个家庭包括其男性成员在内能接受并分担家务和家庭帮助老年人的责任。该计划还明确指出，各国政府在制定规划和提供各项服务时应充分考虑这些老年照顾者的需要;家庭成员如有需要，应由范围更大的社区提供适当帮助，这对于家庭愿意并能够继续照顾年长亲属来说，具有决定性影响。［8］

《2002年马德里老龄问题国际行动计划》是联合国第二届世界老龄大会的成果。该计划在回答关于“照顾和对照顾者的支持”问题时指出，在许多国家，由于提供照顾的人得不到任何报酬，家庭照顾带来了新的经济和社会压力。大多数非正式护理仍由妇女提供，现在已认识到妇女为此付出的代价。提供照顾的妇女由于离开劳动力市场，失去晋升机会和收入较低，导致其缴纳养恤金款额较低，从而在经济上蒙受损失。为了兼顾工作和家庭责任，她们还要承受体力和精神上的压力。对于同时担负照顾子女和老人责任的妇女而言，这种情况尤其难以应付。针对这种问题，该计划提出的解决途径是:通过各种渠道为老年人提供各类照顾和服务以及支持和帮助照顾者。具体可以通过培训、信息、心理、经济、社会和立法机制支持和帮助照顾者来实现。［9］

早在上世纪80年代初，国际社会就关注到有家庭负担的男女工人应该享有平等机会和平等待遇问题。1981年6月3日国际劳工组织在日内瓦召开了第67届会议，专门讨论有家庭负担的男女工人面临的问题，会议的第五项议程中将之前关于旨在保证男女工人机会和待遇平等的提议和建议书，以国际公约的形式缔结，即通过了《关于有家庭负担的男女工人的平等机会和平等待遇的公约》(简称“156号公约”)。该公约指出，它适用于有家庭负担的男女工人，这种负担限制了他们准备、进行、参加或提高经济活动的可能性。该公约第3条第1款指出:“为了促成有家庭负担的男女工人切实的机会平等和待遇平等，每一成员国均应以此作为其国家政策的目标，即使就业或希望就业的有家庭负担的人能够行使其就业的权利，而不受任何歧视，并且在可能的范围内不使其就业与家庭负担发生抵触。”该公约第5条还具体要求各成员国应采取一切符合本国条件和可能的措施:“保障有家庭负担的工人能够行使其自由选择职业的权利;考虑他们在就业条件和社会保障方面的需求，以及他们在社区规划方面的需求;发展或促进社会服务，包括公共服务和私营的服务;各国的主管当局和机关应采取适当措施促进信息和教育，以促成公众对男女工人机会和待遇平等原则及有家庭负担工人问题的广泛理解与有助于克服这些问题的舆论气氛;应采取一切适合本国情况和可能的措施，包括职业指导和培训方面的措施;此外，家庭负担本身不应成为解雇的理由。”［10］该公约于1981年生效，但遗憾的是截止目前我国还没有加入该公约。

为提高各国政府、决策者和公众对于家庭问题的认识，促进各政府机构制定、执行和监督家庭政策，改善家庭的地位和条件，联合国社会发展委员会1993年2月作出决定，从1994年起，每年5月15日为“国际家庭日”(International Day for Families)。［11］针对当前家庭规模逐渐变小、几代人分开居住日益流行、女性更多地参与劳动力市场的条件下，家庭成员提供老年照料的困难不断凸显的现实，2012年“国际家庭日”的重点是兼顾工作与家庭的必要性，其主题是“工作与家庭——两者兼顾”。潘基文在致词时强调，在现代社会，工作和家庭生活变得日益复杂，政府和雇主必须拿出对策，实施工作与家庭兼顾的政策能够表明政府对家庭福祉以及私营部门对社会责任的承诺，也有助于改善劳动者的工作条件，改善职工健康状况和提高生产率，以及促进两性平等。他表示，错时上下班、压缩工作天数或电子通勤等弹性工作安排正在普及，但仍有很大的改进余地，他在联合国系统内部也在积极推动这些做法。［12］

强调承担家庭责任的男女公民有权利受到国家和社会的保护，目前已形成国际共识。随着世界女权运动的发展，国际社会越来越关注承担家庭责任方面的性别差异，不断倡导各国应出台相应政策以保障有家庭负担的男女工人享有平等机会和平等待遇。

三、世界其他国家和地区的有益经验

西方一些发达国家和地区率先进入老龄社会，对家庭照料者提供公共政策支持一直是其应对人口老龄化的重要方面，其中关注女性照料者，为女性照料者的发展提供帮助和支持已经成为其制定老年照料政策的重要考虑因素。有些国家和地区公共政策的具体条款明确提及“妇女”二字，有些并没有具体提出，但由于家庭照料者绝大多数是女性，因此，相关政策的出台，对于维护女性家庭照料者的权益则起着十分重要的保障作用。总的来说，一些发达国家和地区对于家庭照料者所提供的公共政策的支持，主要体现在以下几方面。

(一)国家层面:提供法律制度保障

为承认家庭照料者的社会价值，保障家庭照料者的权益，帮助家庭照料者平衡工作与家庭，许多国家将对家庭照料者的社会支持写入法律。

美国国会于1993年通过了《家庭与医疗休假法》，规范了企业的家庭照顾责任。美国联邦有关“家庭照料假期”(Family Care Leave)的法律规定，任何员工可以因产假、照顾产假、照顾家庭成员生病等原因，向雇主请长达3个月的假期，而雇主仍必须保留员工的职位。2000年，美国把“全国家庭照料者支持项目”(national family caregiver support program，简称NFCSP)写入了《美国老年法》，从法律上保障了美国各州的老龄机构与社区服务提供商共同合作开发为家庭照料者提供支持的各项服务，为帮助家庭照料者获得政策支持提供了法律保障。［13］159

英国曾于1995年、2000年、2004年、2006年分别出台了《照料者(认可和服务)法案》、《照料者和儿童法律》、《照料者(机会平等)法案》、《工作和家庭法案》等一系列有关照料者的法案，通过立法的形式保障照料者的权益并促进其生活质量的提高。尤其是2006年通过的《工作和家庭法案》，更加关注了家庭照料者协调工作与照料的关系，为家庭照料者更好地协调工作与照料提供了便利。法案规定，当照料者的工作与照料发生冲突时，可以要求雇主提供弹性工作安排或紧急特许事假;照料者还可以选择半年至三年的无薪短期休息。［14］

澳大利亚也曾于1985年、1997年分别出台了《家庭和社区照料法》、《老年照料法》，对照料服务的规划、服务提供者的审批、政府补贴、服务提供者的职责进行了详细的规定。

对于从事全日制工作的女性来说，照料老人的机会成本很高。随着性别平等进程的推进，女性受教育程度的提高，男女的工资收入会趋向于平等，这样女性照料老年的机会成本会随着女性在劳动力市场上工资的增加而增加。为帮助职业妇女抵消因照料家人(包括老人、孩子、配偶)而产生的机会成本，1999年日本通过一项法律，规定雇员有权利每年请3个月带薪假期去照料生病的家庭成员。这项法律确保女性假期后能回到原来的工作岗位，不因请假而丧失任职的资历和其他工作权利。［15］

这些国家以立法的形式确认了女性照料者的社会价值，为维护女性照料者获得社会支持服务的权益提供了法律依据。

(二)政府层面:制定并实施针对照料者的支持性政策和服务计划

西方发达国家和地区越来越认识到机构照料对国家公共财政带来的严峻挑战，以及对老年人本身健康带来的负面影响，于是“去机构化”(de-institutionalisation)趋势日益发展，国家鼓励和支持家庭照料的政策和计划不断推出。

美国在其快速人口老龄化的过程中，制定了一系列关于家庭照料者的社会支持性政策与项目计划。美国2000年设立的国家家庭照料者支持项目(NFCSP)，是由老龄署向州和地方老龄办拨款支付和鼓励家庭照料者帮助老年亲属实现居家养老，拨款额度根据管辖地70岁以上老年人的数量决定。2005—2008年度，美国每年投入该项目的经费都超过1500万美元。该项目为照料者提供的服务包括:向照料者提供可获得服务的信息;帮助照料者获取服务;提供个人咨询，组织和支持照料者培训;为照料者提供“喘息照料”服务(respite care)及其他支持性服务等。当家庭照料者需要服务时，直接与当地老龄署联系便可获得指定提供商的服务。照料者支持项目和老年人支持性项目相结合，为老年人及其照料者提供全面协调的帮助。美国老龄署的全国普查显示，此项目所提供的服务对帮助老年人居家养老是行之有效的，57%的照料者认为这些服务帮他们延长了照料时间;一半的照料者认为没有这些服务，她们的照料对象只能入住养老院。这些服务大大缓解了有工作的照料者在照料老人和工作之间的冲突，对于照料者减轻抑郁、焦虑和压力，帮助他们更好、更长时间地照料老年人，从而缩短昂贵的机构照料时间非常有帮助。［13］160—165另外，美国政府积极推行灵活工作制，主要包括:计时工作制、随叫随到制、压缩工作周制、弹性工作制、机动工作制、远程工作制等。企业对员工实行不固定的灵活工作时间，既可以增加用工的灵活性，又可以扩大就业面。［16］

澳大利亚政府也针对照料老年人的家庭照料者推行了相应的支持性项目，包括国家寄宿服务项目、针对照料者的照料者补助和照料者津贴(carer payment and carer allowance)。国家寄宿服务项目为寄宿服务点提供经费支持，这些服务点分布在各个家庭和社区中心。联邦政府也为某些能够提供寄宿服务的养老院提供经费补贴，以确保所有需要照料的老年人都能得到所需要的服务。除非紧急情况，否则获得养老院的寄宿服务，首先需要获得老年照料评估小组的评估。根据《老年照料法》，联邦政府对审批合格申请者的补助津贴，直接支付给养老机构。2006—2007年度，联邦政府为养老院寄宿服务支持了1.128亿澳元的费用，占70岁以上老年人口的2%。照料者补助是指为那些经常性地照料老年人、残疾人或者需要医疗照料的人提供的两星期发放一次的经济支持。照料者津贴是指提供给那些需要照料、行动不便或正接受治疗的人或父母的经济支持。［13］4—18

在日本，随着人口老龄化快速发展和家庭结构小型化，为了鼓励家庭成员承担老年照料的责任，政府进一步进行政策改革，1990年颁布了“黄金计划”(Golden plan)。该计划的目的是完善对老年人和其家庭的社会服务(Japan Aging Research Center，1996)，提高老年人的健康保健和福利，减轻照料者的负担。“黄金计划”的一部分内容是改进机构照料。但由于老人入住养老院的比例较低，黄金计划的重点是鼓励老年保健、社会服务“去机构化”，改善对在家居住的老年人的服务，主要改善三种类型的服务:家庭帮助服务(home-helpers services)，短期居留服务(short-term-stay facilities)和“日托中心”(day-care centers)。家庭帮助服务主要建立家庭访问护理照料体系，由访问照料员和护理人员帮助久病不起的老人，其服务包括:医疗保健、检查病人的病情、功能训练、清理褥疮、海绵擦身等等。关于短期居留服务，“黄金计划”规定，对于卧床不起或需要持续照料的老年人可以在养老院每个月呆上一个星期，目的是给家庭照料者一个暂缓休息的机会。“日托中心”的一个目的就是给夜间照护的家庭照料者提供一个“喘息”的机会。“日托中心”和短期居留服务目前已遍布日本所有的城市、社区和乡村。以上费用由国家和地方政府资助，家庭不需要支付任何费用。“黄金计划”的一个特点是发展系统化的社区设施和服务，帮助老年人进行功能训练，帮助家庭成员提供家庭照料。［17］1994年，日本政府又颁布了“新黄金计划”(New Gold Plan)，更加强调家庭帮助服务的发展。目前日本老年长期照料项目开始于2000年，由日本的卫生部、劳动部和福利部门联合实施。项目的四个目标之一就是寻求减轻老年家庭照料者尤其是女性照料者的负担。换句话说，项目是推动国家和家庭共同承担老年照料责任。［18］

在香港，为协助及支援家庭成员在家中照顾长者，缓解照料者的负担，香港社会福利署实施开展了包括护老者支援服务在内的一系列针对家庭照料者的支持性服务。大部分长者社区支援服务单位，包括长者地区中心、长者邻舍中心、长者日间护理中心、综合家居照顾服务、改善家居及社区照顾服务均有提供不同类型的护老者支援服务。比如长者日间护理中心就提供了临时日间照料或短暂住宿服务，使照料者在需要时能够有“喘息”的机会。针对家庭照料者的支持性服务还包括:举办各项技能训练课程和教育计划，推动有关人士成立互助小组，提供简单辅导及转介服务，提供与照料长者有关的资讯及文献，示范及借用康复器材，开展社交康乐活动等。这些服务一方面有助于照料者提高照料技能和照料质量，另一方面也有助于照料者缓解精神压力。［19］

(三)企业层面:政府鼓励企业履行社会责任

企业不仅是推动经济繁荣发展的责任主体，也是促进社会文明进步的责任主体。帮助职工平衡工作和家庭责任的矛盾，也是企业的一项社会责任。许多国家和地区的政府不断出台相关政策，鼓励或要求企业在其工作制度中充分考虑职工，特别是女职工的家庭照料责任，制定有利于他们行使其家庭责任的工作制度，为有家庭照料责任的男女职工的发展提供良好的工作和生活条件，使他们在促进企业发展的同时，也能获得自身的进步与发展。

在加拿大，为帮助职工尤其是女性职工平衡工作和家庭的冲突，政府推出了“时间购买计划”，即“四一工作计划”(职工每工作四年可休假一年)，职工可自愿参加。该计划是一种以年为单位进行的工作时间分割形式。职工若同意加入，银行为其开设专门帐户，在四年工作期间，职工每月领取工资的80%，此外20%存入专门帐户，这部分延付工资和利息将是第五年的收入来源。为鼓励职工加入该计划，政府对其存入银行的20%工资实行免税政策，并通过法律保障参加该计划的职工在休假一年后能够回到原单位的原岗位。

在英国，政府鼓励企业制定有利于职工行使家庭责任的工作安排，如家庭休假制度和弹性工作时间等，这样既可以使在职者有时间参与家庭照顾，也可以减轻家庭照顾者的压力。职工遇有紧急家事时，可以请假处理家务。［20］

新加坡政府设立“工作—家庭平衡发展基金”，帮助私人机构发展和实施工作与家庭并重的策略。在400万人口的新加坡，全国设有36个“家庭服务中心”，由政府提供经费资助，外包给专业的非盈利机构运营，“中心”配有专业社工辅导员，随时提供社区里的家庭咨询服务机构。机构在计划开展之初可以获得30%的批准基金。在此基金下，政府将为所批准的计划资助高达70%的费用，每个机构的上限为3万新元。从1998年开始，新加坡政府主办每两年一次的“亲家庭企业奖“(Family Friendly Employer Award)，鼓励企业提供弹性上班工时、远距离工作等有利于员工平衡生活的措施。得奖的企业雇主必须公开展示、说明其做法及效果，以供其他企业学习仿效。政府还训练了专业的顾问辅导员，帮助企业规划执行各种“亲家庭”人力资源措施。［16］

四、结语

在西方发达国家，政府帮助家庭成员承担家庭责任有着悠久的历史。从17世纪初英国的“济贫法”开始，到20世纪中叶福利国家进入鼎盛时期，虽然政府在社会福利领域的角色不断扩大，但在西方大多数国家的民法中有关家庭责任的内容变化很少，特别是在对老人和儿童提供照料方面，家庭成员一直被赋予义不容辞的责任。［20］值得借鉴的是，这些国家和地区的政府部门有着强烈的老年照料的社会责任意识，他们在强调家庭责任的同时非常重视帮助家庭成员履行责任;并且在国际女权主义运动的推动下，越来越将促进性别平等的议题纳入应对老年照料危机的范畴，制定了一系列具有性别平等意识的提高女性家庭照料者发展能力的公共政策。

为积极应对人口老龄化，我国人口发展“十二五”规划明确提出，要“实施积极应对人口老龄化战略，制定与其他经济社会政策互相衔接、相互支撑的应对人口老龄化政策体系，推进老年人权益保障法制化进程”，加快建立和完善提高家庭发展能力的政策体系。国家“十二五”规划纲要还提出，要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。因此决策者应按照国家“十二五”规划和国家人口发展“十二五”规划的要求，积极借鉴国际经验，在制定相关公共政策时，既突出“老年人视角”，又增加“照料者视角”和“性别视角”，从促进家庭成员全面发展的角度，对作为老年家庭照料主力军的女性家庭成员面临的实际困难和政策需求做出积极回应，将缓解女性照料者的工作和照料责任之间的矛盾作为其中的一个重要政策目标，尽快建立具有性别平等意识的支持老年家庭照料者的公共政策体系，引导和鼓励男女两性平等地承担社会责任和家庭责任，为女性老年家庭照料者获得社会支持提供制度保障。

［1］Naohiro Ogawa and Robert D.Retherford.1997.“Shifting Costs of Caring for the Elderly Back to Families in Japan:Will It Work?”Population and Development Review，Vol.23，No.1.

［2］Gibson，M.J.1992.Public health and social policy.in H.Kendig，A.Hashimoto，and L.C.Coppard(eds.)，Family Support for the Elderly:The International Experience.Oxford:Ox-ford University Press.

［3］Liliana E.Pezzin＆ Barbara Steinberg Schone.1999.Intergenerational Household Formation，Female Labor Supply and Informal Caregiving:A Bargaining Approach.The Journal of Human Resources，Vol.34，No.3.

［4］Brody，E.M.Women in the middle.New York:Springer，1990.

［5］Susan L.Ettner，1995.“the impact of‘parent care’on Female Labor Supply Decisions.”Demography 32(1).

［6］Stone Robyn，Peter Kemper.Spouses and Children of Disabled Elders:How Large a Constituency for Long Term Care Reform?The Milbank Quarterly 67(3)，1990.

［7］Hawranik P G，Strain L A.Health of Informal Caregivers:Effects of Gender，Employment，and Use of Home Care Services.Prairie Women’s Health Centre of Excellence Retrieved October 21，2006，from http://www.pwhce.ca/pdf/informalcare/informal_report.PDF.

［8］http://www.un.org/chinese/esa/ageing/vienna.html.

［9］http://wenku.baidu.com/view/e28da2244b35eefdc8d33358.html.

［10］http://www.lm.gov.cn/gb/employment/2006-04/06/content_112453.html.

［11］http://zhidao.baidu.com/question/7156917.html.

［12］http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2012-05-16/content_5926340.html.

［13］全国老龄工作委员会办公室主编.中国人口老龄化研究论文集［C］.北京:华龄出版社，2010.

［14］袁小波.构筑家庭照料者社会支持体系［J］.社会福利，2010，(6).

［15］Gibson M J.“Public health and social policy，”in H.Kendig，A.Hashimoto，and L.C.Coppard(eds.)，Family Support for the Elderly:The International Experience.Oxford:Ox-ford University Press，1992.

［16］何勤，陶秋燕，刘宇霞.工作—家庭平衡问题国际比较研究［J］.北京联合大学学报(人文社会科学版)，2010，(1).

［17］Naohiro Ogawa，Robert D.Retherford.Shifting Costs of Caring for the Elderly Back to Families in Japan:Will It Work?Population and Development Review，Vol.23，No.1，1997.

［18］Chikako Usui and Howard A.Palley.“The Development of Social Policy for the Elderly in Japan”.The Social Service Review，Vol 71，No.3，1997.

［19］香港社会福利署网站:http://www.swd.gov.hk.

［20］J Millar，A Warman.Family Obligations in Europe.London:Family Policy Studies Center，1996.