河北省耕地资源保护的经济补偿机制措施

■孙 欢

在工业化和城市化进程中，耕地数量减少是一种难以避免的现象，如何在城市化加速发展时期，保护我们有限的耕地是我们需要面对的一个难题。虽然我国已采取了世界上最严厉的耕地保护政策与制度，但翟文侠等人对我国耕地保护政策运行效果的分析表明，1997年以来我国耕地保护政策对耕地保护的贡献率仅为0.76%（翟文侠和黄贤金2003）。这说明耕地保护政策仍存在很多不完善之处，耕地加剧减少的趋势并没有得到有效遏制。应该怎样改革和完善我国的耕地保护政策与制度，使之既能保护我国的耕地，确保粮食安全、社会稳定和生态安全，又能保障工业化与城市化进程对土地的合理需求，这是摆在我们面前的迫切需要解决的问题。

河北省耕地保护存在的问题及成因

（一）河北省耕地保护存在的主要问题

1.耕地数量少

1949年新中国成立到2008年末的60年中，河北省人口由3086.06万人增加到6988.82万人；耕地则从726.58万公顷下降到590.14万公顷，人均耕地则由0.235公顷下降至0.084公顷，形成了人口与人均耕地逆向变化的趋势。

2.耕地质量差

全省耕地有机质平均含量在全国属中等偏下水平，为全国土地肥力分级六级标准的四等地，盐渍化土壤共有500多万亩，水土流失的坡耕地共328万亩，肥力低下的沙化耕地890万亩，还有土地污染、水土流失等问题都不同程度地存在。

3.部分地方政府不重视耕地保护

作为耕地直接管理者的地方政府，没能承担起保护耕地的责任。相反，部分地方政府的行政行为是耕地大量减少的主要原因，也是直接原因。一些地方政府官员看重经济增长率、GDP总量、财政收入等经济指标，忽视耕地保护。甚至认为保护耕地就是保护落后。农村乱取土挖沙、乱建砖窑、闲置撂荒的浪费土地和破坏土地现象时有发生。

（二）河北省耕地保护问题的主要成因

1.客观基础

近年来河北省耕地资源数量减少的主要途径有4种：一是城市规模扩张与小城镇建设占用耕地；二是生态退耕占用耕地；三是自然灾害造成耕地损失；四是农业结构调整造成耕地减少。

2.政策体制原因

（1）农民耕地产权不平等

我国农民土地产权是不平等的。土地所有权是对土地的全面的且一般的支配之完全权，是土地产权权利束中最充分的一项物权，它由土地占有权、使用权、收益权及处分权等权能组成 （毕宝德，2001）。其中，土地处分权是最重要的一项权能，它是土地所有者对其土地所有权的转让、出卖、赠予等行使处置的权利。而我国法律明确规定了农民或者农民集体无权处分自己所有的土地，农民集体所有的土地只能被国家征用，转变为国家所有的土地之后，土地使用权才能在市场上交易，而国家所有的土地不得转为集体所有，这就破坏农民集体土地所有权的完全性，实际上造成了土地所有权地位上的不平等。同时，我国又通过土地用途管制制度和基本农田保护等制度，强制农民的耕地只能用于粮、棉、油等农作物的生产，不能转为建设用地，而河北省是全国粮油集中产区之一。

——近日，《人民日报》发表评论指出，在乡土社会，人情尽管是构成人与人之间交往的重要因素，但产业扶贫却必须和所谓的“人情往来”划清界限。这样的“往来”早已超出人情范畴，走入违规乱纪的禁区，对此要采取零容忍态度。（《人民日报》11月14日）

（2）现行土地财税制度不利于耕地保护

我国现在实行的分税制财政管理体制，由于事权与财权匹配不够合理，财政转移支付制度不够完善，导致地方政府财政收入有限，于是 “卖地”成为地方政府的主要收入来源。

（3）现行的耕地保护政策与制度不完善

耕地用于农业生产，对于地方政府几乎是零收益，既不能获得土地出让收益，也不能产生大额税收收入，更不能获得经济补偿，因此，在实际操作中，地方政府想方设法擅自改变土地用途。这主要表现在以下几方面：一是将农地变为未利用地，以躲避中央政府审批；二是将征用耕地面积 “化整为零”，分批次报批，使耕地转用的审批在地方政府的审批权限内；三是隐瞒不报或假报耕地转用数据；四是未批先用；五是边用变报；六是以租代征。地方政府为了发展经济，大量圈占城市周围经济区位最好的耕地。由于土地开发、复垦、整理为与占用耕地质量相当的耕地，不仅需要大量的资金投入，而且收益甚微。因此，各地政府只求耕地数量平衡，而不注重耕地质量平衡。

上述种种成因，在本质上都最终表现为经济利益原因。由于耕地保护经济补偿机制缺失，耕地保护的受益者没有付费就分享到耕地保护的效益，而耕地保护效益提供者没有获得应有的经济补偿，承受经济损失。

耕地保护经济补偿机制基本构架

（一）基本要素

耕地保护经济补偿机制的基本要素是指耕地保护经济补偿得以实现的相关组成，包括：补偿主体、补偿对象、补偿客体、补偿标准及补偿方式等。

1.补偿主体

补偿主体是指补偿给付主体。根据谁受益谁补偿原则，耕地保护经济补偿的主体应该是分享了耕地保护效益，但未承担耕地保护任务的地区、部门 （企业）及个人。在公共财政补偿途径下，耕地保护经济补偿主体首先是中央政府、未承担相应耕地保护任务地区的地方政府及非农企业，其次是社会组织及公民。

2.补偿对象

补偿对象是指补偿的接受主体，耕地保护补偿对象应是耕地保护效益的提供方。我国耕地保护补偿对象主要是农户、农村集体经济组织以及过多承担耕地保护任务地区的地方政府。

3.补偿客体

补偿客体是补偿主体与对象间权利义务共同指向的对象。耕地保护经济补偿客体是耕地，包括基本农田。

4.补偿方式

耕地保护经济补偿的方式是补偿得以实现的形式。补偿方式包括补偿手段和补偿途径。

（1）补偿手段

“按照补偿物来划分，补偿手段主要包括：货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策性补偿及项目补偿 （尤艳馨，2007）。耕地保护经济补偿以货币补偿为主，其它补偿为辅。

（2）补偿途径

依据经济学原理，补偿途径包括公共财政补偿途径和市场补偿途径。通常，公共财政途径是以公共物品为补偿客体，其理论基础是庇古税理论；市场补偿途径是以私人物品为补偿客体，其理论基础是科斯理论。耕地保护提供的粮食安全、社会稳定及生态环境服务的受益者是全体公民，就像国防安全一样，属于纯公共物品，因此，政府财政补偿必然成为耕地保护经济补偿的主要途径。但这并不意味着政府需要包办一切，可以将竞争机制和市场法则纳入公共政策。政府又可以通过两种途径提供社会所需的公共物品： “即直接生产或从别的生产者那里购买 （补偿），这两种途径都属于公共财政的支出范畴，前者属于消耗性支出，而后者属于转移性支出，这两种途径对应于不同的耕地产权” （张涛，2003）。如国家对国有农场耕地保护的拨款就属于政府的消耗性支出。但是如果政府将属于农民集体所有的耕地划为基本农田加以保护，此时，就是通过转移支付的方式从耕地所有者那里购买耕地保护效益这种公共物品。本文所说的耕地保护经济补偿的公共财政途径主要是指这种情况。

5.补偿标准

耕地保护经济补偿的标准是指在一定社会经济条件和社会公平观念下，对耕地保护补偿支付的依据。耕地保护经济补偿标准的确定一般参照以下4个方面的价值进行初步核算：耕地保护者的投入成本和机会成本，耕地保护外部效益，耕地资源的价值以及耕地发展权价格。对于区际补偿，由于不同地区的自然环境、耕地质量、复种指数以及耕地利用程度等的不同，导致各地区单位耕地的产出不同，需要确定各地区耕地与标准耕地的面积折算系数。