论完善我国公民生存权保障的路径选择

徐海涛

（湖北汽车工业学院，湖北 十堰442002）

由于我国还将长期处于社会主义初级阶段，因此，按照西方福利国家的公民生存权保障标准来要求我国，显然是不合适的。但是我们绝不能以此为借口，推卸对公民生存权保障方面的责任和义务。

一、树立并坚持民生第一的生存权保障理念

社会转型时期，要充分实现公民的生存权，国家和政府首先要树立并坚持民生第一的生存权保障理念，要尽快实现从国家本位向社会本位的转变，从权力本位向权利本位的转变。“国家尊重和保障人权”，“让人民生活得更有尊严、更加幸福”，“切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置”[1]。这些不应只是一个动人的政治口号，更应体现在生存权保障的宪法法律制度的落实上，体现在保障民生的立法、执法、司法的每一个具体行动上。其次要恪守生存权保障的基本原则：

1.与国家生产力水平相适应并逐步提高原则。公民生存权的保障离不开国家财政的支持，国家应按社会全体公民的平均正常生活标准而不是低收入阶层的生活标准来确定生存权的权利内容。同时，社会正常生活标准既包括物质方面，也包括精神文化和健康方面，其不是一成不变的，国家对生存权的保障水平要随着国民经济社会发展水平的提高而提高，应从追求温饱到“相当生活水准权”，再到尊严权和幸福生活权，最终实现人的全面、自由发展。

2.法治原则。立法机关要坚持立法为民，及时制定保障公民生存权的实体和程序法律规范，尤其要加强食品药品安全、环境保护、劳动安全与保护、社会保障、文化教育等民生立法，不断健全和完善生存权保障的法律体系，做到有法可依；行政机关要坚持执法为民，严格执行保障公民生存权的法律，做到有法必依；司法机关要坚持司法为民，为生存权遭到侵害的公民提供及时公正的司法救济。

3.无差别平等保护原则。即全体国民只要符合法律规定的条件，均享有向国家要求保障最低限度生活的权利。并且，这种权利只要符合法律的规定，均应无差别平等地予以保障，不得因人种、民族、性别、宗教、社会地位等给予差别待遇[2]。

4.国家保障为主，民间救济为补充原则。生存权保障是国家应尽的义务和责任，因此，保障公民生存权的主体应是国家。但由于现阶段我国经济总体发展水平还不够高，生存权保障还处于较低水平，而且还有保障覆盖不到位的情况，因此，很有必要大力发展市民公益慈善组织，鼓励和引导这些民间组织参与公民生存权的保障工作。当然，国家不能因民间救济的介入而懈怠自己的保障义务。

5.权力控制与权力保障相结合原则[3]。公共权力是一种“必要的恶”、一种“免不了的祸害”，所以宪法和法律应该赋予政府合法、充分行使职权的必要权力，要通过制度设计保证政府权力运行的高效化和民主化。同时，由于权力与生俱来的扩张性和腐蚀性，因此，必须对政府公共权力划定一个“边界”，对“政府施以人格外来的或内在的控制”[4]。

6.和平发展、融入世界原则。和平与发展仍是当今世界的两大主题，从我国人民争取生存权的实践来看，没有和平的环境，公民的生存权就是一句空话。当今世界人权领域的国际交流与合作也正在加深，人权保障的国际化、区域化步伐正在加快。为了更好地保障我国公民的生存权，不仅有必要丰富生存权的内涵，坚持和平发展道路，而且应积极主动地融入世界人权保障事业的交流与合作中，提高我国人权保障的国际化水平。

二、完善生存权保障的宪法和法律制度

（一）提高生存权保障的立法层次

一是完善生存权保障的宪法权利体系。生存权作为各国公认的公民基本权利，理应由全国人民代表大会来行使立法权。这不仅需要生存权、健康权、环境权、迁徙自由权、罢工权和诉讼权入宪，还需要对与生存权有关的法律规范进行修改和清理，如废除现存的劳动教养制度，及时制定相应法律规范将新的生存权内容予以固定，把一些福利政策及时上升为法律。二是抓紧制定一批生存权物质保障方面的法律。如统筹城乡的《工资法》、《最低生活保护法》和《住房保障法》，完善与《社会保险法》相配套的法律法规，尽快将县级以上政府制定当地最低生活标准的权力移交至省级人大及其常委会，实现立法层次和法律效力的提升。三是抓紧制定一批保障公民健康权方面的法律。如《营养健康法》、《农药法》、《生态补偿法》等。四是抓紧制定一批保障公民文化权方面的法律。如《新闻法》、《图书馆法》、《博物馆法》、《文化馆法》、《文化产业促进法》等。

（二）完善生存权保障的程序规范

在生存权保障立法中，一定要克服重实体轻程序，重政治性轻规范性的倾向，要加快生存权保障的程序立法。首先，在宪法中明确规定诉讼权和正当法律程序原则，专章规定宪法监督和宪法救济程序；在具体的生存权单项立法中，也要增加具有可操作性的程序性条款。其次，要逐步完善生存权保障法律制度的程序性规定。在具体的程序设计中，应当明确哪些主体、哪些行为是可诉的。例如，在我国作为生存权保障重要内容的最低生活保障制度，其主要实施机关是县（区）级民政部门、城市街道办事处、乡（镇）人民政府及受委托处理低保事宜的村（居）民委员会。因此，公民对这些机关在执法过程中的侵权行为，都可以通过行政救济或司法救济程序来维护自身权益。此外，还要规定最低生活保障中的法律援助制度，以保障贫弱残疾者等社会弱势群体在合法权益遭到侵害时，不会因经济能力、生理缺陷所限而不能获得法律救援的机会。最后，要尽快修订现有的不合理的程序性规定。如取消社会保险争议调解程序，实行“一裁两审制”等等。

三、建立城乡平等的生存权保障制度

要解决公民生存权的平等保护问题，就必须革除城乡二元体制。2002年党的十六大首次提出统筹城乡发展的新理念，这使城乡分离的二元社会结构有望得到彻底改变。《国家经济社会发展“十二五”规划纲要》明确提出，十二五期间，要“明显增加低收入者收入，持续扩大中等收入群体，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。”要“推进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。”[5]这为建立城乡平等的生存权保障机制提供了最高政策依据。实现城乡统筹发展，不仅要建立城乡统一的户口制度，更要在宪法上对迁徙自由权予以规定。当务之急，是要加大对农村经济发展的投入和支持，改革城乡不平等的教育发展制度、社会保障制度和劳动就业制度。

（一）改革不均等的教育发展制度

接受教育，既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段，也是公民为独立营构自己生活而实现或更有利地实现其所拥有的各种经济权利以及劳动权的重要途径，甚至还是培育作为民主政治具体承担者的健全的公民的重要途径[6]。我国《教育法》第9条第2款规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”这一内容表明任何权利主体均享有平等的受教育权，它要求国家加大对教育尤其是农村教育的财政投入力度，统筹城乡教育发展，使农村居民和城市居民享有共同的受教育权利和机会；特别要痛下决心实行真正的免费义务教育，彻底扭转教育产业化的思想；改革歧视性的招生考试制度，在各级各类学校设立助学金制度，帮助贫困学生就学。

（二）改革差别化的社会保障制度

2004年《宪法修正案》增加规定“国家建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度”，这是我国社会保障事业发展的里程碑。根据统筹城乡发展和公民在法律面前一律平等原则，我们要建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度。对生存权进行保障的唯一依据只能是中华人民共和国公民，而不是现行居民和农民的区别对待。国家和政府在保障公民的生存权时，要剔除不合理的伦理道德因素，不论公民是否品行不良、有无劳动能力，也不论其家庭成员是否有能力抚养，只要陷入社会最低生活水平以下，国家都应该平等地保障。要摒弃救助理念上的施恩思想，一切救济行为都应当以尊重受助对象的权利、人格和尊严为前提，以满足其需要和促进其发展为目的。

（三）改革歧视性的劳动就业制度

劳动就业是民生之本。统筹城乡发展，破除二元社会结构，首先应建立城乡平等的劳动就业制度，尊重、保障和实现农民、妇女、残疾人、乙肝病毒和艾滋病毒携带者等弱势群体的劳动权和就业权，使他们能够平等地享有自由择业和充分就业等各项权利。其次，国家和政府要坚持把增加就业作为经济社会发展的优先目标，为全体公民创造公平的就业机会。要加强公共就业服务，加快就业信息网络建设，统筹安排农村劳动力进入城市就业；完善就业援助政策，设立国家培训基金，加强创业培训，对未能升学的应届初高中毕业生尤其是农村毕业生等新成长劳动力普遍实行劳动预备制培训；普遍提高最低工资标准，加强劳动保障监察执法，完善劳动争议处理机制，依法维护劳动者权益，构建和谐劳动关系[7]。

四、建立全面协调的生存权保障机制

（一）建立国家与社会并行，国家为主的生存权保障机制

国家和政府是公民生存权保障的首要主体，保障民生、改善民生是政府的首要职责。政府要自觉承担起维护社会公平正义，实现公民生存权平等保障的责任和义务。一是要做实做足社保账户，地方政府必须把“视同缴费”的欠账全部偿清，把“空账”全部“做实”。二是要改革预算外社会保险管理模式，管理好老百姓的“保命钱”，实现保值增值。三是要大批扶持和培育民间非盈利组织，充分发挥它们在公民生存权保障方面的重要补充作用。要全面落实国家支持社会兴办慈善福利机构的相关政策，鼓励社会组织和个人参与慈善活动；进一步推进福利社会化进程，采取民办公助、公办民营、政府购买服务等形式，充分发挥社会兴办慈善福利机构的作用。

（二）建立生命权与健康权并重的生存权保障机制

国家不仅应对公民的生命权和尊严权提供绝对保障，还应对公民的健康权和环境权等具体生存权提供全面保障，尤其是要加强对非自由人、智障人等弱势群体的生命权保障。要转变经济发展方式，走经济社会发展与生态环境保护相协调的可持续发展道路；不仅要制定严格的食品、药品质量标准，提供健康、营养、丰富的食品和安全、廉价、高效的药品，还应当提供维护公民健康的诊疗机构、设施和顺畅的医疗保障机制；不仅应当强化各类质量和安全标准，加强劳动安全保护和监督，还应当严格履行环境保护、监管和治理职责，提供适宜人居的清洁环境等等，以逐步建立公民生命权与健康权并重的保障模式和机制。

（三）建立经济权与文化权相协调的生存权保障机制

实现公民经济和文化权协调发展，一是加大对教育和文化事业的财政投入，大力发展教育事业，真正实施免费的义务教育，普及科学文化知识。二是加大文化基础设施建设和文化公共服务体系及网络建设，尤其是加大农村文化建设的支持力度，提供面向所有公民免费开放的文化、教育机构和设施。三是优化文化资源配置，注重以城带乡，努力缩小地区和群体之间的文化差异，实现文化公平。四是大力发展文化产业，扩大文化产品的供给，引导文化消费，积极开展参与性强的群众性文化活动，营造良好的文化环境，切实保障公民的文化权利，促进公民的精神健康发展和人格完善。

五、完善生存权保障的执行与监督机制

（一）建立公开的生存权保障执行机制

要保障公民生存权的充分实现，必须建立完善高效的权力执行机制。一是坚持政府在公民生存权保障方面权力行使的透明和民主，确保执行机制的公开性和民主性。要建立食品药品安全、环境监测监管、职业病申报与防治的全国信息联动网络，增强执法的及时性、高效性。二是优化公民生存权保障的权力供给体系。将食品、药品、环保监管部门从隶属于当地政府划归为隶属中央垂直领导，改变这些部门在财证权和执法权都受制于地方政府的现状。三是建立科学的执行程序机制。按照权力分工的要求，实行分权不仅要界定不同职能的权力，而且要界定不同层级的权力，依法明确各种权力的地位、职责和权限，以实现权力的合理配置；依法明确各种权力的行使规则、程序和界限，以保证权力的合理运行；依法确立各种权力之间的沟通方式和制约关系，以促进不同权力之间的互补与牵制，“以便政府的权力行使不至于摧毁政府权力有意促进的价值”。[8]

（二）加大违法行政的追责力度

对违法行政侵害公民生存权的政府机关及其工作人员，要严格追究其政治、经济和法律责任，尤其是加大对事关公民生命和健康的食品、药品等监管部门及其工作人员失职、渎职的追责力度。经济上，侵权机关要给予国家赔偿，具体责任人也要给予赔偿。法律上，要追究相关责任人的行政责任，构成犯罪的，还要追究刑事责任。政治上，是党员的还要给予党纪处分。如果行政主体侵害生存权的行为不受刑法和其他单行法追究，就要承担一定的宪法责任。

（三）建立全方位的生存权保障监督机制

建立全方位的权力监督机制，旨在遏制权力腐败，保证权力的人民性。首先，要建立不必腐败的保障机制。建立公共财政制度，改革公共财政的支出结构，加大公共财政对社会保障事业的扶持力度。其次，要建立和完善不能腐败的防范机制。坚持民主立法，“开门立法”，实行“立法回避”制度，彻底解决“部门立法”的立法腐败问题，做到立法为民；加强党内监督、人大监督、新闻监督和审计监督，改革现行的审计监督领导体制；加大政府信息公开力度，实行政府官员财产公开制度，保障公民的知情权和监督权。再次，要建立和完善不愿腐败的自律机制。加强行政伦理与职业道德教育，提高权力行使者的觉悟，通过约束私欲来限制权力的滥用。最后，要建立健全不敢腐败的惩戒机制。真正做到无论什么人，只要违反了党纪，就要受到党纪处分；违反了政纪，就要受到政纪处分；违反了法律，就要受到法律制裁，由此使腐败分子为自己的行为付出惨重的代价，在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产[9]。

六、完善生存权保障的法律救济制度和机制

仅仅赋予公民一系列权利还远远不够，如果不能对来自国家的侵害提供切实的救济，以公民权利监控国家权力亦等同于痴人说梦，不会产生丝毫的规范效用[10]。要实现公民生存权的切实保障，必须构筑起坚实的法律救济制度这一最后防线，并作出合理的机制安排。

（一）完善生存权保障的法律救济制度

首先，要完善法律救济制度。一方面亟需扩大行政诉讼的可诉范围，将一切侵害公民权利的国家行为包括抽象行政行为都纳入其中；另一方面要尽快制定公益诉讼制度的启动程序和实施细则，使公益诉讼具有可操作性。其次，要健全宪法救济制度，对生存权的司法救济作出宪法制度安排。宪法救济制度应包括宪法诉讼制度和违宪审查制度，可通过宪法修正案的形式在宪法中明确规定宪法诉讼制度和违宪责任，完善违宪审查制度，积极推动宪法司法化，使宪法成为司法审判的直接依据，使宪法成为维护公民生存权的最后一道屏障。

（二）构建高效多元的生存权救济机制

一是完善司法救济机制。树立法律和司法权威，保证法院的财政独立和法官独立，遏止司法腐败，提高司法效率；坚持司法为民，适时引入专司社会保障法的社会法庭以及相应的司法程序，完善人民陪审员制度。二是重构行政救济与信访救济机制。保证行政复议的公开透明，保障公民的程序权利；积极推动信访制度法治化，鼓励和支持律师参与接访，建立多元联动的大调解机制，实现信访、调解与诉讼的有效衔接，保证救济渠道的畅通。三是完善宪法救济机制。在全国人大下设宪法委员会作为宪法的专门监督机关，负责设计宪法监督的一切事务，包括解释宪法，提出宪法修正案；审查法律法规的合宪性，审查国家机关及其工作人员和各政党、社会团体、公民行为的合宪性；处理国家机关之间的权属争议，受理宪法诉讼等等[11]。

[1]国务院新闻办公室.2009年中国人权事业的进展[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/26/c_12606421.htm,201 0-09-26.

[2]韩君玲.日本最低生活保障法研究[M].北京:商务印书馆,2007:34.

[3]李龙.宪法基础理论[M].武汉:武汉大学出版社,1999:385.

[4][美]汉密尔顿.联邦党人文集[M].程逢如译.北京:商务印书馆,1 980:385.

[5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm,2011-03-17.

[6]林来梵.从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言[M].北京:法律出版社,2001:223-224.

[7]温家宝.2011年政府工作报告[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/16/content_22150608.htm,2011-03-16.

[8][英]M·J·C维尔.宪政与分权[M].苏力译.上海:三联书店,1998:1.

[9]王寿林.权力制约和监督研究[M].北京:中共中央党校出版社,20 07:387.

[10]陈焱光.公民权利救济论[M].北京:中国社会科学出版社,2008:130.

[11]胡正昌.宪法文本与宪法实现：宪法实施问题研究[M].北京:中国政法大学出版社,2009:238.