我国《民族区域自治法》适时修订的背景研究

祁志伟

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

我国《民族区域自治法》适时修订的背景研究

祁志伟

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

《民族区域自治法》自颁布实施以来，在促进民族自治地方经济发展、保障民族自治地方民族利益、维护民族团结稳定方面产生了巨大的作用。然而伴随着我国经济体制的改革和社会的发展，民族区域自治法还存在不完善的方面，需要适时进行修订和补充。本文以2001年2月28日全国人大对民族区域自治法的修订为例，通过具体分析民族区域自治法适时修订的原因及当时背景，为今后《民族区域自治法》的修订提供借鉴和参考。

《民族区域自治法》；修订；背景

1 《民族区域自治法》理论解读

1.1 马克思主义中国化的具体体现

从哲学的角度来看，理论是指导实践趋于合理化、科学化的依据，实践是检验理论是否正确的唯一标准。马克思主义是一种集体智慧的理论结晶，其中部分理论对民族政策作了详尽阐述，马克思主义理论认为民族区域自治是解决多民族国家民族问题、实现民族平等联合、团结统一、当家作主政治形式的基本观点和普遍原则。马克思主义中国化就是把马克思主义同中国的具体实际相结合的过程，马克思主义强调在建设一个统一的国家过程中，充分肯定了建立民族自治区的必要性。马克思主义坚持民主集中制的统一的多民族国家中的民族区域自治就是为了建立民族平等民主国家；就是为了根据民族和地区的特点发展民族自治地方的经济和文化教育，促进各民族的繁荣兴旺，中国目前的155个民族自治地方，其中5个自治区、30个自治州及120个自治县的发展形式就是中国共产党将马克思主义民族理论与中国的具体实际相结合的最好证明。我国之所以将民族区域自治作为一项基本政治制度，是依照马克思主义关于民族问题的理论，结合我国自身的历史因素和现实环境等多方面因素共同决定的。在解决我国一系列的民族问题的同时，《民族区域自治法》作为国家管理民族自治地方的基本法律和策略。民族区域自治是国家所选择的管理模式，在此过程中如何管理与管理效果是具体内容，《民族区域自治法》则是管理的一种基本框架和外形。《民族区域自治法》是历史发展和民族发展的必然所在，也是我国民族自治地方人口数量分布、区域特点、聚居特点基础之上马克思主义中国化的外延部分。

1.2 中国共产党的民族理论政策

“中国共产党民族理论政策的形成和发展，是中国共产党在民族工作中坚持解放思想、实事求是、与时俱进的结果，是中国共产党科学总结处理民族问题的实践经验、不断坚持理论和实践创新的体现，是历代中国共产党人在民族工作领域艰辛探索、不懈奋斗的智慧结晶。”[1]以邓小平为核心的党的第二代领导集体，彻底否定了社会主义的一些错误的理论，重新审视马克思主义民族理论的内涵，把中国的具体实际和马克思主义理论相结合，不断完善社会主义民族理论。党的十二大突出强调在民族自治方面，颁布和实施了《中华人民共和国民族区域自治法》，实现了民族区域自治的法制化。以江泽民为核心的党的第三代领导人在不断总结和实践的基础上，将马克思主义理论和邓小平理论与当时的国内大环境相结合，进一步完善和补充了《民族区域自治法》的内容。内容强调要全面贯彻落实《民族区域自治法》就必须建立和健全同实施《民族区域自治法》配套的法规体系和监督机制，使自治法在建设有中国特色的社会主义事业中更好地发挥作用；中央有关部门和各级政府都要制定实施自治法的规定或措施，涉及少数民族和民族自治地方政策、法规，要体现自治法的精神，有助于自治法的实施。[2]

2 《民族区域自治法》适时修订的背景分析

2.1 “适时”涵义的理解及应用

正确理解“适时”的涵义是对《民族区域自治法》修订背景进行分析的前提和基础。“适时”在汉语中作为一个合成词，“适”指的是“切合，相合”或指“程度适当；适合客观条件的需要”；“时”指一切事物不断发展变化所经历的过程，因此，“适时”的涵义就可理解为主体根据事物发展的过程不断适合客观条件的需要。从“适时”的涵义得出的思考还涉及到环境的层面，那也就是说在事物变化发展的过程当中除了主体因为需要作出必要的调整和修订之外，还存在着客观环境迫使主体发生改变的形式。2001年2月28日全国人民代表大会常务委员会对《民族区域自治法》的修订是基于主客观环境各个方面因素共同作用的结果；同时也是意味着修订的工作必须要在这个时间段内完成，否则会抑制社会经济发展的速度，此次修改是国家根据国内经济的发展状况、政治环境的变迁及民族地方发展的需要而推行的适时修订，旨在切实保障民族自治地方的自治权，提升民族自治地方的主体地位。

2.2 多元背景下《民族区域自治》的适时修订

《民族区域自治法》自1984年颁布以来，经过17年的积淀和适用，于2001年作了适时修订，此次修订具有重大的意义，是在原来的基础上对《民族区域自治法》进行的修正、完善和补充，标志着我国民族区域自治制度在保障各民族利益方面正在向民主化靠近。《民族区域自治法》是在特殊的环境下产生，并于多元环境中运行，此次对其进行适时的修订就是由于多元背景共同影响的结果。

2.2.1 计划经济向市场经济转变的需要

经济作为上层建筑的基础，时刻都对经济起着决定的作用。《民族区域自治法》是1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过，并于同年10月1日正式实施。按照我国经济体制的发展状况，1984年之前我国的经济体制是传统的计划经济体制模式，1984年至1992年之间是商品经济体制模式，1992年至今是市场经济体制模式，传统的计划经济体制具有保守性，对整个国民经济的发展有一定的影响。市场经济时期制定的法律和计划经济时期相比较有实质性区别，一是基本经济制度内容扩大并丰富；计划经济体制下，经济制度结构单一、发展内容少，而2001年修改过的《民族区域自治法》新增一条款“民族自治地方的自治机关坚持公前制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济”。二是并非所有中央层面的决定都能顺利贯彻执行，也就是民族自治地方在执行法律法规时的变通执行权并非能及时得到上级国家机关的答复；如1984年《民族区域自治法》第二十条“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”2001年修订的结果是在原来的基础上增加了“该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”修改后的法律将中央国家机关和地方机关的关系进一步拉近，给民族自治地方法律的执行减小了阻力。三是计划经济体制下制定法律弹性较大。如1984年《民族区域自治法》的第六章标题为“上级国家机关的领导和帮助”，而2001年新修订的标题为“上级国家机关的职责”，通过修改可以看出，原来的法律条款带有很大的笼统性，职责范围没有明确的界限，是监督系统存在的漏洞之一；修改以后的法律以基本政治制度形式将原来弹性较大的法律条款进行修改，最终使权力主体履行其职能，落实其责任，从法律静态层面扩大了政治制度的范围。我国《民族区域自治法》是在商品经济体制下颁布实施的，商品经济体制也未完全脱离传统计划经济体制的胚胎，整部法律是在经济体制转轨的同时制定的，兼有计划经济体制和商品经济体制的基调，最终造成了经济发展远远落后于形势的发展的局面。[3]在1992年邓小平南巡发表讲话以后，我国逐步由商品经济体制转为市场经济体制，《民族区域自治法》在实施中遇到的问题更加突出，少数民族自治地方要求修改法律的呼声越来越高，中央经过研究，适时提出了要在2000年前能基本建立起适应社会主义市场经济的法律体系的战略任务，当然这也包括《民族区域自治法》，因此，修改《民族区域自治法》势必成为我国法律体系中的重要战略任务之一。[4]在我国的经济体制改革的过程中，体制之间的改革不仅仅是对原有经济基础的重新审视，对上层建筑的不断调整和完善，更是一种特定环境下形式发展的需要。

2.2.2 总体发展的需要

矛盾是事物发展的动因，处理好内外部矛盾是经济社会发展的需要。邓小平同志早在1950年就指出:“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的”。在1992年初南巡讲话时说：“目前中国改革开放的关键在于发展经济。现在周边国家地区经济发展比中国快，如果我们不发展或发展得慢，老百姓一比较，就有问题了。”在社会主义市场经济发展的今天，民族自治地方的发展显得尤为重要，不仅关乎民族自治地方经济社会的发展，而且关联到祖国团结稳定的大局。计划经济体制下，我国民族自治地方的发展呈现缓慢态势。首先，我国民族自治地方科技、教育、文化及卫生等的发展远远落后于沿海内陆省份，不论是在硬件设施还是软件设施都亟需改善和引进先进技术。其次，民族自治地方和周边省份和周边国家在经贸发展方面还存在一定的差距。一方面是经贸方面缺乏相应的资金和技术的支持，大部分地方资源和特色经济未被挖掘出来；另一方面是人们的发展意识淡薄。尽管我国在1992年进入了社会主义市场经济，但也无法快速改变传统经济体制的影响，还需要在社会公共生活领域、经济领域得到国家的大力支持。《民族区域自治法》经过修订重新定位了民族自治地方的发展，如1984年第五十八条“上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数。”2001年修订为第六十二条“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”因此说明，发展不仅是解决地区与地区之间经济发展的需要，也是法律适时修订的需要。

2.2.3 民族自治地方团结稳定的需要

历史上，1958年至1962年与1966年至1976年，在“左”的指导思想影响下，我国的民族区域自治制度受到两次干扰和破坏。第一次干扰是“民族融合风”，使一些民族自治地方被撤销或合并；第二次破环是“文化大革命”，几乎所有民族自治地方名存实亡。[5]我国民族自治地方的特点是少数民族和汉族大杂居，小聚居，因此它是一个各民族共同组成的区域，维护好民族间的团结稳定不容忽视。民族自治地方的团结稳定直接与国家的统一紧密相连，局部地区的矛盾就可能引发大规模社会动荡，经济倒退，致使人们生活在水生火热之中。《民族区域自治法》经2001年修改，第三自然段为“民族自治地方的各族人民和全国人民一道，在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的指引下，坚持人民民主专政，坚持改革开放，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设，发展社会主义市场经济，加强社会主义民主与法制建设，加强社会主义精神文明建设，加速民族自治地方经济、文化的发展，建设团结、繁荣的民族自治地方，为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗。”此次修订是对原来法律条款的完善和补充，目的就是在不断推进民族自地方精文明建设的同时，把民族自治地方的团结稳定视为经济发展的动力之一。

3 结束语

《民族区域自治法》作为我国管理民族自治地方事务的一套法律，它随着民族自治地方社会经济的发展变化和区情特点等因素的变化而要适时进行修订。自《民族区域自治法》颁布以来，经过2001年一次较大的修订，发展中不断总结经验和完善补充将是今后的重点和趋势。民族自治地方的繁荣发展将会得益于把团结稳定以法律的形式载入法律体系；得益于根据经济体制的改革进行相应的修订，切实保障民族自治地方的自治权和主题地位；得益于通过改善民生来促进各民族之间地位的平等与公平。

[1]中国共产党民族理论政策干部读本[G].民族出版社，2011.

[2]江泽民.加强各民族大团结为建设有中国特色的社会主义携手前进[R].1992.

[3]胡令明.关于修改完善《民族区域自治法》的几点思考[J].民族论坛,2011,(11).

[4]张有隽.对于修改《民族区域自治法》的若干思考[J].广西民族学院学报,1999,(1).

[5]晏路、陈迪.看民族区域自治法的修改[J].法学研究, 2002，(1).

[6]秦伟.论我国民区域自治法中的问题与完善[D].2009，(07).

[7]韩丛宝.论《民族区域自治法》的完善与实施[D].2009, (02).

[8]杨华双.民族地区可持续发展的法律保障——浅议《民族区域自治法》的相关修订[J].西南民族学院学报，2002，(7).

[9]黄元姗.民族区域自治制度的发展与完善[D].2012，(08).

[10]全国人大法律委员会关于药品管理法(修订草案)和修改民族区域自治法的决定(草案)修改意见的书面报告[R]——2001年2月28日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会，2001，(2).

Researchon theBackgroundofTimelyRevising the"Law onRegionalEthnic Autonomy,"

Q I Z hiwei
(Col legeof Pol itics and Publ ic M anagement of X injiangUniversity,W u Lumu q i X inj iang 830046)

The lawof the regional autonomy for theethnicminoritieshas had anessential ef fect in promoting the development of economy,guaranteeing the national interests and maintaining national unity in thenationalminority area since it was promulgated.W hi lewith the development of the reformation of economy and society in our count ry,the law of the regional autonomy for the ethnic minorities needs amendments and complements for something imper fect.This paper provides reference for the amendments in the future through thespeci f ic analysis for amendment's reasonsand backgroundsand by taking theamendments to the lawof the regional autonomy for theethnicminorities f romnational people's congress in F ebruary28,2001as ane x ample.

The Lawof the R egional Autonomy for the E thnic M inorities;Amendments;B ackgrounds

D921.8

A

1672-2094(2013)02-0005-03

责任编辑：邓荣华

2012-12-25

新疆大学世川良一优秀研究生科研项目（编号：X JU-SYLL F12012)的阶段性成果。

祁志伟(1987-)，男，新疆哈密人，新疆大学政治与公共管理学院2011年硕士研究生。研究方向：公共危机管理。