我国环境公益诉讼制度存在的问题及对策

李晓琪

(川大学法学院,四川成都 610225)

我国环境公益诉讼制度存在的问题及对策

李晓琪

(川大学法学院,四川成都 610225)

传统工业技术带来经济空前发展的代价是严重的环境污染和资源危害，随着我国的经济蓬勃发展，环境问题也日益严重，公民的环境意识也在不断提高，对良好环境的诉求也日益增强。环境公益诉讼是应对当前环境污染多发，环境权益难以实现，有助于支持各界积极对环境权益进行保护。我国新《民事诉讼法》首次通过立法确定了环境公益诉讼和其提起主体，对于环境保护是一大进步，但是在目前的规定下仍然存在问题。

环境;污染;环境公益诉讼;主体

环境具有整体性、其损害具有广泛性，具有社会公共利益的特点。环境公益诉讼就是指，为维护环境公益，法律允许无直接利害关系人，追究损害环境的个人、单位法律责任向法院提起诉讼的活动。在各界的努力下，在新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。”打破了“直接利害关系人”才能诉讼的屏障，保障环境公共利益，为公益诉讼打开了一扇门。但仍然存在多种问题，阻碍环境公益保护，及环境公益诉讼制度适用。

1 我国环境公益诉讼目前存在的问题

1.1 法律规定不完善

1.1.1 无配套法律法规导致操作性不强

我国《环境保护法》中对环境污染规定了“检举和控告权”，但这两项权力并不是环境公益诉讼权，无关于环境公益诉讼的提起、程序等规定。《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家照成损失的”由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，这仅规定了海洋环境污染事件中提起环境公益诉讼，而其他如《大气污染防治法》、《水污染防治法》也仅规定了“检举控告权”。按照2008年施行的诉讼法规定，对于非直接利害关系人，没有规定相应的诉权，仅直接利害关系人对环境侵权可以《侵权法》提起侵权之诉，我国有关公益诉讼的诉讼法规定始见于新《民事诉讼法》规定。到目前为止，关于环境公益诉讼的规定仅此一条，却不见其它配套的具体实施细则。导致在具体适用法律，解决环境公益诉讼过程中无法可依，法院审理过程中，对于起诉范围、审理程序等无所适从。

1.1.2 行政机关本身执法权与其公益诉权关系规定不明

我国宪法规定自然资源的国家所有权，及全民所有，根据“环境公共财产”论和“公共委托”理论国家受全体共有人——国民的委托行使环境管理权，承担保护环境和维持生态平衡的义务。法律规定的有关机关行使日常的环境监督管理权，对违反环境法律法规，污染环境和破坏生态平衡的行为进行监督管理，并行使相应的行政处罚权。对于因为目前有关环境公益诉讼的规定仅对公益诉讼的范围以及起诉主体做出了规定，但对何时才能对环境污染与资源破坏行为提起诉讼，环境保护行政部门作为行政执法机关，其行政执法地位与其公益诉讼起诉人身份有无先后顺序，容易导致冲突，影响其执法能力。

1.1.3 环境公益诉讼的鉴定机构法律责任无规定

环境污染及资源破坏行为后需对环境污染与资源破坏的状况、损害大小、恢复进度、治理所需等都需要专业的鉴定机构进行详细分析得出结论。在环境公益诉讼中，法院往往根据鉴定机构的鉴定和评估结论对诉讼请求进行认定，鉴定机构的独立及鉴定、评估结论的真实性和科学性对于公益诉讼的最后判决十分重要。2005年出台的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》解决了我国司法鉴定出现的一些混乱及鉴定机构设定要求等问题，但没有环境污染损害的规定。目前社会中存在关于环境损害的鉴定机构，但其地位大多为事业单位的附设机构，其独立性及结果的中立性不确定导致其在诉讼证据中效力有待考证。而中国环境科学学会于2006年，经国家环保总局批准成立“环境损害鉴定评估中心”，承担并开展环境损害鉴定评估工作，作为一个非盈利性的民间组织和我国环境科学学术团体和环保社团组织，避免了一般盈利机构对于经济利益的追逐和最大程度规避了行政系统的影响。但作为对环境公益诉讼结果有着重要影响的鉴定评估，目前法律没有规定环境损害鉴定评估机构设立的要求以及其法律责任，不利于鉴定评估机构独立的做出准确的结论以及维护社会公共利益、推进环境保护进程。

1.2 诉讼程序亟需保障

1.2.1 诉讼费用以及鉴定评估费用数额阻碍诉讼

原告方为公共利益提起环境公益诉讼，其资历和财产都是否有限。环境污染发生后，造成损害范围大，需要长时间的环境治理工作，所需赔偿和治理费用数额较大，环境公益诉讼提起的诉讼请求较大，导致相应的诉讼费用数额也较大，对于提起环境公益诉讼的原告来说，大额的诉讼费用易影响提起公益诉讼的决心。2007年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》规定了诉讼费用的免交和减交，但对于环境公益诉讼中的诉讼费用问题未纳入其中。环境污染对于污染程度、损失、后续治理所需时间、财力等都需要具有科学背景的专业鉴定评估机构进行全面的鉴定评估，所需的鉴定费用对于原告方来说是十分巨大的。高额的诉讼费用、鉴定评估费用等易导致原告不敢起诉，成为公益诉讼的绊脚石，损害公众利益。

1.2.2 诉讼后果的承担

通过诉讼解决纠纷，法院的判决结果可能有利于原告，也可能有利于被告，这取决于事实和法律规定。根据传统诉讼法理论，诉讼后果由诉讼当事人承担，诉讼利益归于诉讼请求一方即原告所有。但是环境公益诉讼的原告是为了社会公益提起诉讼，且其提起的诉讼请求是根据受损的环境及因环境污染受损的受害者，显然诉讼利益不应该归于原告，那么原告也不应当承担败诉后果。诉讼结果有利于被告时，当因为原告的起诉或其他诉讼中行为其权益损害如经济利益，他的合法权益应当如何保障，法律规定了提起环境公益诉讼的原告为“有关机关和团体”，那么被告的受损利益又应当如何保障，其应向谁提出诉讼，要求保护其合法权益。

2 完善我国环境公益诉讼制度

2.1 立法完善我国环境公益诉讼制度

我国对于环境公益诉讼的规定仅有《民事诉讼修正案》中第55条规定，其审理方式、举证责任等都无规定，除在诉讼法中对公益诉讼应采取的诉讼程序进行规定，还应该在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等中修改加入环境公益诉讼，对环境公益诉讼的范围、原告资格做出详细规定。因为环境污染的恢复和赔偿需要大额资金那么相应的诉讼费用也会大，还包括巨额的鉴定评估费用阻碍原告提起诉讼。为鼓励、支持公益诉讼法律应当将公益诉讼所需的诉讼费用、鉴定评估费用由败诉的被告承担，或者设立专项的环境公益诉讼基金，当原告败诉，由基金支付，当然由于原告的故意滥诉导致的败诉，可以追究原告法律责任。对于诉讼后果，对于诉讼利益的归属应归于社会，除去赔偿给受害人的款项纳入环境保护专项基金，进行后期的环境治理；对于因诉讼，侵犯被告合法权益的应当承担赔偿责任，法律应保障所有人的合法权益，被告可以提起赔偿之诉，对于原告方无故意的应考虑由国家赔偿，而原告的故意滥诉行为，法律规定其应承担相应的法律责任。

2.2 程序完善

2.2.1 设立诉讼前置程序

公益诉讼的一个特点就是突破了传统诉讼的“直接利害关系人”才有原告资格，法律规定的“有关机关和组织”皆可提起环境公益诉讼，加大了滥诉可能性。为防止滥诉，保证诉讼的正义和效率，应设立诉讼前置程序。如美国规定，起诉人必须先将书面的“起诉意愿通知书”交给违法者和行政执法机关，并要求在送交60日届满后才可向法院提起诉讼，对公民诉讼做出限制；德国也有对环境团体起诉的法律要求。我国也应当设定相应诉讼前置程序，防止滥诉行为影响法院工作效率。对于法律规定“有关机关”首先穷尽行政执法手段，设定一定期限，若污染企业不管行政处罚仍继续污染行为，有关机关可以提起诉讼；对于法律规定“有关组织”的起诉，首先向行政机关检举，一定期限内不能停止环境污染行为、做出环境污染损害赔偿，组织有权提起诉讼。

2.2.2 权力顺序及诉讼原告顺序

法律规定的“有关机关和组织”有权提起环境公益诉讼，但对其诉权顺序未做规定，这不利于提起诉讼进行环境保护的及时性。而且行政机关本身享有行政执法权，在法律赋予其原告资格时，不对其权力顺序行使做出规定，这对于行政机关的行政权力效力造成不利影响。在环境污染案件发生后，应当是行政机关的行政执法权优先，当行政执法都还不能阻止污染企业的违法行为及对损害环境进行补偿时，才能提起环境公益诉讼，若不考虑行政执法权，之间提起诉讼，这对于社会公众对于行政执法权效力问题会产生影响，不利于其他机关对国家事务进行管理、监督。在上述行为失效后，才能进行环境公益诉讼。诉讼原告资格，法律应当作出具体规定，法律规定的“有关机关”在专业知识、技术能力方面优于“有关组织”，其原告资格应当“有关机关”优先；法律规定的“有关机关”中，对于社会普遍认可的检察机关和行政机关的权利优先问题，应当是行政机关优先，检察机关作为法律规定的监督机关，可以在行政机关提起的环境公益诉讼中，以支持起诉人身份参与诉讼，对于行政机关不作为，检察机关当然拥有取代行政机关第一顺序的原告资格。

2.2.3 加强判决执行及监督

现今中国法院判决的执行一直是一个难题，被告方对于败诉结果往往不接受，不主动执行判决结果。环境诉讼的判决执行关系着社会公共利益的维护，为保障公益诉讼判决的有效执行，国际上有的国家设立了专门的监督机构，定期检查法院的判决执行情况。对于判决执行，及执行款的使用目前无规定。对于执行，由检察机关行使法律监督职能，监督环境公益诉讼的判决执行吗，并进行信息公开，邀请社会成员进行社会监督，督促污染企业积极执行判决。对于判决的执行款，除去受害人的损失赔偿，其余款项是属于社会公共利益，选择效仿国外设定专项基金，对环境进行修复治理，款项专款专用，一定期限后，对于环境进行评估和款项使用情况公开。保证执行在公开、透明的情况下进行，鼓励社会各界进行监督，防止款项滥用，用于环境保护的生态治理中。

2.3 加强公众参与

2.3.1 信息公开保障公民环境知情权

环境具有整体性，公众享有保护环境的权利和义务，我国《环境保护法》也对此进行了规定。公民和社会组织等也是环境保护的中坚力量，2008年月施行的《环境信息公开办法（试行）》规定政府和企业应当对环境信息进行公开。目前的污染，如大气污染，由于大气的流动性，导致复合型污染且具有区域性，区域政府应当进行协作公开环境信息针对目前企业环境信息公开艰难状况，法律需要通过环境信息公开的强制性、义务性规定来公式、规范、监督企业的环境使用和开发、利用行为，促进资源节约型和环境友好型社会的构建。[1]虽然法律没有规定公民的环境公益诉权，但环境信息公开让公众了解自己赖以生存的环境的现实状况、企业的排污情况、污染范围、污染治理的情况等，有利于维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，推动公众参与环境保护，监督政府及企业环保工作，为“有关机关和组织”提供诉讼证据。

2.3.2 加强公众与社会组织的联系，通过法律规定的有关组织保障公民的环境公益诉讼权利

出于多种原因考虑，我国没有赋予公民环境公益诉讼原告资格，但不影响其参与到环境公益诉讼中，支持有权机关和组织进行诉讼。《环境保护法》《大气污染防治法》、《水污染防治法》等赋予个人的检举控告权。在发生污染和破坏环境事项，个人有权进行检举和控告，而我国目前规定的“法律规定的有关机关”有环境公益诉讼原告资格，个人的检举行为也是原告的环境公益诉讼案件获取来源。根据党的十八大和十八届二中全会精神，深化国务院机构改革和职能转变，2013年通过《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》对社会组织登记体制进行了大改革，提出重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。这也有利于公民参与到环境公益诉讼中，对于“法律规定的有关组织”，公民可以参与其中，甚至成立相应环保公益组织进行诉讼支持，也有利于保证公民的环境权利。

[1]蔡守秋.环境法学教程[M].科学出版社，2004.

[2]谷口安平著，王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》[M]，中国政法大学出版社，1996年第1版.

[3]陈阳著：《检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制》[M]，山东人民出版社，2009年第1版.

[4]颜运秋著.公益诉讼理念研究[M].中国检察出版社，2002.

[5]胡静,付学良.环境信息公开立法的理论和实践[M].中国法制出版社，2011.

[6]常纪文.我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策——美国判例法的新近发展及其借鉴经验[J].现代法学,2007,(5).

[7]楚道文,邱潇可.环境公益诉讼必要性分析——以环境行政执法机制的缺陷为视角[J],江西社会科学，2012年第8期.

[8]吉萌.环境公益诉讼原告资格研究[D]，厦门大学，2009.

责任编辑：邓荣华

DF468

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1672-2094(2013)03-0004-03

2013-04-15

李晓琪（1992-），女，四川大英县人，四川大学法学院环境与资源保护法专业2012级硕士研究生在读。主要研究方向：防灾减灾法。