检察机关参与社会管理创新的理念与进路

武亭廷，高景芳

（1.石家庄市长安区人民检察院 政治处，河北 石家庄 050018；

2.河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050026）

如今，参与社会管理创新业已成为检察机关的三大职责之一。在新形势下，如何在“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局之中科学定位检察机关的职责，以及检察机关如何因应这一新的形势，从哪些方面着手履行好这项重要使命，仍是有待深入探讨的重要课题。

一、检察机关参与社会管理创新的宪政理念

关于什么是宪政，可谓歧见纷纭。但一般来说，宪政的精义在于权力制约与权利保障。宪政视野下的社会管理创新，就是要从宪政的角度考察和评价社会管理创新的目的与宗旨。因此，从宪政的视角来看，检察机关参与社会管理创新，其最终的依归也应落实至对国家权力的制约和对公民权利的保障之上。

（一）检察机关参与社会管理创新的实质是国家权力结构体系的微观调整

社会管理创新是因应我国转型中矛盾凸显、冲突加剧、群体性事件频发，而旧的社会管理结构不能有效回应、新的社会治理结构又未能生成的现实而提出的。[1]因此，从国家权力分工的角度看，党提出着力构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局，实际上是一种对国家权力分配格局和分工机制的微观调整。即是说，在不改变现有立法、行政、司法三类国家机关权力分工基本格局的前提下，对一些具体的机制问题作出局部、微观调整。譬如说，从现有有关社会管理创新的文件来看，社会管理创新主要是涉及行政机关、社会组织和社会公众之间的关系。但是现代社会管理事务是如此繁杂，以至仅仅由行政机关担负社会管理职责，并不能解决社会管理过程中出现的全部问题。事实证明，社会管理是一项系统工程，它发生在立法、行政执法和司法等各个环节和阶段，因此，必须强调在坚持以行政机关为主的前提下，积极协同和充分发挥各类国家机关的职责。这并非改变国家权力分配、分工的基本格局，而是在保持基本格局不变的前提下，对国家权力运作的具体机制作出局部的、微观的调整。由此视角而言，在社会管理创新过程中，检察机关并非毫无用武之地，恰恰相反，检察机关在社会管理创新方面肩负着重要的职责和使命。

检察机关作为我国宪法确定的法律监督机关，其基本职责是保证法律的统一和正确实施。其参与社会管理创新，不仅仅包括操作层面检察权行使机制的调整，也应该包括职责的适当扩展、职权的适当扩大。相对其他国家机关来说，这种职责的适当扩展、职权的适当扩大，其本质无疑是对现有国家权力结构体系的一种微观调整。

（二）检察机关参与社会管理创新的根本目的是更好地保障公民的基本权利

从某种意义上说，所谓社会管理创新，就是指化解社会矛盾、维持社会秩序、保障公民权利、维护公民利益、推动社会进步，以满足公民的基本社会需要，从根本上促进社会的公平和公正。因此，创新社会管理，“最根本的就是如何把以人为本、服务为先的理念切实贯彻到社会政策的制度设计、方法创新、具体执行中。要倾听群众呼声，了解群众所思所想，从人民群众最迫切的需要出发，优先解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”[2]。社会管理创新的基本含义仍然可以界定为社会矛盾冲突的化解。而矛盾冲突的实质仍是不同群体之间的利益冲突。因此社会管理创新要立足解决纠纷、化解矛盾、保障权利。只有把保障公民基本权利作为根本目的，检察机关参与社会管理创新才具有目的正当性。也就是说，检察机关参与社会管理创新的着眼点应该是满足公民的基本需要，保障公民的基本权益。

二、检察机关参与社会管理创新的角色定位

所谓角色，就是指演员扮演的剧中人物，也比喻生活中某种类型的人物和戏曲演员专业分工的类别。本文是在借喻的意义上使用该词，意在强调检察机关与其他社会主体在社会管理创新中的分工问题。在社会管理创新中，检察机关既是重要的参与者，也是当然的法律监督者。

（一）检察机关是社会管理创新的重要参与者

传统上认为,狭义上的社会管理是政府职能的组成部分，与检察权似乎没有多大关系，但事实上，自古至今，检察机关都是社会管理的重要参与者。

1.检察权自其产生之日起就是国家实施社会管理的重要手段

从西方检察制度的渊源来看，封建时代的检察官系国王的代理人，因此其职能不可避免地涉及社会管理。而现代意义上的检察权，其职权在西方一般被视为行政权，所以社会管理亦是其本质属性。例如英国就是由于原有分散的检察制度不敷打击犯罪之用，才在1985年通过《刑事起诉法》对检察制度进行了重大改革，即建立了统一的皇家检察署；美国的独立检察官制度对遏制政府高级官员的腐败也起过重要作用；在中国古代御使制度中也可以看到社会管理的影子。当今，我国的检察机关被定位为法律监督机关，而不是单纯的司法分支，这也显示出其具有一定的社会管理属性。[3]由此可见，不管是西方还是东方，不管是英美法系还是大陆法系，多数国家检察制度的建立与发展，都是因应了公诉犯罪、保障公民基本人权、保卫国家政权、维护社会基本秩序需要的。换言之，检察制度建立与发展的历史，也就是一部检察机关不断参与社会管理的历史。

如今，对社会管理也有广义和狭义两种解释。传统的社会管理主要表现为政府对于社会的管控和治理。而广义上的社会管理还包括其他主体以及社会自身的管理，其主体不仅局限于政府。检察机关是广义社会管理的主体之一。

2.协同政府创新社会管理是检察机关在新的历史时期的应尽职责

2007年，党的十七大提出：要健全“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局。2009年，社会管理创新成为政法三项重点工作之一，从而把政法机关参与社会管理创新提到了一个新的高度。正如周永康同志所指出的，“深入推进社会管理创新，是各级党委和政府及有关部门的共同任务”[4]。因此说，在党委领导和公众的参与下，协同政府创新社会管理是检察机关在新的历史时期的应尽职责。检察机关要善于在党和国家工作大局中寻找工作的着力点，善于从检察活动中发现社会管理中的漏洞和问题，为党委、政府决策提供有价值的参考和可靠的依据。

（二）检察机关是社会管理创新的法律监督者

1.法律监督是中国检察机关的宪法职责

我国《宪法》第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这就明确了我国检察权、检察机关存在的正当性基础，就是法律监督。因此，我国检察机关职司法律监督既是一项历史使命，也是一项宪法职责。检察机关作为社会管理的重要参与者，首要的是要履行好法律监督这一宪法职责。

2.法律监督是社会管理创新的内在要求

在党的领导下，我国“一府两院”的宪政体制决定了政府是社会管理的主体。而政府实施社会管理必然涉及行政权力的广泛运用。因此，在政府实施社会管理的过程中，也必然需要以“权力制约权力”的宪政机制。这是保证社会管理创新不偏离法治轨道的一种内在要求。

国家设置检察权的目的就是实现权力之间的制约、控制和约束，从而保证法律的正确统一实施，实现社会和谐发展。因此对行政权力的违法行为加以矫正和制裁，正是检察权实施法律监督的职责所在。具体而言，检察机关应当有权监督、促进行政机关遵守法律程序，依照法定权限管理社会公共事务，认真履行社会管理和公共服务职能，纠正越权和滥用职权的行为。

（三）检察机关参与社会管理创新要依法和适度

所谓依法，就是检察机关推进社会管理创新的一切举措都必须遵守法律的规定，检察职权的行使必须严格依法；所谓适度，就是检察机关参与社会管理创新所持守的态度应当是“重在参与”。但是“重在参与”不是对付、应付，也不是退避三舍、畏首畏尾，而是说检察机关参与社会管理创新必须与检察机关的基本职能相契合，必须做到在不缺位的同时，重在不越位、不错位。总之，检察机关参与社会管理创新，应该努力做到：“既不能游离于社会管理之外，又不能越俎代庖于行政事务之中，主要是依据宪法的定位充分发挥法律监督作用。”[5]

三、检察机关参与社会管理创新的行动机制

作为国家法律监督机关究竟如何参与社会管理创新，仍是检察机关有待探索的一项重要课题。检察机关参与社会管理创新时必须坚持立足本职工作、拓展延伸职能、重视公民参与和加强队伍建设。

（一）立足检察职能，用足用好检察机关参与社会管理创新的基本职权

曹建明同志指出，检察机关应当立足检察职能积极参与社会建设，推进社会管理创新。这一指示，明确了执法办案、解决矛盾冲突、协调利益关系、修复社会关系，是检察机关参与社会建设、促进社会管理创新的基本途径。[6]换句话说，检察机关参与社会管理创新，必须与检察权的运行实际相结合，争取用足、用好检察权。

第一，“以个案办理的过程，来阐释理性、平和、文明、规范的理念，为社会管理创新提供适用和参照标准，以展现公平正义的光辉”[7]。作为司法机关的重要分支和法律监督机关，通过依法办案，让犯罪者依法受惩，让守法者心情舒畅，是检察机关的首要职责和使命。这里所谓“办案”，既包括办理检察机关自侦案件，也包括办理检察机关依法监督的案件。重点来说，检察机关通过行使批捕权和提起公诉权，严厉打击危害社会管理秩序的暴力犯罪、侵犯财产犯罪、危害“三农”犯罪等，可以收到维护社会管理秩序、保障社会安全和稳定的功效。在控告申诉业务中，通过接待来信来访，受理控告申诉案件，可以试行《立案监督书面告知书》制度，对立案监督的审查结果、当事人权利义务进行详细告知，明确相关部门的责任，有效防止二次上访和重复上访。通过控申接待，还可以掌握民情民意，使群众中的合理诉求可以通过检察环节得到解决。而在民事行政检察工作中，检察机关应当注重完善民事行政案件办案程序，扩大民事行政检察工作的透明度，推行申诉风险告知制度，提醒当事人正确理解法律规定，将相关解释工作前置，及时提醒当事人合理处分诉权和其他合法权益，促进其理性、平和地进行申诉，避免缠诉、缠访事件，以彰显民行检察化解社会矛盾的实效。在刑罚执行和监管活动的法律监督中，可以通过在监所设立检察室等机制，积极推进与看守所、监狱等监管场所信息联网和监控联网，实行刑罚变更执行同步监督机制，确保刑罚执行和监管活动严格依法进行。[8]

第二，加强警示教育，构建职务犯罪的大预防格局。警示教育是职务犯罪惩防结合的重要途径。在警示教育活动中，通过就案说法、监狱参观、集中座谈等方式向预防协作单位宣传预防职务犯罪工作的相关知识，增强其拒腐防变的能力。对基层检察机关而言，就辖区内的重大工程建设，可以针对项目审批、土地出让、招标投标、资金管理、政府采购、质量安全管理等环节，深化重大项目建设预防犯罪工作责任制，扩大预防调查、预防咨询、行贿犯罪查询、检察建议的使用效果，保障项目建设的顺利进行，保障政府投资安全。另外，可以由检察院预防部门牵头，各相关部门参与，将职务犯罪预防工作与查办工作有机结合，将职务犯罪预防工作与推进社会管理创新工作统筹部署，对执法办案中发现的社会管理方面存在的漏洞和不足，及时建议督促有关单位整改和完善。[9]

第三，做好必要的司法解释。司法解释是最高检察机关的法定职权。由于司法解释有“造法”的功效，因此这也是一种能够深度影响社会公共政策和公共管理的重要方式。以往，检察机关在行使司法解释职权方面，略显不足，主要表现是数量较少。今后，最高检察机关可以通过加大司法解释的力度，更加深入、直接地参与社会管理创新。

（二）充分发挥延伸职能，创新检察机关参与社会管理的工作机制

可以重点从检察建议、社区矫正、青少年犯罪的预防与帮教、公益诉讼等方面，拓展和延伸检察机关的职能，创新检察机关参与社会管理的工作机制。

第一，高度重视检察建议的作用。检察建议虽然是一份“建议”，但由于检察机关是宪法赋权的法律监督机关，因此检察建议对行政机关改进管理往往较为管用。因此，检察机关应该重视对行政机关建立健全相关制度、进行科学管理，提出改进和完善管理工作的检察建议，以推动受建议单位部署推行各项完善措施，力求达到“惩防一体、标本兼治”的效果。例如：针对公安干警的徇私枉法案，可以发出加强公安队伍管理工作的检察建议；针对国土执法人员的玩忽职守案，可向国土资源局发出加强国土资源管理的检察建议。而检察机关职务犯罪预防科室，更可以以检察建议为依托，深入推进侦防一体化建设；通过走访收集被建议单位意见，提出具有针对性的建议，真正做到有的放矢。例如针对国内食品安全事故频发的现状，就可对辖区食品质量监督机关下发加强食品卫生监管的检察建议书。

第二，积极开展社区矫正和青少年犯罪的预防与帮教工作。社区矫正是检察机关参与社会管理创新的重要内容。检察机关应以贯彻落实“社区矫正工作办法”为契机，对辖区社区矫正工作进行监督检查，将所有社区矫正人员纳入视野，建立社会矫正对象档案。

对未成年人犯罪案件的检察仍然属于普通刑事审查的范围，但对未成年人检察又应体现出不同于成人的特点，如审前羁押优待、非刑罚化、非监禁刑化、社区矫正帮教等。检察机关可以开展与中小学校的检校共建工作，派遣检察官为学校作法制报告，对中小学生进行法制教育；积极开展青少年维权活动，切实维护青少年犯罪嫌疑人的合法权益；积极开展对未成年人犯罪案件量刑建议的创新和探索，不断完善未成年人犯罪案件的办案制度；探索对未成年人的暂缓不起诉制度等。

第三，大胆探索公益诉讼机制。由于公益诉讼涉及的利益群体广泛而单个的起诉主体又力量薄弱，被诉主体强势、起诉机制受阻等因素，或国家利益受损而无特定的原告等，因此需要国家公权的适时介入，以维护社会公共利益。检察机关作为社会公共利益的代表，天然地具有提起公益诉讼的优势。这既是现代各国检察机关发展的趋势，也是弥补现阶段我国现行法律制度不足的需要。[10]

（三）重视检察机关参与社会管理创新中的公民参与

创新的社会管理应是参与型的社会管理。公民不是社会管理的客体，而是主体；不是旁观者，而是行动者。推动社会建设、创新社会管理要发挥公民的基础性作用。[2]因此，创新社会管理，必须探索公民参与的途径与渠道、方法与程序，而且要提升公民参与的能力。

笔者认为，当前检察业务中公民参与的主要途径是人民监督员制度。人民监督员制度是公民参与检察机关自侦案件的重要外部监督制度。这项制度本质上是在代议制民主制度中引入直接民主的因素，以防止检察权（职务犯罪侦查权）的滥用。而保证检察权本身依法行使也应是检察机关参与社会管理创新的题中应有之义。因此，人民监督员制度的改革与完善也是检察机关参与社会管理创新的重要内容。当前来说，尤其应该防止将检察业务中的公民参与退化为形式和点缀。

（四）加强检察机关自身建设，为创新社会管理提供坚强的组织保证

社会管理创新，归根到底是管理理念、组织形式和管理模式的创新。检察机关参与社会管理创新，也要充分运用现代信息技术，不断加强检察机关自身建设，以为创新社会管理提供坚强的组织保证。首先，是管理理念上的创新。例如有学者提出检察机关的监督应当由职能监督向协调式监督转变，由监督型管理向防范、服务型管理转变，加强与其他政法机关的协调与配合。[9]其次，是队伍建设上的创新。近年来，检察机关推行的法学院优秀教师到检察院挂职制度，就是检察机关参与社会管理创新的一种有效形式。同时，检察机关也积极选派青年检察官到社区、乡镇等基层单位挂职，以丰富其社会阅历。再次，是加强对检察干警的社会管理培训工作。检察干警往往是传统职能的行家里手，但心中却缺少社会管理创新这根“弦”儿。因此，往往表现为缺少主动创新社会管理的思维意识和工作能力。因此，有必要有计划地组织安排检察干警到基层一线挂职，以开阔视野，积累经验，锤炼品质。

四、结语

社会管理创新“本质是社会治理模式的历史性重构，其价值目标是实现社会治理的民主化和法治化”[11]。作为法律监督机关，参与创新社会管理，是检察机关不容回避的重大理论和实践命题。这一命题回答的好坏，也直接关系到检察机关在新的历史时期的职能定位。因此，检察机关虽然并不直接承担社会管理责任，但检察机关有责任加强社会管理方面的创新，主动应对社会管理面临的新情况、新问题。

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