军地联合立法若干理论问题探析

唐 蜜

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

随着军队社会化和军人与地方人员交往的增多，军民之间有些问题用道德规范已不能予以调整，而是需要用相应的法律规范来解决。所以，以军地联合立法的方式来解决这些问题是依法治国、依法治军的客观要求，也是现实的迫切需要。

一、界定军地联合立法的含义

军地联合立法在学界暂未有一个确切的定义与解释，对它的讨论研究也较为少见。一般认为，“军地”即军队与地方。军队在这里特指拥有军事立法权的各军事机关；而这里的“地方”则比较难界定。通常来说，地方是与中央相对的概念，它们反映国家政权系统内部的层级关系，此种用法较为普遍。但是，地方还有另一种解释，即作为与军队相对的概念而存在，反映的是军队这一武装集团与国家政权①这里的政权，包括各级政权机关。系统之间的关系。所以，这种意义上的军地，体现的是军政关系。军地联合立法中的地方，体现的就是第二种解释，而这里军地之间的关系，便是指军政关系。故此给出定义：军地联合立法就是指有军事立法权的军事机关与国家行政机关、权力机关根据宪法和法律共同制定、修改、废止有关调整军队与国家机关、军队与地方关系的军事行政法规、军事行政规章的活动。

二、明确军地联合立法的法律依据

军地联合立法虽然在实践中已有先例，并放入了我国三级军事立法体制中，但对于这样一个已经逐步完备并得到实践认可的做法，不少学者至今仍有不同意见。他们认为，我国宪法至今没有确认军事机关的立法权限，中央军委及其各总部等大单位制定军事法规的权限缺乏法律依据，而对于国务院与中央军委以及国务院有关部门与军委各总部联合立法权的法律依据更是无从谈起。笔者认为，国务院与中央军委制定军事行政法规、国务院各部与军委各总部制定军事行政规章，是我们党和国家领导、指挥武装力量的成功实践，是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家的需要。它们不仅在事实上存在，而且为军队与地方所认可，因此，将军地联合从军事立法体制中剔除是不可取的。

《国防法》第14条规定：“国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题。”第16条规定“地方各级人民政府根据需要召开联席会议，协调解决本行政区域内有关国防事务的问题。”虽然这些条款中并未明确提及军地联合立法，但却表明了我国在面对国防事务方面的问题时，需要军队与地方共同解决。当然，如何在宪法与法律中给予联合立法以合法依据，也是军地联合立法中亟待解决的一个重要课题。宪法是我国的根本大法，不能随意改动，但我国最高立法机关可以制定相关法律对宪法予以补充。目前，只有2002年中央军委颁布的《军事法规军事规章条例》第68条②《军事法规军事规章条例》第68条规定：“军事机关拟定由中央军委或者国务院、中央军委提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案的活动，拟定由国务院、中央军委联合发布或者批准发布的军事行政法规草案的活动，以及拟定由国务院有关部门、中央军委有关总部联合发布的军事行政规章草案的活动，参照本条例的有关规定执行。”规定了中央军委与国务院的相关联合立法活动，这成为军地联合立法相对明确的依据。但是其法律位阶未达到理想的高度，而且不够直接与具体。故应当从维护社会主义法制与军地协调统一出发，对军地联合立法进行必要的补充。如在现行《立法法》中将国务院与中央军委制定军事行政法规、国务院各部与军委各总部制定军事行政规章予以明确授权。

三、确定军地联合立法的主体

根据《立法法》的规定，军事立法主体有四层：全国人大及其人大常委会；国务院和中央军事委员会；国务院各部委、中央军委各总部；各军兵种、军区。从上述规定我们可以看出，地方国家机关是没有军事立法权的。但是，这样的主体认定并未考虑到我国各军区、各行政区域的实际情况，过度的集中统一会使现行主体制定的军事法规、规章在部分地区实际实行时无法达到预期的效果。且根据我国《国防法》第15条的规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内，保证有关国防事务的法律、法规的遵守和执行；地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的征兵、国防教育、国民经济动员、退出现役军人的安置和拥军优属等具有军事行政性质的工作。按照《宪法》和《立法法》的规定，地方国家权力机关和地方国家行政机关是可以制定地方性法规和行政规章的，由此可以推断出地方国家机关有一定的军事行政立法权。而为了解决相关立法不一致的情况，笔者认为，国家军事利益事关重大，有关国家军事的事务只能由国家来进行统一控制，在给予地方国家机关以军事立法权的同时应对其严格限制。故地方国家机关在行使军事立法权时，应严格按照《国防法》第16条的规定，与驻地军事机关加强合作，共同解决该行政区域内相关的国防事务问题，如确有制定有关军事性行政法规、规章的必要，应与驻地大军区、军兵种联署，以解决军事立法的合法性问题。

根据以上讨论，笔者认为军地联合立法的主体应包括：国务院与中央军事委员会；国务院有关部门与军委各总部；地方国家机关与驻地大军区、军兵种。

四、有关军地联合立法的特殊原则

军地联合立法作为军事立法体系下的一种类型，应遵循军事立法的基本原则，如合宪原则、民主原则、维护国家军事利益原则、保障高度集中统一原则等。同时，它也拥有自己应该遵循的特殊原则。

（一）军事利益与经济利益相协调原则

军地联合立法不可避免地涉及到军地两方的利益问题，其中最突出的就是军事利益与经济利益。虽然军地联合立法处于军事法体系下，但根据国家军事利益有限原则，军地双方在联合立法活动中必须兼顾国家军事利益和国家经济建设利益，这是保持正常军地关系的基础，也是依法调整军地关系的出发点。只有进行全面衡量的立法才能使军队在有效维护军事利益的同时，自觉维护国家经济建设利益；使广大的民间社会在争取经济利益的同时，不忘尊重国家的军事利益。

（二）军事利益优先原则

国家的军事利益与国家存亡有着直接的联系，军事利益的损失有可能造成整个国家政治经济利益全面、彻底且不可逆转的丧失，甚至导致国家的覆灭。因此，军地双方在联合立法时，要适当地以军事利益优先，寻求军事利益的最大化。确立军事利益优先原则是国家军事利益在国家利益中的特殊重要位置的表现。

（三）统一下的分散原则

实践表明，维护军事法的统一性是地方适当分权的前提和基础，必要的统一是军地进行联合立法的基本前提。要在联合立法实践中把握好集中与分散的“度”，统一与分散相结合。也就是说，军地双方在联合立法活动中应在国家制定的宪法、军事法律的统一指导下，坚持与各军兵种、各军区以及各地区的具体实际情况相结合。

五、划分军地联合立法的权限范围

军地联合立法的权限范围，就是军地联合立法主体根据宪法和法律，可以或应当在多大范围内行使军事立法权。我国并未明确军地联合立法的适用范围与调整范围，这使得军地联合所立的法规、规章的适用界限，以及军、地、军地联合三者之间的立法界限无法区分清楚，在实践中产生了混乱。因此，明确军地联合立法的适用范围与调整范围显得格外重要。笔者以《国防法》第14条和第16条为基础，对军地联合立法的权限范围予以划分。

1.凡是调整对象涉及军队、军人与地方各级人民政府、社会团体、企事业单位和公民相互关系的，如涉及国防与军队建设中有关兵役、后备力量建设、军事设施保护等重大问题的军事行政法规，由国务院和中央军委联合制定。如《征兵工作条例》、《关于安置军队转业复员干部的规定》等。

2.对某些领域内某个方面涉及到军队和地方关系的，可由四总部和国务院有关部委协商提出，报中央军委、国务院决定或由双方共同决定。如铁道部、交通部、总参谋部、总后勤部联合发布的《关于退伍战士行李运输问题的规定》等。

3.对本行政区域内的征兵、民兵、预备役、国防教育、国民经济动员、国防交通、国防设施保护等涉及国防建设的制度和行为规范，由地方权力机关、行政机关与驻地大军区、军兵种共同协商制定。地方性军事行政法规和规章是其制定机关在自己的职权范围内，根据并为了执行军事法律、军事法规（军事行政法规）而制定的。它主要是将上两个层次的法律、法规中所确定的一般准则，结合本系统或本区域的实际情况，以更具体明确，更具针对性和可操作性的特殊规范形式表现出来，并贯彻于国防和军队建设的实际工作中。

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