浅析海洋公共管理中的公民参与*

2013-04-11韩红红张继承

海洋开发与管理 2013年10期

关键词：涉海公民海洋

柯昶，韩红红，张继承

（1.国家海洋局海洋咨询中心北京 100860；2.中国海洋大学法政学院青岛 266100）

浅析海洋公共管理中的公民参与*

柯昶1，韩红红2，张继承1

（1.国家海洋局海洋咨询中心北京 100860；2.中国海洋大学法政学院青岛 266100）

海洋环境以及资源的共享性决定了海洋公共管理的主体必须要扩展到整个公民社会。涉海公民不再是海洋政策的旁观者和被动接受者，而在海洋管理中承担着重要角色。目前，我国海洋公共管理中的公民参与还存在一定的现实困境，直接制约着其海洋管理功能的发挥和参与价值的实现。通过法律制度、协调机制、信息技术以及海洋文化的建设促使公民积极参与到海洋管理过程中，实现人海和谐及公共利益的维护。

海洋公共管理；公民参与；公民角色；海洋意识

21世纪是海洋的世纪，海洋资源的开发给人类带来巨大福利。面临日益加剧的海洋能源竞争、环境污染以及资源衰竭，海洋战略的实施使得海洋管理日益受到重视。海洋环境以及资源的共享性决定了现代海洋管理是具有公共性的管理，随着海洋管理公共性和复杂性的增强，政府不再是海洋管理的唯一主体，政府的合作者需要扩展到整个公民社会，涉海公民不再满足于仅仅作为海洋政策的旁观者和被动接受者，而是在海洋管理中承担重要角色，这使得政府、非营利组织以及公民之间互动性得到增强，海洋公共管理三位一体的局势得到进一步彰显，从而形成了建立在信任和互利基础上公民对海洋资源开发、海洋环境保护以及海洋公共事务的协调治理网络。

1 海洋公共管理中公民的角色承担

海洋管理的公共性决定了政府不再是海洋管理的唯一主体，各种海洋非营利组织以及涉海公民也将参与到海洋管理中来，并发挥着越来越大的作用。联合国21世纪议程明确要求：沿海国家应在从事沿海和海洋区及其资源的综合管理及可持续发展中突出学术部门和私人部门、非政府组织、当地社区、公众和土著人民参加［1］。而《中国21世纪议程》也指出： “海洋资源、环境的开发利用和保护，单靠政府部门的力量是不够，必须有广大公众的参与，包括教育界、传媒界、科技界、企业界、沿海居民及流动人口的参与”。这表明，公民在海洋管理中的参与，更强调涉海公民在海洋管理政策制定过程中提供有益信息、表达自己的利益、思想、意愿和价值取向，从而影响海洋公共决策的制定、执行以及监督，促进海洋管理的科学化和民主化［2－3］。

1.1 信息供给角色

事实表明，充足的资源直接决定海洋管理的有效性。涉海公民的积极参与确保了公共资源、志愿资源以及私人资源的有效配置。在政府财政体系、企业、社会组织之外，为海洋公共管理提供了充足的资源保证［4］。在海洋公共管理过程中，公民充当着全面真实信息反馈的角色。

首先，信息反馈的全面性。海洋公共管理既要考虑其区域性，又要兼顾其国际性，因此海洋战略的制定必须依靠大量的信息，仅仅依靠政府部门和非政府组织收集显然是不够的，尤其对于海岛以及大部分海域，当地居民以及渔民掌握的信息和经验远远多于政府和第三部门，这种信息的反馈将极大提高政府制定海洋政策的科学性，减少决策失误的风险。

其次，信息反馈的真实性。人类对于海洋资源的开发、海洋事务的治理尚处于起步阶段，而且存在大量人类尚未触及的海洋区域，掌握第一手的真实信息具有关键的意义。公民直接参与海洋公共管理，减少了信息中间层传递过程中的失误，极大地提高了信息的真实性。为海洋公共管理提供了有价值的决策信息。

再次，信息反馈的及时性。对于海洋环境污染、海洋生态脆弱以及渔业资源枯竭等问题，沿海居住区以及海岛居民远比政府部门和其他组织有更深刻的感触，由于与自己的生活环境和生活质量息息相关，公民更愿意在第一时间将这种信息和诉求上达，确保信息的时效性，在海洋管理中尽量做到防患于未然。

1.2 参与决策角色

海洋作为全人类的公共资源，海洋政策的制定必须体现科学性、合理性以及公平性，公民参与在促进科学决策以及公共决策实现公众利益的最大化发挥了重要作用。海洋公共政策的价值取向、制定程序、具体实施是否受到广大人民群众的支持和认同，涉及公共政策的合法性问题，是衡量一个社会和谐与否的重要标准［5］。公民参与海洋决策可以促进决策的科学性和公平性。

1.2.1 科学性原则

海洋政策承担着可持续开发、利用、保护海洋的角色。广泛的公众参与，是制定合理的海洋公共政策的基础，任何一项科学海洋政策的制定都离不开公众的积极参与［6］。无论海洋资源开发、海洋生态保护，还是涉及海洋权益的维护，海洋问题日益复杂化，单纯依靠政府、企业、非营利组织以及专家群体已经不能完全处理好各种海洋问题，必须要把民间智囊引入到海洋公共政策的制定过程中，以发挥公民尤其是沿海居民、渔民以及海岛居民的作用。

1.2.2 公平性原则

海洋价值的凸显使得海洋政策的制定势必存在越来越多的利益纠纷与矛盾冲突，公民作为数量最多的海洋管理主体，其利益诉求必定要通过海洋政策加以体现。这种参与可以从一定程度上打破政府、企业以及个别团体、阶层在海洋管理中谋取私利，维护为数众多的弱势群体的海洋权益，实现公共政策公共受益。

1.3 执行决策角色

公民是海洋公共管理过程中政策的直接作用对象，海洋管理的有效性不仅取决于决策的科学性和民主性，更需要最广大涉海公众的认同感和支持度。海洋公共政策的合法性和执行效果，最终将取决于广大公民的有效配合和执行。任何决策的制定如果没有和决策相关的公民的参与是不可能得到顺利实施的。公民参与海洋公共管理过程，通过有效的信息反馈和政策的制定表达自己的切身利益需求，自然就会减少抵制，从而有效降低海洋公共管理政策执行的成本。而政策的最终执行也必须依靠最广大公民的力量。如在全民动员治理沿海环境污染中公民能利用其充足的人力、物力承担起污染防治的责任；在海洋污染以及非法捕鱼举报制度中，公民也能利用其便利的条件在第一时间有效执行。

1.4 实行监督角色

缺少监督必然导致政策的执行偏差。在海洋管理过程中，涉及巨大的国家间利益和国内利益矛盾，受各种利益集团的影响，海洋政策的实施以及海洋资源的保护很难做到尽善尽美，通过涉海公民的参与监督来检查相关区域的资源的利用情况以及环境的保护状况，并适时反映与制止，可以很大程度上避免政策的执行不力并作出相应调整，以维护整体的海洋利益。如，在三沙市的建立和发展中，建立军事基地以应对周边国家对我国领海岛礁的霸占，维护主权利益固然可行，但也要发挥相关公民尤其是原居住渔民的积极作用，为这个 “五最”城市的建设提出建议、贡献力量、实施监督，以确保渔业和油气资源的合理开发和国家权益的维护。

2 公民参与海洋公共管理的现实困境

尽管公民参与海洋公共管理具有独特的价值和现实意义，但是由于受多种因素的制约，目前我国海洋公共管理中的公民参与还存在一定的现实困境，直接制约着其海洋管理功能的发挥和参与价值的实现。

2.1 公民参与海洋公共管理合法性地位

民主政治和全球公共管理的趋势强调公民的有序参与。在海洋公共管理中，这种有序参与可以有多种形式，传统的公民参与主要是依附式的参与，如通过政府海洋管理机构，加入涉海非营利组织等参与海洋公共事务的管理，而目前恰恰欠缺的是公民的自发组织形式的参与和独立的表达。

2.1.1 法律地位的授予

授权是公民有效参与海洋公共管理的基础和前提。长期以来，政府与涉海公民都是管理与被管理的关系，作为海洋公共管理的三大主体之一，涉海公民一直处于被动地接受政府提供的服务以及执行政府海洋政策的地位，海洋资源以相互独立的方式进行管理使得政府决策呈现一个封闭式的系统，感兴趣的公民很难有机会参与讨论全局因素，其主体地位从未真正体现。

2.1.2 决策权的不平衡

在海洋公共政策制定过程中，政府部门精英和专家凭借权力和专业知识长期垄断决策权，而最大的利益相关者以及掌握大量海洋信息和海洋管理经验的涉海公民却被排斥在海洋公共政策的制定之外，没有机会参与平衡的决策。这种自上而下的决策体制使很多重要的信息和建议只是作为参考，对最终的决策影响微乎其微。缺乏海洋公共管理主体之间的互动，涉海公民的参与只是一种象征性的静态参与，学者们预想的联合决策远远没有实现［3］。

2.2 公民参与海洋公共管理的意识淡薄

公民参与海洋公共管理的一个重要前提条件是公民主体性意识的强化。参与海洋公共管理需要公民对海洋事务有一种强烈的责任心和主人翁精神，而受我国传统政治体制以及海洋行政管理体制的影响，公民参与海洋管理大多是一种动员型的参与形式，即多数公民是在政府和非营利组织以及媒体的引导下被动的参与，“强国家，弱社会”的局面一时难以改变。加之海洋开发意识以及海洋知识的不足，目前大部分公民缺乏这种参与海洋管理的愿望和要求，主动性和自觉性不高，只是充当旁观者的角色。涉海公民缺乏积极参与以及平等对话的诉求，海洋公共管理主体之间就很难形成良性互动。

2.3 公民参与海洋公共管理的组织基础薄弱

公民参与海洋管理具有分散性与灵活性的特点，为避免参与的随意性就必须要针对公众参与海洋管理的目标、性质、内容、职能、机构、权限、处罚等作出明确规范，以建立起良好的组织参与基础。而在我国这种组织基础还十分薄弱。首先，政府有组织有效率地动员涉海公民参与海洋管理的机制尚未形成，事故动员的滞后性明显制约了公民在海洋公共管理中的作用发挥。其次，各种非营利组织在充当政府、企业以及公民桥梁作用的倾向度是不同的，非营利组织更多地加强与政府之间的沟通却相对欠缺对涉海公民的有效教育、组织和引导。再次，社区作为公民基层的主要组织单位，尤其是于海洋利益息息相关的部分社区并没有很好地建立起社区海洋管理的应对方案，无法将分散的公民凝聚到海洋管理的过程中。缺乏有效的组织，公民参与海洋资源的开发利用，海洋环境的保护，海洋政策的制定、执行、监督将存在明显的无序性和无效性，更谈不上维护自身的海洋权益。最后，公民参与海洋管理的能力有限。公民参与的知识、手段相对缺乏，对政策制定过程了解也相对较少，自组织能力的薄弱直接降低了公民参与的质量。

3 促进公民参与海洋公共管理的路径选择

公众参与是确保海洋管理公共性的内在要求和根本性因素。海洋公共管理的关键在于：是否能凭借有效制度保障和程序约定，确保各个主体之间在参与海洋公共管理中相互协调，从而保证各主体做到优势互补和功能整合，提升海洋公共管理的有效性。而涉海公民作为海洋利益的相关者和诉求者，理应获得在海洋政策制定中的话语权，积极参与到海洋管理过程中，促进人海和谐及自身利益的维护。

3.1 法律与责任机制

3.1.1 授权

海洋公共事务和公共问题具有复杂性、动态性和多元性等特点，海洋可持续发展以及海洋公平对海洋管理提出了更高的要求，仅仅通过传统的海洋机构组织形式和运行模式难以完成政府在海洋管理中的各种职能。公民作为参与海洋公共管理的主体必须得到依法授权，政府应该将更多的管理职能转变为协商和互惠，以保证公民能够顺利地使用自身资源和其他社会公共资源有效参与海洋公共管理，这种授权是有效应对危机的基础和前提。这种授权主要体现在通过法律确定公民在海洋政策制定过程中的决策表达权、执行权以及监督权，更加重视发挥公民在参与自主性和创新性方面的授权。将公民参与的形式、内容用法律和制度予以明确规范，建立专门以公民为行为主体的海洋管理参与体制，并提供一些配套措施，使公民的政治参与得以具体贯彻实施，从而避免分散参与的随意性与偶然性［5］。利益主体之间经过利益分化和统一、制衡与协调将促使海洋公共政策的制定更加趋向公平和科学。

3.1.2 权责协调机制

涉海公众个人和政府、非营利组织在利益、目标上有时不完全一致。海洋管理应该从国家和全体人民甚至全人类的长远利益出发，综合考虑中长期目标与近期目标，平衡全局与局部利益。而涉海公众有时则较多考虑自身利益、眼前利益，并且有限理性使其反映的问题常带有片面性或提出不切实际的要求［7］。因此，在对公民进行充分授权的同时，必须加强公民参与的责任意识，避免参与的无序性以及群体参与的非理性。相关责任机制可以通过约束权限的方式实现，如借鉴美国经验，如果承认渔民和水产品加工者对渔业资源的衰竭负有责任（确保公正），就相应的减少其在海洋渔业政策制定中的影响力，通过利益的限制唤醒公民责任意识的提高［8］。而相反的，随着公民在海洋事务管理中经验和责任的增长，可以适当增加其决策发言权及海洋影响力，以促进权责协调的良性发展。

3.2 多元协调机制

建立健全政府、社会组织以及公民之间的合作治理的协调机制，能够保证政府及各类社会组织以及公民实现协调运转，优势互补，功能聚合是海洋公共管理取得成功的关键所在。

海洋公共管理协调机制的建立需要建立主体间的互惠关系。参与激励机制。通过激励公民的对话与协作，努力在一定程度上实现公民的自我管理。“公民参与带来的最重要的回报是它对于民主价值发挥的作用。不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督，来增进政府以及公共管理者的责任心。而更加有力的公民参与还保证了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性的基础”［9］。多元协调可以通过海洋问题座谈会、意见征求、调查问卷以及海洋论坛交流的形式进行，广泛采纳各方意见。这种自上而下、自下而上相结合的纵向沟通以及横向沟通的完善，使得相对分散的涉海公民为了同一个海洋管理目标而达到高度的凝聚，更好地体现海洋公共精神。

3.3 海洋信息化管理

随着海洋领域的开发，海洋利益主体日益多元化，而涉海公民的个体利益取向更是呈现分散化趋势，这就需要良好的利益诉求和信息沟通渠道。受技术因素以及管理体制的影响，传统的海洋信息反馈主要是单向的，即政府纵向上发布海洋政策，公民处于单纯接受与执行的地位，而涉海公民由于时空的局限，所掌握的大量海洋信息也只能低效率地传递。这种信息的单向流动不利于海洋公共主体之间的协调互动。

海洋信息技术的应用则为双向沟通的实现提供了方便，打破了政府对海洋信息资源的垄断和封闭。海洋政务的公开有利于公民了解具体海洋政策，并及时有效地将自己的意见建议以及信息反馈给相关部门和社会组织，当涉海公民意识到自己有机会和能力利用这种海洋信息技术表达自己的观点，并能影响海洋政策的制定及实行从而更好地维护自己的利益，就会增加海洋事务的参与度并形成一种良性互动。这种双向表达和随之交互的主体联系增强了海洋公共管理主体之间的互信和认同［10］。海洋信息技术的应用推动了参与式的海洋管理模式的建立，将形成新型的政府、非政府组织以及公民之间的一种新型海洋管理良性互动关系。

3.4 公民海洋意识的提升

我国正面临着严峻的海洋形势，环境污染、生态破坏、资源浪费以及海洋权属纠纷，21世纪，掌握海洋主导权就掌握了发展的优先权。而这种海洋意识和海洋知识必须普及到每一位公民，海洋文化软实力的建设也有赖于全民海洋意识的觉醒。公民要从观念上成为一个新公民，不仅具有成熟的思想与公民意识，还必须要深刻认知公民在海洋管理中的权利与义务，并且采取积极的参与行动，具备充当某种特定角色的倾向［11］。树立自主型海洋参与意识，即涉海公民基于自身的利益和社会需要而自觉地以某种形式对海洋管理过程施加影响的参与行为［12］。海洋公共管理强调动员公众、全社会参与海洋公共管理，需要提高公众的海洋责任意识、海洋公共管理能力，打破海洋事务参与冷漠的传统。公民只有在不断的海洋公共事物参与过程中，才会激发了他们的主体意识，锻炼并提升他们参与海洋公共事务的能力，而这种意识和能力的形成对海洋公共管理良好运转尤为重要。

提高社区参与海洋公共管理的能力。公民积极地参与海洋公共事务，很多时候是在某一共同目标之下组成一个公民公益性社区组织。社区作为公民参与的最基层单位，必须承担起提高社区海洋意识的角色，将国家海洋法律法规以及基本的海洋常识通过讲座、手册以及课程的形式普及给社区公民，培养公民的海洋管理主体意识，形成凸显公民主体意识的参与型文化模式，促进大众海洋意识到提高。

海洋公共管理旨在处理海洋公共事务的过程中追求公共利益，它涉及的范围超越单个个人、团体、区域甚至国界，而是承担着全人类生活的福祉。因此必须发挥民智、民力，调动最广大涉海公民的积极性，使公民真正加入海洋公共管理主体当中，在全社会形成共同关注、开发、治理海洋的良好局面。

［1］周学锋.公共管理视阈下政府海洋管理职能探析［J］.中国水运，2009（1）.

［2］王琪，于忠海.我国海洋综合管理中公众参与的现状分析及其对策［J］.海洋管理，2005（4）.

［3］张艾荣，黄宝荣.电子政务环境下的公民参与机制变迁研究［J］.中国行政管理，2008（8）.

［4］张勤，钱洁.促进社会组织参与公共危机治理的路径探析［J］.中国行政管理，2010（6）.

［5］俞慈珍.扩大公民有序政治参与的现实意义及路径依赖［J］.中国行政管理，2008（6）.

［6］时磊.海洋政策制定中的公民参与问题［J］.海洋信息，2007（4）.

［7］孙永怡.我国公民参与公共政策过程的十大困境［J］.中国行政管理，2006（1）.

［8］比利安娜，罗伯特.美国海洋政策的未来：新世纪的选择［M］.张耀光，韩增林，译.北京：海洋出版社，2010.

［9］霍海燕.公民社会的兴起对政策制定的影响［J］.中国行政管理，2008（2）.

［10］孙壮珍.电子政务与公民社会相互影响方式研究［J］.电子政务，2008（7）.

［11］李图强.简论公民参与社会工作和社区发展［J］.中国行政管理，2004（5）.