我国高校就业教育政策执行失真的多元制度逻辑分析

郭裕湘

（钦州学院 教育学院，广西 钦州 535000）

▲教育论丛

我国高校就业教育政策执行失真的多元制度逻辑分析

郭裕湘

（钦州学院 教育学院，广西 钦州 535000）

高校就业教育政策执行的失真是由国家教育机关、高校管理者和基层教学单位三个利益相关群体及其相互作用所引起的，这三个不同利益相关群体的行为分别受其所处论域的党政逻辑、科层制逻辑和基层教学组织逻辑所制约；失真的程度和变化轨迹取决于这三种制度逻辑之间相互作用的大小；从这三种制度逻辑的相互作用关系中去认识高校就业教育政策执行失真的因果机制和内生性过程，能为解决失真问题提出可靠的理论依据。

就业教育政策；政策执行；失真；多元制度逻辑

一、我国高校就业教育政策执行失真：有待研究的问题

我国在高校正式推行就业教育的政策，始于1995年原国家教委发布的《关于在高等学校开设就业指导课的通知》（教政厅[1995]4号）。随后，教育部又相继出台了《关于进一步加强普通高等学校毕业生就业指导服务机构及队伍建设的几点意见》（教学[2002]18号）、《大学生职业发展与就业指导课程教学要求》（教高厅[2007]7号）等政策文件。经过十多年的政策推动，就业教育作为帮助学生做好职业生涯发展规划、培养谋求职业或自主创业素质的系统教育活动，已逐渐成为我国高校一种制度性的人才培养工作组成部分。但从现实观察来看，各高校对国家就业教育政策的执行发生了严重的失真现象，主要表现为执行滞后、表面化，或选择性执行、替代性执行等，[1]致使政策执行的效果与政策预定的目标相去甚远。面对高校就业教育政策执行失真的现象，学术界需要提供相应的理论范式和研究工具来分析、解释。通过梳理教育政策执行研究的文献，笔者发现，国外有不少关于政策执行的分析模式，如自上而下模式、自下而上模式和整合模式等，[2]但都是基于分权式教育管理体制提出的，这与我国实行中央高度集权的教育管理体制不符；而国内学者尝试提出的教育政策执行分析模式，如庄西真的社会学分析模式，[3]邓旭的正式与非正式制度分析框架，[4]因其未能考虑我国高校就业教育政策的执行存在专业化基层组织缺失这一现实，对实践的指导作用有限。

笔者分别以一所公办高校和一所民办高校为例，通过观察、访谈、查阅资料等方式，收集积累了近年来两校执行国家就业教育政策的过程和行为的相关材料。从材料反映的情况看，高校对国家就业教育政策执行的失真涉及许多环节和机制。要准确认识这些环节和机制之间各自的作用，就必须深入到它们赖以存在的相互作用环境中，进行多维度、非线性的分析。对此，本文采用一种“多元制度逻辑”分析框架来对高校就业教育政策执行失真现象进行分析，旨在探讨其因果机制，以便为解决失真问题提供理论依据。

二、多元制度逻辑分析框架的理论思路

所谓制度逻辑，指论域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。教育政策执行失真涉及多重过程和机制，这已为不少研究所证实。[5](p157-307)高校就业教育政策执行失真属于教育政策执行失真的范畴，因而在理论上存在提出多元制度逻辑分析框架的可行性。首先，从现实看，制度逻辑是通过多重过程和环节引发和型塑所在领域群体相应行为方式的。譬如，在高校就业教育政策执行失真的过程中，可观察到国家教育行政机关、学校领导及职能管理部门、基层教学单位及教师，分别受不同制度逻辑所统摄，并以其自身的逻辑方式影响着失真的程度。不仅如此，还可发现这当中的任意一项制度逻辑的作用都不是独立存在的，而是在与其他制度逻辑相互作用的过程中得以发挥；不同制度逻辑之间的组合和参与，其作用方式和结果也不同。因此，假若无视高校具体的政策执行背景，不考虑参与者群体及所在领域制度逻辑作用之间的交互关系，就有可能导致对其作用的片面认识甚至误解。由此可提出一个命题：政策执行失真涉及多种制度逻辑；对这些制度逻辑的作用及影响之认识，只能从其赖以存在的相互作用环境中获得。

其次，参照历史制度主义的观点，制度逻辑连接着宏观层次上的制度安排和微观层次上人们可观察的行为。[6](p123-124)这为了解教育政策执行失真的微观基础提供了一条分析路径。一般而言，制度体现在人们物质及其象征性活动诸方面的稳定行为方式之上。[7](p263)制度中所蕴涵的逻辑型塑着人们特定的行为模式，并不断再生着；其微观行为意义则表现在人们的日常行为活动中。政策执行失真乃是参与其中的那些利益相关者争取各自利益的过程，并通过其行为方式和关系模式折射出来。因此，对影响高校就业教育政策执行失真中各种制度逻辑的作用和相互作用的大小，可透过微观层面所展示的群体行为互动场景来观察和认识。在这里，研究者可以清晰地看到参与者形形色色行为方式背后的动因，以及各种行为之间互动的机理。凭借这些观察资料和认识，就可对政策执行失真现象作出比较客观、准确的解释。由此我们可以引申出另一个命题：制度逻辑型塑着微观上可观察的具体行为，对一个论域中制度逻辑的认识能帮助人们把握和预测这些行为。反过来，不同群体的可观察行为及其相互作用方式又有助于认识这些制度逻辑，这使得政策执行失真的研究立于实证之上。

第三，由于制度对教育政策执行的规约表现为正式制度外部强制的刚性控制和非正式制度的“内化”柔性规范，[8]后者为政策执行中的失真留下了内生性空间。因为这些非正式制度规范所涉及的参与者的思想与行为方式，是在算计、权衡利益后做出的一种自己认为合理、有利的选择，其间更多地涉及人际互动的层面，并与人的信仰、价值观念、教育理念等相关。参与者对政策的执行建立在对政策所倡导的价值理念是否认同的基础上。若认同，则积极执行，否则就只是为了避免不执行政策所要付出的高昂成本而予以应付。当这样的政策失去效能时，便常常被现实中的潜规则所取代；或因制度环境的不完善，参与者出于现实个人利益的需要，将违背政策作为一种暂时的应对策略。正由于不同群体和个人带着各自的利益参与政策的执行过程，反映着各自领域的制度逻辑，而这些制度逻辑之间相互作用的结果又制约着随后行为活动的方式和轨迹。引用组织行为学家C.逖雳的话来说，这些制度逻辑“是一些重复再现的动因，它们在不同的情形和次序排列组合中相互作用，从而导致相去甚远但又循迹可查的结果”。[9]这就是说，政策执行失真的具体结果可随制度逻辑之间互动和时间变化而异，而我们只要对这些结果背后的主要动因和过程进行深入地了解和分析，就能很好地解释这些制度逻辑的相互作用如何导致政策执行失真的结果。当然，对参与就业教育政策执行过程的取舍、对微观行为方式或内生性过程不同侧面的关注或忽略，取决于研究者的理论分析境界，而不是一成不变的。由此我们可提出第三个命题，即要对高校就业教育政策执行失真作出准确的解释，必须同时考虑因各个制度逻辑间相互作用而产生的内生性失真过程。

三、个案调查：两所高校执行就业教育政策的行为描述

为便于从多元制度逻辑分析框架的角度来发现、提炼高校就业教育政策执行失真中的制度逻辑，我们不妨深入了解两所高校执行就业教育政策时的情景。考察重点包括就业教育机构设置、队伍建设、活动方式与内容、时间分布与频度等方面。

先看公办QZ学院。该校实行党委领导下的校长负责制，校长由省委组织部任命。在2007年之前，QZ学院对就业教育政策的执行呈现出表面化执行的特征，表现为虽然按照政策的要求设立了就业指导机构，也开设了相应的课程，但就业指导机构所从事的活动几乎与就业教育不沾边，所开设的课程也与政策要求相去甚远。2007—2010这几年，QZ学院对就业教育政策的执行除仍然有表面化执行特征外，还存在替代性执行行为，表现为：政策要求建立专业化、职业化的师资队伍来实施就业教育教学，但该校却由辅导员和学工行政人员来替代；虽聘请校内外专业人士为部分学生进行职业生涯规划知识与技能培训，实际上是为培训参加省和全国职业规划大赛选手而为，属于理性主义利益算计后的选择性政策执行行为。2010年之后，随着就业教育政策力度和可操作性的增强，QZ学院对就业教育政策的执行也逐步接近政策的基本要求。如建立就业创业指导教研室、招聘专业人员负责就业教育教学工作，还将《职业发展与就业指导》课程列入公共必修课模块等，这些都属于迈向就业教育政策预设目标的行为。

典型案例：QZ学院接到省教育厅转发教育部《关于进一步加强普通高等学校毕业生就业指导服务机构及队伍建设的几点意见》（教学[2002]18号）文件，由于省教育厅在转发教育部文件时加了按语，向所辖高校提出政策执行的原则性意见和开设《就业指导》这门课的要求，因此书记和校长既要领会教育部文件的精神，同时还把重心放在省教育厅所提出的执行要求上。随后，文件经主管招生就业的副校长进一步批示，并责成招生就业处牵头拟定执行方案。招生就业处处长结合自身职责和利益的需要，同下属一起拟订政策执行方案，提出设立一个编制规模为4人的副处级就业指导中心的方案。主管副校长同意了此方案，并主持召开由招生就业处、教务处、学生处、人事处负责人参加的协调会。会上，人事处提出只能增加1个编制。会议结果是：成立就业指导中心，主任由招生就业处处长兼任，校内招聘一名行政编制人员作专职，所需其他人员由各系辅导员兼任，负责开设公共基础课《职业发展与就业指导》等工作。由于辅导员的主要任务不是教学，结果开设的《职业发展与就业指导》课程实际上只是流于形式。

在民办YH学院，就业教育政策的执行则是另一番景象。该学院属于民办高等职业技术学院，实行董事会领导下的院长负责制，院长由董事会聘任。在2007年之前，YH学院对就业教育政策的执行几乎没有实质性的行动，仅有的一两次就业形势与政策讲座也是为方便毕业生办理离校手续而为，显示出明显的滞后性执行特征。到了2010—2012这几年，学院开设了《就业指导》课程，但教学内容只是简单的求职知识与技巧培训，目的是快速提高毕业生就业率。这种行为显然属于就业教育政策的选择性执行。

典型案例：院长接到文件后，向董事长汇报，提出设立就业指导中心的设想。但商量的结果是，新设立的就业指导中心与已设立且编制为4人的招生就业办实行“一套人马、两块牌子”，不增加编制；《就业指导》课程的开设由各系负责。但各系忙于专业课的教学，《就业指导》课程要么没教师愿意开设，要么由个别有兴趣的老师以几次讲座的形式充数。

由此，我们可以清晰地看出2005—2012年期间，两所高校在就业教育政策执行上所经历的两条不同演变路径。在QZ学院，就业教育政策的执行沿着表面化执行—替代性执行—选择性执行—接近性（专业化）路径演化；在YH学院，对就业教育政策的执行沿着滞后性执行—选择性执行路径演化。总体上看，就业教育政策出现明显的失真。

四、多元制度逻辑的微观行为意义与理论分析

从以上两所高校的行为活动中，可以看出国家教育政策无所不在的影响。无论是高校领导的批示和职能部门拟定的方案，还是教学基层单位教师承担的任务，都依照教育部下发文件的精神要求予以进行。同时也不难辨认出三个行动主体：基层教学单位的教职人员、高校领导和行政管理人员、教育部和地方教育行政主管部门及其相应政策。这三个行动主体的行为和角色反映了导致高校就业教育政策执行失真的三种制度逻辑——基层教学组织逻辑、科层制逻辑、党政逻辑（这里把党政定义为有权向高等院校发布各种指令或政策法规的组织和机构）。由此我们可以提出本文的中心命题：基层教学人员、高校党政管理人员和上级党政部门这三个行动群体的行为受其所处领域中的稳定制度安排制约，反映着各自领域中的制度逻辑；高校就业教育政策执行失真，正是在这些多元并存的制度逻辑间相互作用下发生发展的，因而需要从它们之间的关系和相互作用中去认识、理解参与者的行为，以及这些行为所体现的制度逻辑及其对就业教育政策执行的影响。

（一）党政的逻辑。

我国实行党领导政府、政府领导高校的制度。在自上而下的政策制定和实施过程中，上级党政管理部门都是重要的驱动力量。近十多年，我国党政管理部门发布了不少相关政策文件，提出了高校开展就业教育的原则性要求；省、市教育行政主管部门和高校党政管理部门据此部署并制定具体方案加以实施。在一定的意义上说，正是这些逐步完善的政策指令推动了高校就业教育的实践。

不过，对国家政策的作用不能停留在这种片面的认识上，还需要关注“党政的逻辑”，即有关党的组织、教育行政管理部门和政策决策中的稳定制度安排。一个基本事实是：党组织和政府教育管理部门由有着多元目标和不同利益的各个部门组成。政策的制定和推行是在各个部门间的相互作用和制约下实现的。这意味着有关就业教育政策的制定过程反映了党和政府不同部门利益间的矛盾、竞争和共识。例如，中宣部要求高校加强政治思想教育、教育部思政司要求增加大学生职业发展与规划教育内容，但高教司要求高校减少课堂教学、增加专业实践时间。在教学总课时数受限的情况下，他们之间存在竞争甚至互相冲突。这给高校政策执行过程带来了无所适从和紧张的因素，政策推行力度被削弱，并影响与其他制度逻辑之间的相互作用，从而产生政策执行的失真。通过对党政逻辑的分析，我们能够认识到党和政府各部门的不同目标和利益及其在就业教育政策领域中的竞争与冲突作用。由此，我们可以提出如下命题：政府为管理高校所出台的教育政策，因受党、政不同部门间目标和利益的互动、竞争之影响而产生不一致甚至互相矛盾的现象，致使推行力度被削弱，从而给高校就业教育政策执行的失真留下空间。

从1995年原国家教委发布有关就业教育的政策，到2009年教育部思政司发布关于加强大学生职业生涯教育的通知，10多年间，国家教育政策针对就业教育的问题进行了不少调整和改进，并对政策执行失真产生不小的影响。从党政逻辑这一角度看，政府发布的政策法规为高校就业教育的推行提供了一个总体框架，但这一框架是不完整甚至有冲突的，因而无法仅从这一框架本身对就业教育政策执行失真提出准确的解释。党政的逻辑为实施就业教育提供了外在和内生的动因，不同的甚至冲突的政策诱发了不利于就业教育政策执行的外在因素；而自下而上的信息反馈通道不畅，引起了就业教育政策执行失真内生性过程的形成，并呈现出多元制度逻辑交互作用下的路径依赖。这提示我们在分析高校就业教育政策执行过程中，务必拓宽研究的视野，并密切注意党政逻辑与行政管理人员和基层教学单位教师这两个行动群体之间的相互作用。

（二）科层制的逻辑。

在中国，国家教育政策是通过各级政府和高校的科层组织体系得以贯彻落实的。教育部发布的就业教育政策和地方教育管理部门提出的实施要求，对高校领导和行政管理部门起着至关重要的作用。特别是行政职能部门，他们负责拟定实施方案和具体操作程序，组织召开就业教育机构设置和教师队伍建设会议等。在党和政府高度集权背景下，地方党、政主管教育的领导和部门对所辖高校有重要作用，特别是激励机制对高校党政官员行为有显著的影响。这一点，已得到一些研究的支持。[10](p45-52)有的研究工作还揭示了校级党政领导和其他行政管理人员的多种特点，从直接组织实施、监督评估到敷衍推诿都有涉及。

我们认为，尽管这些政策执行行为各异，但它们背后遵循着稳定存在的科层制逻辑。组织行为学的原理告诉我们：组织内部的激励机制和组织外部环境诱导了相应的组织行为，亦即，组织行为是对组织激励机制和组织环境适应的结果。[11](p139)校级领导和其他行政管理人员面临着由自上而下的多方政策和指令所构成的任务环境，必须在岗位工作活动中加以执行和应对。因此，党、政科层组织的制度逻辑，特别是管理人员面对的激励机制和任务环境，是解释他们行为方式的关键所在。以高校行政管理人员为例，科层制的逻辑致使下层管理人员竭尽全力完成上级交代的任务，以便有利于自己职务的晋升或避免被淘汰。不过，这并不是说高校行政管理人员在就业教育政策执行中就一定会忠实执行有关的国家政策部署。研究者还需留意高校行政部门所处的任务环境，即他们所面临的自上而下的必须应对的各种任务及其相互关系。前面说过，党政的逻辑意味着来自上级党和政府的政策有可能相互矛盾甚至是冲突的多种任务和目标，如政治教育、对就业教育教材征订的规定、组织学生参加招聘会、毕业生就业去向调查与就业率统计等各种任务，而就业教育只是其中之一。事实上，即便仅考虑就业教育领域，也能发现这里有着多元、相互冲突的目标。因此，行政管理人员必须对任务环境中各种目标不一、相互冲突的任务加以权衡，明确轻重缓急。但从科层制逻辑的角度看，这些行政管理人员必然会采取那些最省力而又有利于自己职务晋升的做法，而回避那些妨碍自身发展的行径，如开展专业化就业教育队伍建设等。概括起来，可得以下命题：高校行政管理人员对待就业教育政策的态度和行为取决于其任务环境中多元政策目标所赋予的各种机会成本之综合考虑。

这一命题能帮助我们把注意力从宏观制度安排引向高校行政管理部门面临的多重任务环境以及相应的微观行为，特别是中层管理人员所关心的各种选择和相应的回报。但对就业教育政策中提出的加强专业化队伍建设这一要求，则往往不会得到行政中层特别是下层管理人员的响应，甚至尽量找理由予以抵触。因为若开展专业化队伍建设，这些目前不属于就业教育专门人才的行政管理人员惧怕自己的岗位职务被专业人才所取代，这一点，可从高校就业教育专业化队伍建设工作进展极为缓慢的现实得到印证。

（三）基层教学组织的逻辑。

就业教育是国家推行的高校人才培养工作的新内容，这一新内容要通过具体的教学与专业服务活动来体现。但是，基层教学组织和教师参与就业教育工作的行为方式并不总是按照政策要求来进行。因为，基层教学组织的逻辑将教师们织入各种学术共同体和社会关系的网络之中，即通过约定俗成或明文规定的方式将怀有相似职业价值取向、专业素质的教师组合在一起；成员之间既可独立开展工作又组团合作，有着相对独立的集体与个人利益诉求。基层教学组织的逻辑同其他制度逻辑发生互动，对政策执行的失真有着重要作用。虽然高校人事制度改革和人才培养模式改革可能对教师学术共同体和社会关系网络的组成结构有不少影响，但专业性和学术性的发展却在不断巩固其稳定性，使基层教学组织的逻辑得到强化。

那么，基层教学组织的逻辑在高校就业教育政策执行失真中到底起什么作用呢？对此，我们从观察基层教学组织承担就业教育任务的缘由开始。基层教学组织承担就业教育任务的缘由有两类：一是组织的天职，即成立的目的就是为了承担就业教育工作；二是组织功能的拓展。前者一般会严格按照政策要求开展就业教育教学工作，其教学目标与政策预设目标基本一致；教学质量取决于教师个人和团队的教学水平和条件保障，但总体而言比较有保证。至于后者，或是组织基于生存需要而承接就业教育任务，或是部分成员出于兴趣爱好而参与其中。此时，就业教育教学活动不一定按政策要求进行，其教学目标与政策预设目标之间有可能存在分歧甚至毫不相干，从而影响就业教育政策执行的效果。这里需要补充的是，根据前面所述科层制的逻辑，高校行政管理者是否愿意新建专门用于执行就业教育教学的基层教学组织，要依他们对自身职业生涯发展和任务环境算计的结果而定。在公办高校里，行政管理者一般倾向于提倡新建专门基层教学组织；但在民办高校里，因担心提出增加财政支出的政策执行方案遇阻，行政管理者往往倾向于把实施任务转嫁给已有相关基层教学组织。对上述观察，我们可以概括为如下命题：承担就业教育任务的基层教学组织的专业性质和专门化程度最终决定着就业教育教学的质量，并导致高校就业教育政策执行的失真。

基层教学组织的逻辑强化了基层教学组织和教师工作目标的稳定性，它与就业教育政策预设目标之间的一致性，依赖于教学组织和队伍的专业化水平。因此，是否设立就业教育的专门基层教学组织、组建专业教师队伍，将对就业教育政策的执行起着基础性作用。

以上分析路径及所提出的党政逻辑、科层制逻辑和基层教学组织逻辑的分析概念简化了高校就业教育政策执行失真的复杂过程，并把分析的焦点集中于直接关联的领域，并通过对这些制度逻辑及其关系的分析，将失真行为背后的多种机制和相应变化过程的复杂性清晰而又系统地展示出来，可以说是研究高校就业教育政策执行失真现象的理想理论分析工具。

五、总结

从多元制度逻辑的分析角度看，高校就业教育政策执行的失真，是由国家教育机关、高校管理者和基层教学单位三个利益相关群体及其相互作用所引起和制衡，而这三个不同利益相关群体的行为又分别受其所处论域的党政逻辑、科层制逻辑和基层教学组织逻辑所制约；失真的程度和变化轨迹取决于这三种制度逻辑之间相互作用的大小。我们只有从多元制度逻辑的相互关系中去认识它们的各自角色，从利益相关群体之间的互动关系中去分析各种制度逻辑的作用和失真的内生性过程，才能准确把握其因果机制，以便为解决高校就业教育政策执行失真问题提供有效的理论依据。

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责任编辑 张 豫

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：1003-8477（2013）06-0173-04

郭裕湘（1975—），女，钦州学院讲师，华中科技大学博士研究生。