我国财政监督监察制度变迁及启示

冯一飞

（德州市财政局综合科，山东 德州 253000）

我国财政监督监察制度变迁及启示

冯一飞

（德州市财政局综合科，山东 德州 253000）

财政监督监察制度是我国经济监督体系的重要组成部分。我国财政监督监察史大体可以分为三个阶段：计划经济时期、改革开放初期和市场经济时期。不同时期有其不同的特点。通过研究我国财政监督监察的发展历史，可以认为，完善新时期的财政监察制度，一是要加强监督监察力度；二是创新财政监督监察工作方法；三是提高财政监督监察质量。

财政监督监察制度；财政监督监察史；经济监督

财政监督监察制度是我国经济监督体系的重要组成部分，它贯穿于财政运行的各个环节，是保证国家财政政策和宏观调控目标实现的重要手段，对财政资源配置、收入分配、经济调节职能的有效发挥和国民经济的健康发展有重要的意义。随着我国社会主义市场经济体制的日益完善和公共财政框架的逐步建立，财政监督监察工作应该如何与之相适应，己经成为一个迫切需要研究、解决的重大现实问题。

根据当前我国财政监督监察工作面临的机遇和挑战，要推动财政监督监察工作又好又快发展，首先要了解我国财政监督监察工作的发展过程。

我国财政监督监察史大体可以分为三个阶段：计划经济时期、改革开放初期和市场经济时期。通过对这三个时期财政监督监察工作的研究，只有总结各个阶段的经验教训、拓展工作思路、改善工作方法，才能更好地推动财政监督监察工作的进步。

一、计划经济时期的财政监督监察工作

1950年11月，政务院颁布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，财政部发出《为设置各级财政检查机构补充规定的通知》，规定在中央财政部设财政监察司，各级政府相应设立财政监察机构。财政监察机构的职权主要是监察执行财政政策、法令、制度等事项。中央政府还在财政监督方面陆续颁布了各项规定和办法，对财经系统各部门和企事业单位的财务收支和预算管理方面做出了详细规定，以对财政监督工作做出指导。通过加强对财政税务系统、银行系统、国有企业等国民经济各个收支部门的财政监督，来加强对经济的监督，标志着新中国财政监督制度开始建立。

邓小平同志任财政部长期间，提出了著名的“财政六条”，其中一条就是加强财政监察，加强财政管理与监督，严格执行财经纪律，保证国家资金的合理和节约使用。这成为当时财政监督工作的理论依据和指导思想。

1954年新中国第一部《宪法》诞生。根据《宪法》第二十七条第九和第十则规定，全国人民代表大会拥有决定国民经济计划、审查和批准国家预算和决算的权力。由此可见，社会公众和人大在法律上拥有监督财政活动的权力。但是，由于这个时期政府在政治活动中居于主导和决定地位，造成财政外部监督更多地只是名义和形式上的，真正存在并发挥作用的只有内部监督，外部监督只是内部监督的陪衬。

在“大跃进”时期，“左”倾思想泛滥，财政监察被视为束缚发展的因素。1958年，财政部撤销财政监察司，地方各级监察部门也相应取消。其后，中央在调整大跃进时期错误经济指导思想后逐步恢复建立财政监察机构，1962年，为严肃财经纪律，加强财政监督，财政部提出建立财政驻厂员制度。这一制度在当时特定的历史时期发挥了重要作用，不仅为国家财政挽回了许多损失，还为健全财务制度和加强宏观调控提供了大量宝贵的信息。但是，由于财政监察机构体系已经遭受破坏，财政监督的作用已经不如从前有效，财政监督工作开展艰难。及至“十年动乱”时期，财政监察部门再次遭到撤销，财政驻厂员编制也被收回，财政监察工作再次受到严重打击。

这一时期的财政监督监察工作，由于效仿了苏联以行政监督为主的财政监督模式，以及邓小平同志等对财政监督工作的重视，使得财政监督监察制度逐步健全，成效良好。但是，由于后期行政色彩日渐浓重，法律因素日益弱化，财政监督制度缺乏稳定性，人为因素影响较大。财政外部监督不充分，缺乏实际调研和群众基础等因素，加之传统计划经济模式下国家财政不讲经济效益的指令性分配方式，使得弊端不断显现。以至于改革开放初期不得不通过财政大检查来实施整顿。

二、改革开放初期的财政监督监察工作

1978年8月，经国务院批准，财政部恢复建立财政监察司，各地也相继恢复财政监察专门机构并配备人员，同时恢复财政驻厂员制度，对中央企业财务收支实施监督。但由于当时财经领域监督机制不健全，特别是在新旧体制转轨过程中，我国财经领域偷逃骗税、截留国家财政收入、挥霍浪费国家财政支出等问题相当突出，财经秩序比较混乱，严重影响了改革与发展的顺利进行。针对这种情况，1985年8月，党中央、国务院决定设立非常规机构“税收、财务大检查办公室”（1986年更名为税收、财务、物价大检查办公室），由各级政府统一领导，人大、政协参与，财政、税务、审计、物价等部门共同组织，发挥权威性高、力度大、范围广的优势，对财经领域的违法、违纪问题进行集中整治。

此次大检查不同于以往，不仅设立了非常规机构“大检办”（1989年改为常设机构），而且广泛邀请人大、政协及民主党派人士参与大检查工作。每年由国务院“大检办”统一部署，由单位自查到重点抽查，由点及面，逐步扩展，向制度化、规范化、法制化迈进，对治理财经秩序混乱、打击违法乱纪起到了切实的推动作用，集中体现了政府规范财经纪律的决心。自1985年至1998年，财政大检查共查处各种违法违纪问题资金共计两千多亿元，挽回流失的财政收入一千多亿元，平均每年挽回财政收入一百多亿元，充分体现了大检查的重要性和必要性。

这一时期的财政监督监察工作受改革开放的巨大推动，体现出新时代的特色。不同于计划经济体制下主要以行政监督为主落实财政监督监察的方式，这一时期的创新性主要体现在以下几个方面：一是理念上，强调财政监督监察是维护财政纪律，推动增收节支，促进社会主义四个现代化建设的重要保证；二是目标上，强调收支平衡，保障国家财政分配行为和宏观调控的顺利实施；三是把监督重点放在中央企业、省属企业和其他大型企业、各类公司上；四是以税收、财务、物价大检查为主要监督形式，逐步扩展监督内容，并通过纪委、监察局的介入有效约束“大检办”本身可能出现的违法违纪行为。然而，大检查这种集中运动式工作方法是在特定的历史条件下产生的，随着我国市场经济体制的建立，以及1994年分税制财政体制改革的实施，财政监督监察工作也出现了新形势下的新变化，因此，80年代的财政大检查于1998年退出历史舞台。但其意义及影响十分深远，迄今各地仍保留大量“大检办”时期的资料，各地仍通过学习和借鉴这些资料来指导当前的财政监督监察工作。

三、市场经济时期的财政监督监察工作

1994年的分税制财政体制改革，是我国举世瞩目的经济体制改革，其深度和广度都是前所未有的，被誉为我国税制改革和财政体制改革的里程碑，奠定了市场经济税收体制和财政体制的基本模式。其后，建立公共财政体系成为财政事业的主导。在此背景下，我国财政监督监察工作也进行了大变革，“公共财政框架”成为财政监督检查工作的主线。这一时期的财政监督检查工作体现了三个特点：一是外部监督逐渐完善，二是多部门承担财政监督职责，三是财政监督法制体系建立完备。

外部监督逐渐完善主要体现在社会公众与人民代表大会对财政的监督，以及社会中介机构介入财政监督监察工作两方面。虽然1954年我国第一部《宪法》已明确社会公众与人大在法律上拥有监督财政活动的权力，但受限于当时的历史环境，直到社会主义市场经济体制确立后这一权力才得到充分肯定和重视，其作用才得到全面发挥。这一时期，社会公众与人大对财政监督监察工作的约束力不断增强。人民代表大会不仅审查批准预算草案和预算执行情况报告，还可以改变或撤销财政预决算的不适当决议；全国人大及其常委会还要对中央和地方财政预决算情况进行监督，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会还要对本级和下一级财政预决算情况进行监督。这一完备的体系既是财政外部监督进一步完善的结果，又是人民拥有对国家事务的管理和监督权力的充分体现。与此相配套的社会中介对财政的监督，为各企业和经济实体提供了专业的自我监督和外部监督专业人员，给社会主义市场经济的发展带来了保障。

1983年审计署的成立标志着我国独立审计体系的建立。审计部门的基本职能是经济监督、经济评价和指导内部审计。其中，经济监督职能是审计部门的基本职能，具有独立性。这一独立性成为财政监督检查工作的强有力保证。此外，国家和地方各级税务机关虽然不是财政监督的专门部门，但由于肩负了国家主要财政收入的征收管理工作，其对财政收入的监督检查的有效性得到了保证。与此同时，财政部门内部的监督检查工作也有了长足发展。1994年分税制财政管理体制实施，为保证财政监督检查工作有效开展，财政部成立财政监督司，1995年组建财政部驻各地财政监察专员办，2000年财政监督司更名为财政监督局（后改名为财政部监督检查局），标志着财政监督机构的逐步健全和财政监督领导体制的逐步理顺。至此，内部监督与外部监督相辅相成，相互配合，极大地促进了财政监督检查工作的有效开展。具有财政监督职能的多部门联合监督成为我国财政监督检查工作的主要形式。

由于建国初期行政色彩过于浓重，导致我国财政监督法制体系一直没能够真正完善。这一状况直到社会主义市场经济体制建立后才改善，除《预算法》、《会计法》、《审计法》、《税收征收管理法》外，我国还制定了《财政检查工作规则》及其一系列的配套规则。各地方财政部门也陆续出台了根据地方工作实际情况制定的《财政监督条例》。而国务院于2004年通过的《财政违法行为处罚处分条例》也为严肃财经纪律、纠正惩处违法行为、促进社会主义市场经济健康发展奠定了基础。

四、建国以来财政基础监督的经验总结

回顾六十多年的发展历程，我们可以深刻感受到财政监督监察工作与我国经济发展密切相关，加大财政监督监察力度，创新财政监督检查工作方法，提高财政监督检查质量，是营造规范、健康、有序地经济发展环境的关键问题。“十二五”期间，党中央、国务院将进一步深化经济体制改革，加强公共财政管理工作。面临新的形势，财政监督监察工作还要在哪些方面进行改进，需要进一步深入研究。

（一）加大财政监督监察力度。借鉴改革开放初期80年代财政大检查经验，在财政经常性审计的基础上，定期开展全国范围内的财政专项检查行动，查漏补缺，确保封堵腐败源头。结合经济形势和财税政策实际，确定监督重点，针对重点适时开展监督工作，提高监督效率。在监督过程中，通过多部门联合，充分调动财政监督力量，既要抓好工作过程，又要抓好跟踪问效。积极引导人民群众和社会中介参与财政监督监察工作，充分发挥外部监督作用，全方位、多层次开展财政监督监察工作，切实加强监督力度。

（二）创新财政监督监察工作方法。鉴于国际、国内经济形势的不断变化，财政监督监察工作也应随时调整工作思路和工作方法。因此，财政监督工作人员要自觉加强学习，通过不断开展各项学习活动开拓眼界，激活思路，在提高自身知识水平和业务能力的基础上勇于创新。切实增强法制观念，通过认真学法提高依法行政能力，通过秉公执法加强监督力度。树立公正、公开理念，增加工作透明度。把好交换意见关，在全面深入掌握被查单位违规事实的基础上做好充分准备，掌握主动，积极沟通，灵活运用交换意见技巧，做到既依法处理违规行为，又让被查单位认识并自觉接受处理结果。

（三）提高财政监督监察质量。各级财政监督部门应清醒地认识到提高监督监察质量是大势所趋，是保证公共财政体系发展完善的必然要求，是防范财政风险、确保经济平稳增长的先决条件，因此，各级财政监督部门要突出工作重点，长期不懈地把提高财政监督监察质量作为第一要务来抓。要不断加强财政监督部门队伍建设，在注重提高自身业务能力的同时，培养过硬的政治素质，建立一支政治坚定、作风优良、公正廉明、业务精熟的工作队伍，为有效开展财政监督工作提供强有力的组织保障。在保证队伍建设的同时建立完善财政监督运行机制，严格按照程序开展工作，做到计划、总结、反馈、指导一应俱全，真正做到以监督问效提高财政资金使用效率，提高财政资金使用的经济和社会效益。

由上可知，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展，公共财政体系的不断完善，财政监督监察作为经济运行的重要环节，其推动经济发展的作用将日益增强。继续以唯物主义历史观为切入点，以史为鉴，全面推进财政监督监察事业，具有深刻的现实意义和深远的历史意义。

（责任编辑：赵扬）

F810.2

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1008—6153（2013）02—0098—03

2012-12-10

冯一飞（1988-），男，山东德州人，财政部财科所研究生在读，德州市财政局干部。