理念与路径：我国社会管理法治化探析

张华民

（南京大学 法学院，江苏 南京 210093）

理念与路径：我国社会管理法治化探析

张华民

（南京大学 法学院，江苏 南京 210093）

社会管理法治化体现的是多数人的意志，其价值追求在于公民权利和公众权益的实现与保障。我国社会管理法治化的基本理念包括：坚持权利本位的价值理念、强化权力制约的体制理念、崇尚法律至上的制度理念、维护程序公正的执法理念、追求权责一致的问责理念。我国社会管理法治化的实现路径包括：增强权利意识、塑造法治文化；培育公民社会、巩固法治基础；规范权力运行、完善法治环境；推进社会行政、拓展法治功能；健全社会法制、提升法治水平；强化公众参与、彰显法治文明。

社会管理；法治化；内涵；理念；路径

社会管理创新是我国社会转型发展的必然要求。党的十八大报告在提到加快社会管理创新的要求时，在十七大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基础上明确提出了“法治保障”的要求，而且，习近平总书记在今年2月23日中央政治局集体学习时进一步强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这对促进社会管理创新具有非常重要的指导意义。依法治国作为建设社会主义现代化国家的基本方略，表现在社会管理创新中就是大力推进社会管理法治化建设，使既体现中国特色、又顺应时代要求的社会管理创新在法治社会的轨道上不断取得进步。我国是现代法治实践尚不完善的国家，社会管理中的法治建设更是一个崭新的领域，需要我们不断探索，为此，笔者基于现代法治理论和我国社会现状，从我国社会管理法治化的科学内涵、基本理念、路径选择等方面作几点阐释（本文所指的社会均作狭义理解，与经济、政治、文化等是并列关系）。

一、社会管理法治化的科学内涵

社会管理法治化在很多西方法治国家已是一个基本事实，社会管理法治化的逻辑力量深深蕴含于社会管理法治化的实践力量之中，所以当代西方学者专门从法治化的角度阐述社会管理的并不多见，如西方国家的社会管理往往以“社会行政”（socialadministration）或“社会政策”（socialpolicy）的名称出现，[1](p2)但法治精神均贯穿其始终。然而社会管理法治化在我国仍是一个崭新的领域，为了适应法治社会建设的需要，无论是理论研究还是实践探索都必须有更大的进展。

要理解社会管理法治化，就必须充分认识法治化的根本性和普遍性。所谓法治化的根本性，是就法治化的本质而言的，现代民主政治提倡的法治应该是体现多数人意志的众人之治，而且多数人意志的表达是自由的、真实的，多数人意志的实现是理性的、规范的，法治化是一个动态的过程，其根本宗旨在于体现多数人的意志、保障多数人的权益，追求的是人类治理的根本价值，法治化的根本性意味着肯定法治的公益性、权威性。所谓法治化的普遍性，是就法治化的范围和对象而言的，即对社会某一领域、某一现象的法治化是指对涉及这一领域、产生这一现象的所有主体、行为、过程实行最大程度的法治，而不是对部分主体、行为、过程实行法治，同时对其他主体、行为、过程实行他治，法治化的普遍性意味着推崇法治的主导性、排他性。

基于对法治化的根本性和普遍性的认识，本文对社会管理法治化的理解是：由代表多数人利益的特定组织、根据多数人的意志，为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。代表多数人利益的特定组织是社会管理主体，有直接和间接之分，直接组织是通过公众直接选举产生的，间接组织是指由公众直接选举产生的组织再通过一定程序产生并赋予特定功能的组织。根据多数人的意志是指社会管理主体实行社会管理的出发点和归宿以及社会管理的程序都必须体现公众的意志，排斥个别人或少数人意志的专断。社会管理法治化的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

正确认识社会管理法治化还必须厘清社会管理法治化与社会管理制度化的关系。社会管理法治化不等于社会管理制度化，社会管理制度化是社会管理法治化的一种表象。社会管理法治化是一个体现多数人的利益和意志、由特定组织对不能划归已有经济、政治和文化等部门管理的公共事务进行专门管理的过程。社会管理法治化的核心内容是多数人的利益和意志贯穿于社会管理过程并体现于社会管理结果，社会管理规范的制定必须服务于这个核心内容，而且多数人利益和意志实现的程度是衡量社会管理规范和效果优劣的首要标准。社会管理制度化不能涵盖社会管理法治化的实质内容，只是社会管理法治化的一种表现形式，只有能够体现多数人利益和意志的制度化设计才有利于社会管理法治化的实现，否则将成为社会管理法治化的障碍，甚至会使社会管理由形式上的法治化走向实质上的专制化，成为某些权力专断者假公济私、争权夺利的手段。

二、社会管理法治化的基本理念

理念，是作为社会主体的人的一种主观思想认识，是人的思维对事物的规律及本质经过长期认识和判断而形成的观念、信念、理想和价值的总和。我国社会管理法治化的基本理念是社会管理法治化建设的思想先导，主要包括以下几个方面。

1.坚持权利本位的价值理念。

随着我国现代化建设的不断发展，无论从社会文化变迁、社会结构重整，还是从公民意识形成、公民身份转换来看，权利在当今社会管理创新中的本位意义已逐步凸显。一方面，社会转型催生了以权利为纽带的新的社会形态。改革开放后为了适应工作中心向经济建设转移的需要，政府的行政管理职能与企业的财富创造功能之间的规律性分离导致政企分开成为现实，政府为了提高行政效率、提升服务品质不得不收缩职能范围和精简机构庸员，企业为了提高竞争能力、提升产品质量不得不卸下社会包袱和裁剪富余劳力，再加之农村大量民工进入城市谋生，使得传统的社会文化和社会结构受到强烈冲击，新的社会形态逐步形成，而这新的社会形态中个体的生存模式与传统模式有了很大不同，最为明显的区别在于由原来主要由组织人、单位人构成的社会群体演变成主要由社会人组成的社会群体，维系群体的纽带由主要通过组织和单位演变成主要通过个人权利以及基于维护个体权利而集合成的关联权利和公共权利，而对这些权利的尊重、维护和引导是当下社会管理及其创新取得成功的关键。另一方面，公民权利意识的增强是促进社会管理创新的根本动力。随着我国经济的发展尤其是市场经济的确立和完善，公民以平等身份、自由状态参与经济活动、获取合法利益不仅是国家促进经济发展的现实需要和公民提高物质生活水平的前提条件，而且已逐步内化为公民社会存在的心理习惯和认知幸福的内在标准，这些正是公民权利意识成长的土壤和环境。公民权利意识尤其是新型社会群体中整个公民权利意识的增强是我国近些年社会发展最突出的表现，是社会进步的需要和成果，是社会管理创新的根本动力。公民权利意识的增强必然促使公民对以保障公民权利为核心的现代公民身份的认同，这种身份的认同会衍生出对社会管理的关心甚至对国家治理的关注，而且这种身份随着现代经济社会的发展必将成为新型社会群体中个体的主要身份，是现代社会管理体制机制构建中必须考虑的主要因素。

2.强化权力制约的体制理念。

社会管理过程中权利本位价值理念的真正实现离不开公权力的规范运行，因为在人人平等成为基本生活状态的现代社会，对公民权利构成最强大、最现实威胁的莫过于不受约束的公权力的滥用。现代法治对公权力规范运行的核心要求主要是通过建立有效制约公权力的科学体制来实现的，这在我国当下的社会管理体制创新中尤为值得关注。一方面，强化权力制约是社会管理适应社会发展的需要。我国不仅有着悠久的封建专制历史，而且建国后又经历了相当长时期严格计划下的国家集权管理，社会的每一个角落都充斥着公权力的身影，社会个体对公权力有一种制度性依赖甚至依附以至于缺乏自我认同意识和自我生存能力，导致公民社会及其结构的发育既不成熟也不成型。这种社会存在状态与改革开放后市场经济发展对公民社会的内在要求不可避免地发生矛盾甚至冲突，其结果必然是原有社会存在状态向现代公民社会演变。公民基于对自身权利的认同和追求而结成新的社会群体、组成新的社会结构，这种新的社会存在状态对公权力的需求主要体现在公权力在宏观上的引导和微观上的服务，而不再是全面管制和事事包办，否则公民社会的缺失会直接阻滞甚至湮灭市场经济的生机和活力。而促使公权力在社会管理中由管制走向引导、由包办走向服务，最有效、最现实的路径就是建立制约公权力的科学体制。另一方面，强化权力制约是公民维护权利的必然要求。我国市场经济发展、法治国家建设等催生了公民意识的增强和公民社会的形成，公民对权利的理解和对权利的维护超过了历史上任何时期：权利不仅是生存的需要更是追求幸福的前提，权利不仅需要权力的保护更要防止权力的侵害，权利不仅包括生存权、教育权、劳动权还包括平等权、言论权、环境权、参政权等等，维护权利需要他人但首先依靠自己。面对发展了的社会和公民，倘若仍然依赖不受约束的公权力的管制和包办，不仅不能有效的管理社会，反而会引发社会矛盾，甚至导致社会冲突，越来越多的社会群体性事件的发生值得我们反思和警醒。所以只有像习近平总书记指出的“把权力关进制度的笼子里”，[2]才能使权力与权利的关系走向和谐，从而促进社会健康发展。

3.崇尚法律至上的制度理念。

新的社会管理必然要有新的制度设计。在我国因为历史和体制的原因，人们对制度的理解十分宽泛，宪法、法律、法规、规章即“立法法”广义上界定的具有法律性质的规范性文件被认为是制度，除此之外的党的规定、地方政策、部门文件、会议纪要等往往也被认为是制度，而且发挥着十分重要的作用。为了适应现代法治要求，社会管理创新的制度设计应该以具有法律性质的规范性文件尤其是国家制定的宪法法律作为制度基准。一方面，社会管理创新的成功经验和科学规划要以法律的形式来规范。法律尤其是国家层面的宪法法律最能够体现所有国民的意志和愿望，是集体智慧的结晶，具有最高的民主性和权威性，即便是具有法律性质的地方法规和政府规章，由于其立法权能的合法授予和严格规范，其科学性和稳定性也能得到应有的保证。这种制度设计就可以最大限度地确保社会管理创新能够在一个相对透明的、科学的、持续的环境下不断推进，真正做到邓小平同志曾经说过的“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。[3](p146)而其他的非法律性的规范性文件由于其制定主体的局限性和程序的随意性等决定了其不可能达到法律性规范性文件所具有的法治化效果。另一方面，社会管理创新的具体实践要以法律规范为依据、以法律评价为标准。法律性规范性文件产生过程的民主性决定了其内容的科学性，再加之不断汲取成功实践经验的法律修正程序又保证了其与时俱进的品质，同时它也是防止公权力滥用、保证公权力发挥正能量作用的基础性制度，这些都决定了其应该也能够成为社会管理创新的规范依据和评价标准。当然，这并不否定其他非法律性的规范性文件在社会管理创新中发挥其应有的作用，只是其所有作用的发挥在法律没有特许的情况下都必须在现有法律规定的范围内进行，不能与法律相冲突，更不能凌驾于法律之上，否则社会管理创新就会因为无序、无度而难以达到预期的效果，甚至会使创新者失去方向、使老百姓失去信心。

4.维护程序公正的执法理念。

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现”。[4](p1)对于政府执法来说，社会管理创新的过程一定意义上是一个执法理念更新的过程，其最重要的体现就是逐步树立程序公正的执法理念。一方面，程序公正作为现代法治的基本理念，是推进我国社会管理法治化的必然要求。现代法治要求公权力的所有行为都必须遵循必要的程序规则，而且这些程序规则必须体现现代法治国家的正当法律程序精神，即既要符合形式性正当法律程序（其核心是一切权力的行使必须听取当事人的意见），又要符合实质性正当法律程序（其核心是一切权力的行使必须符合公平与正义）。我国素有“重实体、轻程序”的传统习惯，而公权力的运行由于其优越地位的存在使其天然有一种摆脱程序羁束的倾向，所以程序公正在我国社会管理法治化建设中的重要意义尤为突出。在我国，广义上的政府执法行为包括行政立法、行政执法、行政司法，所以政府在从事社会管理过程中，程序公正的理念要贯穿于与社会管理有关的行政立法、行政执法、行政司法的全过程，而不能限于狭义的行政执法行为，否则，片面的、局部的程序公正很难达到真正实现结果公正的预期目标。另一方面，程序公正的执法行为能促进执法对象对社会管理产生信赖和合理预期，有利于提高社会管理效果。朝令夕改的执法依据、随意变更的执法行为不仅使社会管理的执法者易于攫取权力寻租的机会，更容易使执法对象对执法行为的初衷和公正产生怀疑，从而严重损害政府公信力。其实，法治化的社会管理过程是一个管理者与被管理者互动、互信、共赢的过程，程序公正是这一过程得以顺利进行的重要保证。面对法治观念、权利意识日益增强的公民社会，任何专断作风、暗箱操作等有悖程序公正的执法行为都不可能取得社会长期善治的效果，近年来多起因程序违法而导致的社会群体事件的发生就进一步表明了社会管理创新中突出程序公正的重要意义。

5.追求权责一致的问责理念。

原国务院总理温家宝曾指出：“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。”[5](p11)在法治社会中，针对公权力的运行，任何制度的设计、任何体制的构建都不应缺少“问责”这一关键环节，否则，制度的落实、体制的运行就会失去重要的推动力和纠错力。作为社会管理创新的社会管理法治化建设，从一开始就应把权责一致的问责理念贯穿于创新的全过程。一方面，正确把握问责的关键是正确理解权责一致的内涵。权责一致的具体内容是权责罚相一致，即包括权力、责任、惩罚三个方面，其中，权力是一种行为能力，具体表现为控制能力，责任是一种行为要求，具体表现为合法要求，惩罚是一种行为评价，具体表现为否定评价。法律在赋予主体权力的同时必然伴随责任的承担，二者是同时存在且相辅相成的。权力、责任与惩罚之间是因果关系，权力和责任的存在条件在于其产生或授予的合理性和合法性，而惩罚的存在条件在于权力行使或责任履行过程和效果的失当性或非法性。权力和责任的表现形式主要通过权力主体对其外部的作用来体现，表现在前，而惩罚的表现形式主要通过权力主体外部对主体自身的作用来体现，表现在后，所以有权有责才有罚、无权无责不可罚，这是权责一致的法理内涵。另一方面，法律是权责一致问责理念得以正确实践的基本保证。权责一致的法理内涵要求我们在社会管理问责实践中必须严格遵从法律规范，不应过多考虑社会因素而将因一时一事引发的民意作为判断是否问责和如何问责的依据，因为法律既然是多数人意志和利益的集中体现，那么善良的民意应该在立法过程中就已得到足够的尊重并蕴含于法律规范之中；我们更不应该出于政治原因的考量和利益平衡的需要而无视法律规范、违背法治规律，不惜“权责分离”而制造“替罪主体”以达到息事宁人的目的，因为这种失去规范约束的形式化问责会直接导致专制化问责，甚至催生问责腐败，从而使社会管理过程中的问责失去其应有的社会效果。

三、社会管理法治化的路径选择

思想是行动的先导，基于社会管理法治化的基本理念，结合我国社会管理具体实践，笔者将我国社会管理法治化建设的主要路径概括如下。

1.增强权利意识、塑造法治文化。

公民对权利的追求是法治发展的动力，公权对权利的敬畏是法治发展的结果，追求权利和敬畏权利不仅是权利意识彰显的集中体现，而且是法治发展依赖的文化基础。在我国，相对于管制型社会管理模式，法治化社会管理模式是一种创新，且这种创新的核心理念就在于增强权利意识，使法治发展具有赖以生存的营养和空气。权利意识的增强包括两个方面：一是社会管理对象权利意识的增强，主要是社会公众，体现在维护权利、追求权利，这不仅要通过宣传、教育等输入式增强，更要依靠政治民主、经济自由、司法公正等体验式增强；二是社会管理主体权利意识的增强，主要是各级社会管理者，其权利意识的增强主要体现在对公民权利的尊重和敬畏，最重要的增强途径是改进体制机制、加强权力制约，正如孟德斯鸠在《论法的精神》中指出的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人一直使用权力到有界限的地方为止。”[6](p154)在我国当前社会管理法治化建设中，增强社会管理主体的权利意识是增强权利意识、塑造法治文化的关键，因为我国有着悠久的封建专制历史，官本位的思想根深蒂固，再加之建国后长期计划经济条件下，管制型社会管理模式中形成的命令服从式思维习惯尚未根本改变，造成社会管理者的家长式作风已经成为阻碍社会管理创新、引发社会矛盾的重要原因之一。而且，在现有体制下，社会管理主体权利意识的增强，也是社会管理对象权利意识增强的重要条件。

2.培育公民社会、巩固法治基础。

在当代，公民社会一般被认为是与政治社会、经济社会相对应的社会生活模式，就公民社会的结构特征及其与国家的关系而言，公民社会的结构性要素主要包括私人领域、公共领域、社会组织、社会运动等。公民社会是现代社会管理法治化建设的基本载体，也是法治化社会管理追求的社会存在形式。成熟的公民社会中正当的个人权利得到维护、合理的公共利益得到保障、自治的社会组织功用突显、有益的社会运动蓬勃有序。由于文化传统、现实体制等方面的原因，我国公民社会的发展尚处于起步阶段，社会管理法治化建设缺乏相应的社会环境，公民意识有待增强、社会结构有待转型，因此加快培育公民社会成为促进社会管理法治化建设的重要基础。在我国进行公民社会建设，核心是更新理念，关键是创新体制。在理念更新方面，我们不仅要通过舆论宣传、教育培训等来转变民众的观念，更要利用社会实践中的生动事例来影响和推进民众观念的更新，逐步消除封建社会的奴性和计划时代的惰性，树立起人人平等、人人发展、人人有责的社会生活态度，为公民社会建设提供动力来源和智力保证。在体制创新方面，我们要把以人为本的理念贯穿于社会管理体制构建的全过程，使社会管理体制既遵循现代法治理念又服务于现代法治实践，这不仅为促进法治理念的形成提供了机制基础，而且为公民社会的培育提供了组织保障。

3.规范权力运行、完善法治环境。

被誉为“美国宪法之父”的麦迪逊曾这样召示人们：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[7](p264)可见，由非天使的人组成的社会离不开政府等公权力的必要管束，这是现代社会有序、理性发展的重要保证，同时，对社会拥有管束权的由非天使组成的政府等公权力本身也必须接受来自外部和内部的制约，否则公权力对社会的损害往往会远远大于其对社会的增益，正如被称为“美国独立之父”的托马斯·潘恩所说：“社会，不论是啥样的，都是一种善；但政府，即使是最好样的，也仅仅是一种必要的恶。”[8](p49)我国历史上是一个长期处于集权专制下的封建社会，近代又历经权力高度集中统一的政府管理模式，公权力的强大和傲慢有着难以遏制的惯性，尤其针对先天发育不良、后天培育不力的我国公民社会的治理，不受约束的公权力的破坏力更加具有致命性，所以规范公权力的运行就成为完善社会管理法治化建设环境的关键。规范公权力的运行，一靠权力制约、二靠权利监督。孟德斯鸠早就指出：“要想防止滥用权力，就必须以权力制约权力”，[6](p154)在社会管理领域，公权力的配置必须坚持相互制约的原则，既要重视政府内部权力之间的制约，更要强化立法权力、司法权力对政府社会管理权力的制约。加强权利对权力的监督，在规范我国公权力运行中有着特殊重要的意义和作用，因为我国议行合一的权力架构迫切需要来自公权力之外的监督，尤其是社会公众的监督，而且也只有畅通无处不在的社会公众的监督，才能使公权力充分暴露在阳光下，从而保持公权力的纯洁性。

4.推进社会行政、拓展法治功能。

近年来，随着我国社会格局的不断变化和社会和谐化程度不断提高，有关社会问题的行政法治也在不断进步，几乎在社会福利、社会救助、社会安全等所有方面都有不同的法律、法规和政府规章颁布施行。[9]社会行政法治建设尽管在我国行政法治建设中仍是薄弱环节，但其作为社会管理创新的重要内容，是社会管理法治化建设的核心所在。从促进我国社会管理创新的角度出发，社会行政应该做广义的理解，不仅包括传统意义上的政府部门依据法定职权对社会各领域进行的行政管理行为，还应该包括新生的各类社会组织基于法律规定和政府授权所从事的具有准行政性的管理行为，因为在我国当下社会建设中，后者无论在组织建构、职权设定还是在行为规范方面，都与社会发展现实不相适应，甚至一定程度上阻碍了社会现代化的发展进程。推进社会行政，除了要推进政府社会行政外，更重要的是推进社会组织的社会行政。在组织建构方面，要站在社会组织是政府职能转移的载体、其发展是政府职能转变的重要条件的高度，大力发展各级各类社会组织；在职能设定方面，要将凡是社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业协会组织能够自律解决的事项，都通过法律规定纳入相应社会组织的职责范围，真正使政府由“全能型政府”向“有限政府”转变；在行为规范方面，要在职权法定的基础上，重点加强社会组织行使职权的程序规范，做到以程序正义来保证实体正义，提升社会管理法治化建设的社会效果。

5.健全社会法制、提升法治水平。

法律制度建设既是法治建设的重要内容，也是法治水平的重要体现。尽管改革开放后我国社会主义法制建设整体取得了快速发展，尤其是民商法、行政法、刑事法等领域的法律制度已具有相对完整的体系，但与之相比较，我国社会领域的法制建设相对比较滞后，法律制度体系很不完善，与法治社会建设的要求存在明显差距，因此加快社会法制建设、健全社会法制体系就成为当前法治社会建设的关键环节，更是社会管理法治化建设的制度基础。要使我国社会法制建设既体现时代要求、又符合中国实际，一是要树立现代法治理念，二是要反映社会现实需要。在树立现代法治理念上，我们要使社会法制建设始终以实现和保障公民权利为出发点和落脚点，坚持通过公民权利的维护来实现公民社会的治理，而不是通过公民社会的治理来实现公民权利的维护，否则，社会法制建设最终会导致基于良好的愿望却使社会治理实质上蜕变成新的社会控制甚至社会专制。在反映社会现实需要上，我们要使社会法制建设以纠正现有制度缺陷、弥补现有制度空白为主要内容。计划体制下的社会是一个国家利益、集体利益永远大于个人利益的社会，其制度中对公民权利的淡漠和忽视在所难免，且管理制度更多体现的是管制制度甚至是控制制度，与法治社会要求的治理制度在本质上是对立的，新的社会法制建设必须彻底纠正。法治社会中的权力制约制度、行为规范制度、社会监督制度等等都是计划体制下社会制度中所缺乏的，在社会法制建设中必须补充和完善，以构建完整的社会法制体系。

6.强化公众参与、彰显法治文明。

现代法治体现的是多数人的意志，现代社会是所有人的社会，法治社会要求的是体现多数人意志的法对社会的治理，所以多数人的集合体——公众是推动现代法治社会建设的最终主体和根本动力。尽管现代政治架构下公众的意志更多的是通过代议制形式间接传导至国家治理过程，但公众直接参与国家治理过程的意义和作用在当下不仅没有被忽视，反而随着政治民主的发展而愈来愈受到推崇。相对于政治、经济、文化领域，社会可以说是与公众联系最直接、最普遍的领域，因而公众参与社会治理不仅是社会治理的特色，而且是社会治理的优势。我国当前的社会管理法治化建设脱胎于权力高度集中统一下的社会管理行政化体制，社会管理中公众参与不仅没有形成心理习惯，而且也没有成熟的制度支撑，所以为了建设法治社会、彰显法治文明，强化公众参与就成为社会管理法治化建设的重点。公众参与社会管理过程，从形式上讲，结合社会管理事项和性质，可以是直接参与，也可以是间接参与，但要坚持能够直接参与的就绝不间接参与这一基本原则。公众参与社会管理过程，从内容上讲，在我国应该包括社会管理的各个方面，但重点体现在以下三点：一是参与规范制定过程，防止有关社会管理的法律法规、规章制度的制定部门化、利益化；二是参与执法监督过程，打破我国对公权力运行的监督过于依赖内部机构的模式，使监督由形式走向实质，提高监督效果；三是参与责任追究过程，尤其是参与问责过程，促进同体问责主导向异体问责主导转变，避免问责的随意性和形式化，为社会管理法治化建设提供有力保障。

[1]陈振明.社会管理——理论、实践与案例[M].北京:中国人民大学出版社，2012.

[2]习近平.在十八届中央纪委二次全会上的讲话[EB/OL].中国网：http://www.china.com.cn/news/node_7176444.htm，2013-01-22.

[3]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京:人民出版社，1994.

[4][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京:法律出版社，1999.

[5]温家宝.政府工作报告[M].北京:人民出版社，2004.

[6][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深.译.北京:商务印书馆，1993.

[7][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆，1980.

[8]ThomasPaines.CommonSense，BaronsEducationalSeries[M].NewYork:OxforkUniversityPress，1975.

[9]张淑芳.社会行政法的范畴及规制模式研究[J].中国法学，2009,（6）.

责任编辑 劳志强

DF044

：A

：1003-8477（2013）06-0157-05

张华民（1969—），男，南京大学法学院博士研究生，南京行政学院副教授。