乡村二维关系的历时嬗变及发展进路摭谈

陈祥英

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430079）

【经济与管理】

乡村二维关系的历时嬗变及发展进路摭谈

陈祥英

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430079）

党的十八大确立了全面建成小康社会的奋斗目标，并把建设社会主义民主政治、社会主义和谐社会作为建设中国特色社会主义的重要内容。新中国成立后，我国的农村治理体制经历了几次变迁，主要是改革开放前的人民公社制度和改革开放后尤其是村民自治实施以后形成的“乡政村治”体制。随着农村经济、社会的发展，要在乡村推动社会主义民主政治和社会主义和谐社会建设，全面建成小康社会，需要推动城乡发展一体化、完善基层民主制度，实现政府管理和基层民主的有机结合。

乡村关系；农村治理体制；基层民主

“乡村关系”主要是指乡镇政府和村民委员会(以下称村委会)之间的关系，还包括乡镇党委和村委会之间的关系。[1]从更广的范围来考察，乡村关系也指乡镇一级的政权与村级组织之间的关系。了解乡村关系的历史沿革，要通过对农村基层治理体制的变迁来考察。不同时期、不同体制的农村基层治理体制所形成的乡村关系具有不同的特征；同一体制、不同时期、不同任务的农村基层治理体制形成的乡村关系也具有不同的特征。新中国成立后，我国的农村治理体制经历了几次变迁，主要是改革开放前的人民公社制度和改革开放后尤其是村民自治实施以后形成的“乡政村治”体制。

一、人民公社时期：以党组织为核心的行政权力支配型体制

建国后相当长的时期我国农村实行人民公社体制，在村小组的基础上建立生产小队，在行政村的基础上建立生产队，在乡的基础上建立人民公社。人民公社是“政社合一”的组织，既是农村基层政权机关，行使政治统治职能，同时又是农村的经济单位，组织经济生产。人民公社内部实行三级所有、队为基础的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。但对生产管理的责任，以及对收入进行的核算都下放到各个生产小队。公社一级的干部都是由县里任命；生产大队一级干部名义上是由社员选举产生，实际上是由公社任命的，生产小队长则是由大队长任命的。因此人民公社事实上成为国家对农村从政治、经济到文化等各方面进行控制的强有力的工具。

新中国建立后，随着土地改革、农村集体化的进行，中国共产党逐步在农村建立并完善党的组织体系，以保证党对农村的绝对领导。人民公社体制建立后，根据人民公社的组织结构和分级设置，实行公社党委与公社管理委员会合署办公，相应地，生产队和生产小组也设立相应的党支部和党小组。尤其是在“文化大革命”时期实行一元化领导，公社党委书记和大队支书权力增大，成为乡村的权力核心。公社党委书记和大队书记权力过于集中，且缺乏有效的监督，因此经常瞎指挥、强迫命令、搞官僚主义。“政社合一”的人民公社体制又实行“党政不分”、“党政合一”的管理体制，使农村基层事务的决定权高度集中在党组织之中，党组织实际上是管理农村基层事务的主要机构。[2]因此人民公社时期的乡村关系是一种典型的“以党为核心的行政权力支配型”的乡村关系。这种体制既禁锢了农民的生产积极性，妨碍了农村生产的发展，也为现在的农村“两委矛盾”埋下隐患。

二、“乡政村治”格局下的乡村关系

（一）“乡政村治”体制初步形成

1980年代，我国农村普遍实行了家庭联产承包责任制，“政社合一”的人民公社体制已经不适应农村的发展，国家迫切需要在农村实行一种新型的管理体制。此时广西宜山、罗城两县的部分农村基于社会管理的实际需要，自发组建村委会，协助乡镇政府维护社会治安，后来职能逐渐扩展，成为农民对基层政治、经济、文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。1982年12月通过新修订的《中华人民共和国宪法》，确定了人民公社废除后的乡村组织形式，规定“乡、民族乡、镇是我国农村最基层的行政区域，乡镇行政区域内的工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。”同时在乡镇设置党委，原来的生产大队改为行政村，在行政村设立党委和村委会。行政村实行村民自治，村委会是村民自治组织。1983年10月《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，强调在建乡的过程中，设立村民委员会。当时国家是以村民委员会这种自治形式，把人民公社解体后一盘散沙的农民再度组织到国家政权体系中来，用这种民主机制整合分散化的农民。[3]当时为了村民自治的推广，主要是确立了乡镇政府和村民委员会的性质，并没有确定乡镇政府和村民委员会之间的相互关系。此时成立的村委会是主要目的是协助乡镇政府开展工作，维护社会治安，因此在工作中村委会自觉接受乡镇党委、政府的领导，发挥一些乡镇政府不能在农村实施的职能。这个时期的乡村关系还是以乡政权力为核心。

（二）《村组法（试行）》颁布到税费改革前：压力型体制下的控制与挣脱

1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》）颁布，我国的村民自治进入了一个新的阶段，各地相继建立了村委会。包括宪法和《村委会组织法》在内的一系列法律条文确认了村民委员会的自治性质，并规定了乡镇政权与村民委员会之间是“指导与被指导”、“协助与被协助”的关系。1987年的《村委会组织法》（试行）第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”1998年修订后的《村委会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这些法律来看，乡镇政府和村委会之间的关系主要是“指导与被指导”、“协助与被协助”，而不是“领导与被领导”、“命令与服从的”关系。村民委员会属于自治组织，并不隶属于乡镇政府，对乡镇政府只有协助的义务。由此在国家农村基层行政管理中，形成了乡政管理与村民自治的二元格局。乡镇政府主要是行使行政管理职能，完成国家的行政任务。乡镇政府在国家政权体系中属于基础和末梢地位，决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务都要其贯彻和落实。乡镇政府要加强对村委会的控制，而村委会要依法行使自治权，力求摆脱乡镇政府对村委会的控制，就形成了压力型体制下乡镇政府对村委会的控制与村委会挣脱乡镇政府的控制两种矛盾状态下的乡村关系。

（三）税费改革后：行政主控、多方位的乡村关系

税费改革后，村民与乡镇政府的直接联系减弱，村委会不再过多承担乡镇政府安排的行政任务。由此形成了村对乡镇政府的依附性增强与乡镇政府对村委会的控制越来越弱之间的悖论。[4]税费改革后，村干部的补助、村委会的办公费和村庄公共事业开支基本上都来自于上级的财政支出，村对乡镇的依赖和服从也就成为逻辑上的必然。但是与此相反，在村对乡镇政府依性越来越强的同时，乡镇政府对村委会的控制能力却越来越弱。同时，随着我国基层民主政治建设步伐的加快，广大农村村民的民主意识日益增强，要求村委会依法自治的呼声日渐增强。很多村干部的工资不能及时发放、办公经费的短缺、以及村庄自身的利益等多种原因，乡镇政府的很多政令很难在村庄执行。乡镇政府就采取用党的领导和个人情感的方式来加强对村干部的控制，从而达到对村委会的控制。“一肩挑”为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件，乡镇政府可以利用村委会主任的“双重身份”对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务。税费改革后，乡镇政府对村委会的控制有可利用的体制性权力，但是没有掌握能行使体制性权力的资源。党的领导和乡镇政府与村干部的个人情感的成为加强对村庄控制，完成乡镇政府的行政任务的重要方式。

（四）新农村建设时期：服务型政府与“管治型”政府

党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定，提出实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为内容的新农村建设战略。建设社会主义新农村，对乡镇政府是一个严峻的考验。乡镇工作是党和政府在农村工作的基石，乡镇政府职能作用发挥得好坏，直接关系到农村社会的稳定与发展。乡镇政府作为国家设在农村最基层的一级政府机构，除了进行必要的社会管理以外，更主要的是履行公共服务的职能，为农民提供基本的、均等化的公共产品，保障农民的合法权益。在农村税费改革之前，乡镇政府更主要的是一种“管治型”政府，表现在对社会、经济和文化的全面管理上，没有从根本上摆脱计划经济时期建立起来的无所不管、无所不包、无所不能的权力运行模式。[5]而在进入统筹城乡发展的社会主义新农村建设时期，乡镇政府更重要的是要发挥服务功能，为农村发展提供所需的公共服务。

三、乡村关系的发展趋向：政府管理与基层民主的有机结合

随着农村经济、社会的发展，要在乡村社会全面建成小康社会，建设中国特色社会主义，应该形成政府管理与基层民主有结结合的乡村关系。在具体内容上首先充分划分政府管理与基层群众自治的职能。乡镇政府主要是贯彻落实国家的方针、政策，促进经济建设。其次是健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，充分发扬群众自治，保障和落实群众的民主权利，建设中国特色的民主政治。再次乡镇政府要力争公共服务均等化，通过转移支付等方式，用“财政兜底”的方式提供乡村基本的公共服务，满足群众的基本需求。最后要充分培育社会组织，积极发挥基层社会组织在促进经济发展、繁荣乡村文化、化解乡村之间的矛盾，充分调动和利用社会力量来建设和谐社会。村庄是新农村建设的主体，乡镇政府也起着重要的作用。

乡镇政府要在新农村建设中提供单个村庄无法提供的公共服务功能，如果乡镇政府的职能摇摆不定，乡镇与村庄之间不能形成良性的合作共赢的关系，村庄也就不能保证有持续的热情和动力参与新农村建设，新农村建设的长效目标和已经取得的成绩就会受到影响。要持续推进新农村建设，就必须重新理顺乡镇和村庄之间的关系，要切实实现乡镇政府行政职能的转变。对于村庄而言，要正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系，构建民主合作的村庄治理结构，发挥村党支部应的领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权。同时，村民委员会应当宣传国家宪法的政策，引导我国基层民主建设的健康合理发展。从具体理论运用来看，新公共管理理论是比较有效的理论，其理论原则主要来源于西方的公共管理理论与实践，其存在的社会基础与我国的国情也有着根本差别，这就要求我国的乡村民主建设必须在坚持中国特色社会主义理论的指导下进行。因此,需要对其进行本土化改造，“取其精华,去其糟粕”，使之适应当前我国的国情与乡村的实际。

[1]金太军，施从美.乡村关系与村民自治[M].广州：广东人民出版社，2002.197.

[2]张乐天.告别理想：人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社，2005.185.

[3]徐勇.“政党下乡”：现代国家对乡土社会的整合[J].学术月刊,2007,(8).

[4]赵树凯.乡村关系：在控制中脱节——10省（区）20乡镇调查[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2005, (5).

[5]吴理财.从“管治”到“服务”：乡镇政府职能转变研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009.33.

(责任编辑：王友才)

The Historical Evolution and Development Process of the Rural Two-dimensional Relationship

Chen Xiangying

The 18th CPC National Congress established the goal of building a moderately prosperous society,and makes the construction of socialist democratic politics,a socialist harmonious society as an important content of building socialism with Chinese characteristics.After the foundation of New China,China's rural governance system has undergone several changes,mainly the people's commune system before the reform and Rural Governance system after the reform and opening,especially after the implementation of the villagers'autonomy.With the development of society and the rural economy,in the countryside to promote socialist democracy and the building of a harmonious socialist society and build a moderately prosperous society,we need to promote the integration of urban and rural development and improve the system of grassroots democracy to achieve a combination of government and grassroots democracy.

rural relations;rural governance system;grassroots democracy

本文是民政部资助的农村基层政权建设理论研究课题“规范乡村关系实现政府管理与基层民主的有机结合研究”的阶段性研究成果。

D035.5

A

1008—6153（2013）02—0085—03

2013-03-19

陈祥英（1983-），男，山东潍坊人，华中师范大学政治学研究院博士研究生。主要研究方向为政治学理论与实践。