网络治理视域下公民信息获取权实现问题研究

孟桂荣

（哈尔滨师范大学 图书馆，哈尔滨150025）

时至今日，不论是政治事件还是自然灾害，一旦发生，如果不能够在第一时间将真实信息传递给社会。谣言就会四起，给社会稳定带来极大威胁。谣言产生的根本原因是公民不能尽早获得真实信息，出现信息不对称，进而无法做出正确判断所致。因此，只有让该公开的信息公开，让信息正常流动，满足社会成员对信息的基本需求，社会才能处于相对稳定状态。那么，如何保障公民信息获取权的实现，让信息正常传播，社会和谐稳定，是本文探讨重点。

一、“信息获取权”再认识

（一）信息与信息获取权

“信息是有意义的符号序列，所谓‘有意义’是指该符号序列是能消除不确定性的消息集合。”彼得·德鲁克认为，“信息是具有关联性和目的性的数据”[1]。维纳认为，“信息是物质和能量在时间和空间中分布的不均匀性”。而控制论创始人申农则认为，信息就是可能性的概率。世界的运行离不开信息，或者说，在某种意义上，是信息流动的结果或表现形式。对于社会管理而言，社会是否有序并和谐进步，关键在于信息的合理流动，在于作为社会主体的公民获取信息权利的充分实现和作为社会管理者的政府对相关信息的适度和有效管控。

“信息获取权”是指信息主体有依法获得政府信息、企业信息、社会组织信息等与社会公共利益密切相关的信息的权利。“信息获取权的权利主体包括自然人和法人等所有信息需求者。信息获取权的义务主体包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。信息获取权的客体包括与社会公共利益相关的一切非秘密性信息。国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件都属于信息获取权的客体。”[2]

在网络时代，由于计算机技术进步，出现信息爆炸，各种信息海量涌现，不仅推进了社会进步，提升了公民生活质量，而且，也为公民正确行使权利和政府开展管理活动带来了隐患。可以说，从社会层面观察，一国内部是否稳定和国际关系是否平稳发展，莫不和相关领域信息的流动有关。因此，对于公民维权和社会进步而言，公民获取信息的权利问题已经成为当今世界各国关注的热点。

（二）信息获取权的权利属性与特征

关于信息获取权的性质问题，学术界多数学者认为知情权是一项基本人权。认为“生存权是保障自然的人存活而产生,而知情权则是主要基于保障人的社会化,保障社会的人的存在而产生的。因此,生存权是对人的自然属性的保障,而知情权则是对人的社会属性的保障”[3]。

二、我国公民信息获取权实现现状

（一）已经取得的成绩

我国以保障公民知情权为目的的政府信息公开在近期得到快速发展，对我国民主与法治国家的建设方略完成具有重大意义。

从立法层面看，《立法法》、《行政许可法》、《安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》等80多部法律、行政法规对有关政府信息的公开做出了规定。国务院于2007年4月5日颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起正式实施。该《条例》对政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容做出了具体规定，为深入推行政府信息公开提供了行政法规层面上的依据[4]。同时，各省自治区、直辖市也多制定了《信息公开条例》实施办法或细则。有力地推进了我国信息公开和公民信息获取权实现的进程。

在实践层面，2006年1月1日中央政府门户网站的正式开通，标志着我国政府信息公开工作进入了一个崭新的阶段，目前“全国有80%的县级以上政府或政府部门建立了政府网站，大多数县级以上地方政府和部分中央国家机关建立了行政服务中心，全国已建立综合行政服务中心2 100多个。74个国务院部门和31个省(区、市)建立了新闻发布和新闻发言人制度。另外，中央到地方，各级政府都建设自己的门户网站，将领导人基本信息、本单位组成、法律法规和其他内容都定期公开，在中央，全国人大、全国政协、国务院及其下属部委、最高检察院、最高法院都有自己网站。在地方，县级以上人大、政协、政府都有自己网站，公检法机关多推进到市（地）级。因此，从形式上看，我国已经进入信息社会。

（二）存在的问题。

1.知情权和保密义务冲突没有彻底解决。根据我国《宪法》第53条规定，“公民有保守国家秘密的义务”。作为公民，无不承负着该国宪法和法律规定的义务。但是，这种义务，应当与公民相应权利的行使保持一致。在我国的法律实践中，知情权和保密义务的边界很难把握，政府职能部门经常会以保密为由，拒绝公民有关知情权或信息获取权的请求，这些事例屡见不鲜。原因在于我国的立法技术和法律体系还存在很多缺陷，很多法律虽然制定出来，但缺少可操作性，加上我国的政治文化传统尤其官本位思想的影响，因此，在司法机关缺少具体司法解释情况下，知情权和保密义务的冲突很难解决。

2.我国信息保护法律体系和制度设置还存在问题。我国现有信息法律体系是以宪法为基础构建起来的，《中华人民共和国政府信息公开条例》等位阶和效力不同的十几部法律法规与民法、刑法等实体法律相呼应，形成源与流的关系，构成对公民信息权利的保护网络。但仍有不足，这主要体现在：⑴对违法行为查处力度不够。例如网络人肉搜索不断发生，对公民权利侵害非常严重。⑵法律施行过程缺少监督。⑶公民信息权利与其他权利的平衡关系没有处理好，例如领导干部隐私权保护与公民及举报违法行为权利的平衡问题。实际上，是在公权与私权、私权与私权之间的保护上，缺少平衡。

3.我国信息保护制度设置存在不足。⑴公民个人信息保护范围界定不清。并非是所有个人信息都受法律保护，涉及违法犯罪信息、涉及公共利益的信息应当不在保护之列。⑵公民个人信息披露的主体和程序尚不完备，从中央媒体在今年“三一五”活动中披露的有关案情看，公民个人身份、银行存款等信息的泄露，多是在具体的公务或商业活动中被故意泄露，因此，如何设定掌握公民个人信息的人员的保密义务，如何确定需要公民提供个人信息的适当条件，成为重要问题。⑶相关领域和人员的保密法律严重欠缺。

4.信息披露规则体系存在问题。公共信息披露不足、影响公民民主权利实现与社会和谐稳定。

面对信息社会，我国各级政府虽然应对有序，基本能够与新时代脉动同步，但我国公共信息的披露水平、披露内容，对政府和有关部门披露公共信息的规则并不能满足社会需要。

目前，从中央到地方，各级政府都建立了发言人制度。定期公布关乎国计民生的重要信息，如食品安全信息、教育考试信息、自然灾害预警信息、国家领导人活动信息、国家和地方领导人任免职信息等。另外，我国中央和地方各级政府还都加快信息化办公水平，设立网站或网页，将本领域或本地区的主要信息载录并适时进行更新，满足公民对参政议政的要求，也为社会各界办事提供便利，因此，进步巨大，效果显著。但是，在看到成绩同时，也注意到存在许多亟待解决的问题：⑴公共信息范围不清。公共信息如何分类，哪些属于公共信息无法确定。目前看到的有：政治机构组成、主要成员履历、人事任免、财政收入与支出、政府决策、执行信息；公共领域信息，如交通、卫生、医疗、食品安全、气象等各个领域信息。⑵公共信息披露不及时、不全面。信息都具有时效性，现在政务公开环境下，绝大多数县级以上政府都设有自己网站，公布相关信息，但信息公布存在变动周期长、内容不全面等问题。⑶重要信息被有关部门直接过滤，公民对决策过程不知晓。如重要工程信息，包括立项依据、立项内容，工程时间、工地范围、招标投标单位，招投标内容、价格等。水、电、气、油等公共用品价格构成。事关国计民生产品价格构成，如房产价格构成，虽然千呼万唤，但还是没有被允许公布。主要公职人员简历信息更是被视为国家秘密，试想，公民不了解这些人，又如何信任并选举这些人来管理国家。⑷地方职能部门对公民获取信息的权利实现多设有障碍。例如，公民查询信息的权利经常受到限制。虽然我国政府部门众多，而且都有网站、电话等信息查询渠道，但是，在实际生活中，很多事情仅具有形式意义，很多信息找不到查询的地方，公民获取公共信息的权利是被打了折扣的。

总之，在对待公民权利问题上，许多政府部门还存在明显的官本位思想和防民思想，错误地估计形势，不敢也不愿将许多本该让公民知晓的信息公开。有意控制信息流量和流速，造成政府掌控的信息与公民掌控的信息数量和质量的不对称，这成为社会的不稳定之源，也是构建和谐社会需要解决的首要问题。

三、网络治理与公民信息权实现

网络治理与自由获取信息体现了两种不同的价值取向，而且这两者是矛盾的，如何实现网络治理与公民获取信息权利的最大实现，是我们迫切关注并期盼实现的目标。在公共信息获取权与网络治理关系上，应该坚持如下原则：

1.公民获取公共信息权利不应被设定任何阻碍。既然是公共信息，就应该是公开的，没有秘密性可言，公民有权随时随地获取自己需要的各类公共信息。同时，公共信息的内容也不应该被屏蔽或过滤，因为不存在有害信息或泄露国家秘密的情形。因此，公民获取这类信息不应该受实名制影响。

2.网络治理是确立虚拟社会行为规则之举，应当依法进行。网络治理的重点是有毒有害信息和网络侵权、网络违法犯罪行为。网络治理的目的正是要保证虚拟世界的正常有序运行，让人们更快捷、更安全地上网。因此，社会对网络治理应当理解和支持，在上网过程中，文明守法，遵守规则。

3.正确处理权利与权力关系，在保障公民基本权利前提下进行网络治理。这是宪政民主和法治的基本要求。如果为了治理而治理，将会本末倒置，在此基础上的所有行为都将失去应有价值。

四、实现信息公开与信息对称，促进我国的社会和谐与进步

（一）对于公民滥用信息权利行为的补救措施

提升公民法律意识尤其是权利意识和义务意识，提升公民的责任意识。厘清隐私权和知情权的边界，依法对于滥用知情权的行为进行处罚，整治相关领域违法犯罪行为，从而确立起良好社会秩序。同时应考虑到，信息流通是双向的，有需求，才会有市场。非法买卖公民个人信息的行为之所以泛滥，很大程度上在于社会需求的旺盛。根据我国现行诉讼法律制度，法院审理案件模式已经向职权主义转向，在诉讼过程中，谁主张谁举证，如果不能够提供有利于自己的证据，将面临败诉的风险。因此，公民个人在自己无力取证情况下，委托调查公司进行取证势必成为唯一选择。如果不允许公民委托别人行使这种调查权，也是不公平的。因此，若彻底解决公民信息外泄等问题，还要在制度设计上下功夫。不能因为不便于社会治理或有违法犯罪可能性就对公民获取信息的正当权利进行限制。

（二）对公民在信息领域维权的建议

1.维权成本应该进一步降低。经历30多年发展，我国的国家权力体系已经积陈了太多的制约因素，导致公权力不能正常行使，导致政府效率低下和信访案件大批量出现。在承认这一事实基础上，应该加快我国政治体制改革，理顺国家公权力关系，保证国家政权的稳定和顺畅运行。

2.公民和社会其他主体应该依法维权。权利的行使是有边界的，越界就是权利的滥用。公民信息获取权的实现要依赖于国家公权力的有力保障，同时也需要其他主体的积极配合。因此，公民和其他社会主体维护自己的信息获取权利时，应当依法进行维权行为，同时在主张和维护权利时，不能侵害他人的合法权益，维权不能越界。

3.宣传公民权利和维权途径，提升公民法律意识，促进依法治国方略实现。鼓励公民和其他社会主体在虚拟领域的维权行为，设定简单、便利的维权程序，降低维权成本。通过公民个人的维权努力，实现在虚拟领域的权利均衡。

（三）公民获取公共信息的权利与保密义务的设定均衡

1.清理制度障碍，畅通公民获取信息途径。对于政府而言，当然希望保密的内容越多、披露的信息越少越好，因为这可以提高政府工作效率、掩盖政府工作中的违法或失误，免于或尽量少承担责任。但是，政府存在的基础是民意，为人民服务是其宗旨。这一宗旨要求政府应尽最大可能满足人民的各种需求，包括参与、了解政治决策、执行过程信息的需求。因此，政府应该大量、及时、便捷地将有关涉及公共领域的信息公布于众。目前政府网站公布信息的内容、时效等方面还存在很多问题：例如，人大代表、政协委员和政府、检、法等各部门首长的履历；政府财政收入和支出的详细信息、公共事业运营信息，如公共交通工具数量、医院数量、公共运营企事业单位合同，等等。这些最重要信息往往脱离社会视野，失去人民监督，原因是在保密义务和知情权利之间的界限不清。

2.建立公共信息定期披露制度，满足社会基本信息需求。时效性是信息的重要特征之一。很多信息如果不能公布，将产生不可预测的不良后果。例如，重大疫情信息，台风、海啸、地震等自然灾害信息，食品安全信息、重特大刑事案件信息，国家领导人变更信息，等等。因为这些信息的重要性，社会已经形成了对其普遍的关注与期待，因此需要定期及时地公布这些信息，满足社会的需求，这也是社会稳定的基础。

［1］朱海松.网络的破碎化传播——传播的不确定性与复杂适应性［M］.北京：中国市场出版社，2010：7.

［2］宋小卫.略论我国公民的知情权［J］.法律科学，1994，（5）.

［3］莫江平，陆幸福.知情权名称厘定与性质分析［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2004，（4）.

［4］苏加强.政府信息公开制度研究［D］.济南山东大学法学院，2010.