竞技性体育行政纠纷解决的司法化探析

王潇漩

（中国政法大学法学院，北京100088）

《中华人民共和国体育法》自1995年颁布至今，在过去的18年中，仅被修订过一次，即根据2009年全国人大常委会通过的《关于修改部分法律的决定》将《体育法》第47条删除。这部具有计划经济色彩的法律，在市场经济蓬勃发展的今天，已经越来越不适应体育事业市场化、职业化、产业化和社会化加速发展的现状，陈旧条款与社会转型的激烈碰撞日益凸显出修订《体育法》的必要性与紧迫性[1]。目前，体育法学者从体育法的基本原则重构、修法理念定位、立法宗旨转变、立法技术完善、法律责任规制、体育权利保障、纠纷解决机制等诸多方面进行了深入研讨，取得了丰硕的学术成果。

在《体育法》修订所面临的诸多问题中，竞技性体育行政纠纷解决机制的建立与完善具有着非比寻常的重要意义。一方面目前竞技性体育是我国体育事业的核心部分和支柱产业，由于受到经济与社会发展阶段与速度的制约，这一境况在短时间内也不会发生改变；另一方面竞技性体育协会的自主管理权是政府职能转变过程中，社会管理创新的产物。

而化解社会矛盾是社会管理创新的中心环节，行政纠纷的妥善解决则是维持社会稳定，有效化解社会矛盾的工作重点[2]。可以说授予体育协会自主管理权的初衷就是通过行业自治以缓和公权力与私权利的摩擦，其根本目的就是避免社会矛盾的激化，使其能够自行化解于行业内部。但我国竞技性体育行政纠纷解决的现状却并没有达到这一立法初衷的理想状态。以特别权力关系说为理论支撑，以《体育法》第33条为法律依据，竞技性体育行政纠纷普遍排斥法院管辖。伴随着“中国排球协会取消四川男排比赛资格案”、“中国足球协会吊销教练员证书案”、“渝沈疑案”、“长春亚泰俱乐部诉中国足协案”、“中国足协处罚王锋等违纪球员案”、“松日俱乐部诉中国足协行政不作为案”、“广州吉利诉中国足协名誉侵权案”、“河南建业足球俱乐部诉河南足协案”、“中国篮球协会处罚奥神俱乐部案”等众多行政纠纷案件的不了了之，权利人状告无门，常常以退赛、退会作为抗议手段的无奈结局，在激发社会舆论浪潮的同时，也引发了法律人对旧制度的反思：司法化理应成为走出竞技性体育行政纠纷解决困境的出路，《体育法》的修改应当与《行政诉讼法》相衔接，赋予行政相对人寻求诉讼救济的权利。

一、反司法化的理论根源与具体理由

（一）反司法化的理论根源

目前,竞技性体育行政纠纷解决反司法化的理论根源在于特别权力关系理论在体育协会与成员关系间的类推适用。该学说最早由德国公法学巨擎拉班德创立并应用于对国家机关与公务员关系的定性，后又经德国行政法学鼻祖奥拓·迈耶发展。其核心论点是：为有利于达成行政上的特定目的，公务员与国家机关之间构成特别权力关系，排除司法救济适用，仅提供内部救济途径。后来此学说经室井力和美浓部达吉等人的发展，将社会公团体，包括竞技性体育协会，与其成员的关系也纳入特别权力关系的范围[3]。虽然此学说并未在我国大行其道，但是司法实践中法院却常常以此为由排除对体育协会成员内部侵权的司法救济。如在“广州吉利足球俱乐部诉中国足球协会侵害名誉权纠纷”案中，广州市天河区人民法院在《民事裁定书》中就认定：中国足球协会是全国足球专项体育社会团体法人，是依法负责全国足球竞赛活动的全国性单项体育协会。吉利俱乐部是中国足协管理的职业足球俱乐部。中国足协与吉利俱乐部之间不是平等的民事主体，而是管理与被管理的关系，本案纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法应驳回原告起诉[4]。

（二）反司法化的具体理由

1.竞技性体育的特性反对纠纷解决司法化

竞技性体育竞赛具有高度技术性与时效性，一方面运动生命的时效性和联赛赛程的紧凑安排都需要体育纠纷的快速解决，而司法程序的烦琐与漫长时效都将导致纠纷难以在极短的时间内解决。以奥运比赛运动员的参赛资格纠纷为例，即使赛前运动员资格遭到质疑，奥委会也不可能停止多国运动员参加比赛的进程，比赛只能继续进行。等到法院裁决完纠纷，比赛早已尘埃落定许久了。不及时的纠纷解决不能真正保障运动员的合法权益[5]。另一方面，比赛规则、赛程安排等事项具有高度专业性，案件即使交到法官手中，法官根据自身知识储备也难以作为公正而准确的裁判，可能还要求助于体育协会中的专家，纠纷解决司法化的意义不大。

2.体育协会的民主自治反对纠纷解决司法化

体育协会依据其章程规定行使对成员的自治管辖权，凡加入体育行会的成员都是自愿认同章程规定的，这是一种参与式民主的体现形式。比如《足协章程》第87条明确规定，中国足协各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足协、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。根据此项条款，凡加入足协的成员均是对此条款的认同，自愿放弃了诉权。同时，各体育协会为谋求本行业繁荣发展，作为社会团体，享有高度自治权，如果法院介入到协会的内部纠纷，可能导致日后体育协会决策时为避免受到司法追究而束手束脚，不敢越雷池一步，司法化会成为协会自治权的束缚。

二、对反司法化观点的驳斥与司法化正当性的确立

（一）二元管理权破除陈旧理论的枷锁

在世界范围内，特别权力关系理论已经遭到了越来越多外国学者的批判，在其诞生地德国也是日渐衰微，各种机关、学校、社会团体内部行为的界限正在不断被打破，法院的管辖权也不再受到此理论的束缚。早在1956年就有德国学者提出将特别权力关系中的基础关系，比如体育协会组织授予俱乐部或球员注册资格、执业资质，以及其他领域或专项运动入门、清退等基础事项纳入到司法审查的范围之中。其实，所谓体育协会具有的“特别权力”实际是对协会所拥有的二元管理权的误读。体育协会所拥有的管理权具有双面向，它一方面依据法律、法规、规章的授权行使行政管理权，如中国足协依据行业法律规范享有对足球运动项目的行政管理权，对违反行业规范的会员有行政处罚权等；另一方面，体育协会还依据自身章程的规定行使自主管理权，如中国足协享有内部章程、规约的制定权，吸纳新会员、获取会费的权力，等等。在体育协会行使行政管理权时，体育协会与内部成员之间形成行政法律关系，其产生的行政纠纷是法律、法规授权组织与行政相对人之间的纠纷，理应受到法院行政庭的管辖。而当其行使自主管理权时，体育协会与内部成员之间构成民事法律关系，其产生的纠纷是平等主体间的财产权、名誉权等民事权利纠纷，这时候应适用民商事法律予以解决。

（二）有限司法审查与竞技性体育特性相呼应

竞技性体育的时效性与专业性并非全盘否定司法审查，只是为司法审查限定了范围，将纯技术性事项排除出法院管辖，比如因体育工作计划、体育赛事日程安排、体育技术标准及其考核、运动员的选拔标准，体育竞赛规则等事项产生的纠纷就不应纳入行政诉讼的受案范围。让这些事项通过行业协会内部救济的方式解决可以避免“外行审内行”导致的司法判决无法令人信服的窘状[6]。同时，司法权力不介入这些与比赛进程息息相关的事项，也避免了纠纷解决司法化导致的拖沓影响比赛的正常进行。法院对体育协会内部纠纷的介入是有限地介入，主要是审查由于体育协会违法行使行政管理权而引发的行政纠纷。体育协会根据法律法规的授权而享有的行政管理权涉及协会成员作为行政相对人而享有的法定的人身权和财产权。尤其是涉及注册许可、劳动就业、经济处罚、资格注销等领域的行政管理权，作为一种法定的公权力，其行使对当事人的合法权益产生了直接的法律效果。此时体育协会的管理行为应被认定是一种具体行政行为，应当纳入行政诉讼的受案范围，理应受到法院的审查与监督。如此界定司法审查的范围，就回避了司法审查与竞技性体育特性的直接碰撞，回应了竞技性体育纠纷解决对高效化与专业化的要求。

（三）“官民二重性”下的民主形式化

竞技性体育协会应通过以下几个最基本的环节以体现参与式民主:首先,体育协会的成立应由成员自愿结合产生。其次，其领导者应通过民主选举产生。再次，章程的具体制定应由成员通过讨论、争辩、投票通过。最后，协会的决策应该体现全体成员的意志，以投票或其他民主方式作出。也只有通过上述民主环节，体育协会所具有的自主管理权才具有正当性基础。而目前我国体育协会深受“大政府，小社会”的格局影响，既是行使行政管理权的官方组织，又是享有行业自治权的民间团体，具有鲜明的“官民二重性”。在经济政治体制改革和社会结构转型过程中，体育协会作为一种新生的组织形态，虽然定位为民间组织，但由于原有体制的色彩尚未完全褪去，其与行政管理部门有着密不可分的联系，从而具有了“官方性”;同时它们又是新兴的、具备一定社会基础的公民社会组织，相对独立于行政管理部门而具有“民间性”[7]。《体育法》第31条、第49条明确授权全国性的单项体育协会对单项运动的普及和提高享有行政管理权和行政处罚权，同时在体育协会的现实运作中，体育协会并非民间自发成立的社会团体，而是由体育行政主管机关牵头成立的。其核心成员特别是领导阶层大多为体育总局指派、任命的国家公务员，其成员对章程的制定并无发言权，表决权，具体决策权更是掌握在体育协会的领导层手中，由此行政主导体制在我国体育协会的运作中占据支配地位，“民间组织”仅成为排除司法干预的表现形式，自治权实际上缺乏有效的保障。在这种形式化的民主背景中，强调排除司法干涉的重要性只能使得占据强势地位，拥有联赛举办、行政处罚等垄断行政管理权、专享国家代表权的体育协会与状告无门的协会成员间的权力义务关系更加失衡。以《足协规章》为例，该规章第87条以沿袭《国际足联章程》为名，彻底排除了足协内部纠纷的司法管辖。且不论此条涉及司法制度的规定是否违反了《立法法》第8条关于法律保留事项的规定。就算不违反，这也是对《国际足联章程》的曲解。《国际足联章程》只是规定了当事人在向法院起诉前，体育行会内部救济措施前置的程序，并没有完全排除司法介入解决体育纠纷的可能性[8]。综上所述，在现阶段我国体育协会尚未成为真正独立自治的社团法人之际，片面强调排除司法审查实属不智之举。

（四）中立裁判机构的现实缺位呼唤纠纷解决司法化

《体育法》第33条规定，在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁，但时过18年，国务院仍然没有制定相关法规以设立一个中立的体育仲裁机构。目前各体育协会下设诉讼委员会或仲裁委员会接受当事人的申诉，扮演着“自己案件的法官”这一早就被自然公正原则所批判的角色。不论其裁判的公正性如何，这样不中立的裁判机构所作出的裁决都难以让当事人信服。《体育法》的初衷是想设立一个专业而且中立的体育仲裁机构去管辖此类纠纷，但由于这一机构目前尚未成型，其具体的制度规章和运作模式还未探索，在中立裁判机构缺位的情况下，当事人状告无门的窘况一次又一次地敲响了竞技性体育行政纠纷解决不力的警钟。退一步讲，即使设立了仲裁机构也并不意味着就彻底放弃了司法审查的可能。随着契约自由原则的修正，各国司法实践在认可特定行业独立仲裁机构地位的同时，也肯定了社团自治行为的可诉性。如德国就认为体育协会运用的诸如行政处罚之类涉及公权力的行为均应受到司法审查。法国亦倾向于将非政府公共组织视为公务法人，使其成为行政主体的一种，从而受到行政法的规制与行政法院的司法审查。而英美法系国家也通过判例明确，体育行业组织行使公共管理权的行为应遵循正当程序，接受司法审查。由此，我国体育纠纷解决的窘状与各国司法实践的发展趋势都印证了竞技性体育行政纠纷解决司法化的必要性。

三、对未来《体育法》修改的建议

首先，《体育法》第33条的表述有鲜明的反司法化倾向，建议未来修法中明确“在竞技体育活动中发生纠纷，应当先由体育仲裁机构负责调解、仲裁。调解不成的，当事人有权向人民法院起诉”。这样就保证了体育仲裁机构的调解前置，坚持了“穷尽内部救济”的原则，优先采用快捷、简便、高效、低成本的行业内部救济途径，避免滥诉的发生。其次，根据《仲裁法》第5条规定，对于双方达成仲裁协议的，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。所以，在国务院制定有关体育仲裁的行政法规时，应明确体育仲裁应基于双方自愿，不能以格式条款的形式强行排除当事人诉权，并将仲裁协议的效力审查交由法院管辖，以作为保障体育仲裁公平合理的一道防线。再次，应当划定行业内部纠纷解决的范围，明确仅将高度技术性事项排除在司法审查的范围之外，例如体育规则的制定与体育比赛的裁判等，这样与《行政诉讼法》所规定的受案范围相衔接，贯彻司法审查有限原则。最后，《体育法》应明确各协会章程必须对纠纷解决与权利保障予以规定。目前我国排球、乒乓球、羽毛球、田径、游泳等若干体育协会的章程均未对体育协会纪律处罚行为引起的纠纷救济途径作出规定。《中国足球协会章程》更是旗帜鲜明地排除司法救济途径。而司法制度属于《立法法》第9条规定的法律绝对保留的事项，行业协会无权以任何形式排除当事人诉权。上述现状都反映出体育协会对成员权利救济的疏忽，这也成为现实矛盾频发的制度根源之一。未来在章程规定纠纷解决途径时，应当明确当事人有寻求司法救济的权力。体育协会与成员间发生行政纠纷的，当事人有权向法院起诉，真正践行“有权利必有救济”的现代法治理念。

［1］田思源.改革开放三十年我国体育法治建设的回顾与展望［J］.法学杂志，2009，（9）.

［2］湛中乐，苏宇.社会管理创新与行政法形态之变革［J］.行政法学研究，2012，（1）.

［3］［日］室井力.日本现代行政法［M］.吴微，译.北京：中国政法大学出版社，1995：39.

［4］叶小兰.论体育协会的诉讼地位及相关制度的完善［J］.体育与科学，2009，（3）.

［5］郭树理.体育纠纷的多元化救济机制探讨——比较法与国家法的视野［M］.北京：法律出版社，2004：82.

［6］高升，陆在春，金涛.论司法对体育协会内部纠纷的介入［J］.体育与科学，2011，（3）.

［7］肖斌,董仁周.官民二重性足协的法律分析［J］.求索,2012,(8).

［8］郭树理.体育组织内部纪律处罚与纠纷处理机制的完善［J］.法治论丛,2003，（3）.