“民生为本”理念下武汉“城中村”改造补偿机制研究

鲁俊

（武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070）

“民生为本”理念下武汉“城中村”改造补偿机制研究

鲁俊

（武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070）

“城中村”改造中的村民安置问题是关乎民生的大事。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是我国步入理性、健康、文明发展轨道的重要环节。在“城中村”改造中，只有将我党以“民生为本”的执政理念始终贯穿其中，不断提高改造三方（即开发商、政府和村民）的思想觉悟，才能让工作得以顺利开展。

民生为本；“城中村”改造；补偿机制

“城中村”是指在城市建成区范围内，仍然保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的行政村的居住村落。[1](p60-63)由于我国经济的快速发展和城市的扩张，处于城市边缘的村落被划入城市圈，生活在城市圈的村民则因其所居住的农村被改造，其身份变为“市民”。靠这种方式演化为城镇的村落，虽然农用集体耕地被合法国有化，但村里的设施仍滞后于现代社会的发展。生活在“城中村”的村民虽然身份发生了改变，但他们的生活水平依旧比较低下。他们位于城区的边缘，在土地所有、户籍以及管理体制上仍然保留着农村较为落后的模式。如今“城中村”改造正在大规模进行，因改造补偿出现的争议事件频频出现在人们视野中，特别是补偿协商问题。据调查，“拆迁后担心房租收入的流失”和“对拆迁补偿费用的不满”是“城中村”拆迁补偿中排在前列的两个问题。[2](p8-9)

一、武汉市“城中村”改造补偿机制分析

1.武汉市“城中村”改造补偿的标准及具体实施办法。

武汉市“城中村”分布非常广，共有40余个行政村，土地总面积21381.82公顷，涉及总人口35.66万人。2010年，武汉市出台了《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》和《关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作的意见》两份文件，针对竹叶山村、何家墩村、汉西村、沙湖村、洪山村和徐东村等15个村落进行试点改造。

根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁办法》第十一、十二条的规定：拆迁中环线以内的住宅房屋，被拆迁人可以选择货币补偿安置或以房屋产权调换方式安置。拆迁的补偿款按照被拆除房屋重置价和宅基地区位补偿价确定。其中房屋重置价标准由市价格行政主管部门会同市土地行政主管部门制定，而宅基地区位补偿价则按照城区的不同区位来确定。[3]改造的目的是将“城中村”的村民变成真正的城市中的一员，并享受社会福利与保障，增加“城中村”里的公共基础设施，并使“城中村”的管理更加规范。目前，武汉市政府目标实现五个改变：“城中村”集体经济组织转变为符合现代企业制度的经济实体；将村民的农村户口变成城市户口；将农村的集体管理制度取消并建立居委会；将“城中村”村民的社会保障提上日程；依法将“城中村”的集体土地转为国有土地；改善“城中村”环境设施的同时将“城中村”改造落到实处。

武汉市政府将“城中村”划为两类，一种是人均有耕地面积的“城中村”；还有一种是人均无耕地面积的“城中村”。不同的村落采用不同的改造补偿方案，但均秉持实事求是、公平公正的原则。对于那些没有人均土地的村落，改造的方式为经济实体自行改造，而有人均耕地面积的村落则以项目开发的方式进行。

有关部门在处理城中村改造过程中，灵活地将村民的农村户口改成城市户口便于以后的管理。为了尽量不再向村民收取任何多余的费用，改造方可以在政府批准的情况下委派专门的部门来办理。对于身份转变后的新群体，政府首先为其安置工作，同时鼓励他们大胆自主创业以及自谋就业出路，并对其就业给予相应的政策优惠。关于城中村改造过程中花销的费用问题，政府部门给予经济上的支持。在社会保障方面，村民转为城市居民后，依然享受以前享有的所有政策优惠。符合低保条件的可按规定程序申领城市居民最低生活保障金。具体实施方案由市劳动和社会保障局、民政局、财政局共同负责制定，经市政府批准后执行。

2.武汉市“城中村”改造补偿办法所存在的问题。

自武汉市全面推行“城中村”改造补偿政策以来取得了不错的效果，但个别项目改造过程中仍然出现了一些棘手问题。这些问题导致了拆迁与被拆迁方的矛盾，其中争议最多的是对补偿标准的不满和对补偿公平性的质疑。

武汉城中村中的村民大多是在城市化进程中失去土地变为不再过典型农民生活的农民，他们中的大多数是40年代至60年代生人，特殊的社会环境和成长环境使他们没有获得较好的文化教育。长期的劳作也剥夺了他们提高自己文化水平的机会，导致他们文化水平偏低。[4](p69)所以，部分村民在拆迁后会很难找到一份满意的工作。另外，在“城中村”改造补偿过程中，有些村民认为获得的拆迁补偿较少，而有些地区的拆迁却让不少村民家成为“不差钱”的门户。虽然这里面涉及政策的合理性及其解释工作，但突出了补偿标准的不人性化，容易让人对补偿方案产生不满。由于在官方公布的文件中并未涉及具体的数字金额标准，所以政府职能调控具有非常重要的作用。规范性文件和特定村补偿安置方案的缺陷是最为突出的矛盾，常涉及一类人甚至几类人不能接受的条款。如出租房的认定与补偿、村民回迁或者异地安置等。除此之外，投资人如何获取合理的回报也很关键。改造项目中包括村民和村委会这两个基本主体，同时涉及政府和引入的项目投资企业，这几方主体之间利益关系一旦不合理，很容易引发矛盾。

在城市化进程中形成的一些“城中村”早已与城市连为一体，地价甚至高于其他城区，但其拆迁安置工作仍然沿用农村的老办法，城乡间两种处理模式的矛盾逐渐显现出来。改造补偿中，城市户口的村民比农村户口的村民获得的直接利益补偿要高得多，这让不少在城市中居住了许久的农村户口的村民大为不满。

另外，在拆迁过程中产生的矛盾也是一大问题。执法人员工作方法不当，看似有力度，其实暗藏危机。如不经过基本法律程序就直接强制拆除房屋，要求公务员带头执行政府政策，干部的亲属也要带头服从。不少拆迁工作人员、干部本身素质存在问题也给改造补偿的沟通工作加塞。有些村官工作方法简单，对听话的、关系好的村民多补偿点或者选择好房，导致另一些和村干部关系不紧密的村民利益流失，引起他们的不满，这给政府工作带来很多困难。

二、“民生为本”执政理念下“城中村”改造补偿原则

1.以人为本原则。

科学发展观要求以人为本。以以人为本作为办事方针可以避免走弯路，也只有在这个基础上，“城中村”改造补偿的争议才有调和的机会。开展“城中村”改造补偿工作必须围绕以人为本原则，综合考虑村民的状态，给出客观公正合理的补偿，通过文件公告等形式给予村民们具体的政策标准和相应的解释。有调查显示，很多接受改造的“城中村”的村民无法直接获取或者了解政府的安置补偿政策信息。由于“城中村”村民受教育程度普遍较低，所以，村民们往往是通过邻里之间口耳相传的方式获得官方消息。这种渠道获得的信息准确度很容易大打折扣。政府应该加大政策的宣传力度，让村民第一时间了解到相关政策，通过增加政府相关文件发放范围和数量、增加媒体曝光率、增开村干部改造补偿宣传会等方式进行相关政策的解说，让村民通过正确的渠道彻底了解有关政策。只有这样，村民才会对改造工作予以理解，并对改造工作给予积极支持和配合。另外，关注补偿费用到位情况，加强补偿过程中的民主也是改造补偿过程中以人为本的重要一环。总之，政府应该从以上几个方面出发，从“以人为本”的角度出发，合理制定补偿标准和补偿措施。

2.利益合理协调原则。

利益的合理协调也是城中村改造过程中需要重视的问题。明确以“民生为本”执政理念为中心落实“城中村”改造补偿工作，让有限的补偿合理地发放到每一个被拆迁村民手中。在改造过程中合理进行利益协调，要极力避免“城中村”改造补偿“造富”现象。另外，在同一个村子里补偿标准也不能有太大出入，要尽量保证每个村民的合法利益。

“城中村”改造是对集体经济土地和农民宅基地这两种集体所有不动产的征用。[5](p97)对于集体用地的补偿要选择正确的价值取向。“城中村”改造的价值取向，是改善村民住宅环境，添加相关基础设施，也是将集体土地变成国有土地，将村民由房东变为技术工或者服务者。对于失地村民，需要同时注重有形拆迁补偿和无形拆迁补偿，[6](p73)保障改造后几年内被拆迁者的合法利益和优惠政策。要加强对基层组织的领导，保证民众的利益落到实处。

3.公平和效率兼顾原则。

“城中村”改造补偿过程中坚持公平和效率兼顾原则能够体现社会主义的优越性。不仅要将改造工作提速提质，还要从大多数人的根本利益出发，坚决维护社会公平。政府或者开发商采取简单粗暴的改造方法是不可取的，而以公平换取“城中村”改造效率的做法更是一种危险的赌博，这种方式虽然看似成本低、效率高，但却损害了党和政府在群众心目中的形象。纵观一系列“城中村”改造引起的不良社会事件，不难看出少数“城中村”改造活动的宗旨既违背效率原则，也违背公平原则。

首先，“城中村”违法强制拆迁违背效率原则。由于拆迁办工作人员聘请的大多是社会闲杂人员，整体素质较低，与村民沟通普遍存在问题，对于那些不支持拆迁工作的村民往往会采取暴力执法。如此执法虽然可以在短时间内拆掉一部分，但却会引起了社会强烈的不满，因拆迁而上访的事件明显增多，也增加了日后再拆迁的难度。这与“城中村”改造的效率原则背道而驰，加强监督和管理是避免这一情况发生的最有效的方法。

其次，“城中村”造富违背公平原则。在“城中村”改造过程中，被征地农民动辄获得几套安置房及上百万补偿款，由贫困到巨富几乎发生在一夜之间。而昔日与这些农民比邻而居的城市中低收入人群却成为“房奴”、“车奴”，甚至依靠最低生活保障勉强维持生活。“城中村”造富会挫伤整个社会通过辛勤劳动锐意进取的积极性。“城中村”造富没有把财富流向拥有知识、技能的人群，而是把财富流向了综合素质较差的人群，这既不符合资源优化配置原则，也不符合公平原则。

另外，不少想借机谋取大笔利益的“城中村”村民抱着侥幸投机的心理，在规定要拆的地方建楼、漫天要价不签协议、抵抗合法的拆迁程序……对于此，政府应该公开补偿细节，增加补偿政策透明度，做好“城中村”改造补偿的宣传工作，并对一些“钉子户”进行思想上的引导，适当的时候采取法律措施。满足少数村民的过分要求就是对大多数人的不公平，也不利于营造和谐的改造补偿氛围。“城中村”改造补偿机制对不同阶层的人都有影响。政府应该考虑到“民生为本”中的“民”是有多个阶层和不同种类的，要处理好各个“民”之间的民生和谐问题，这与制定合理的补偿标准一样重要。政府在进行“城中村”改造时需要监督地产商的商业行为，在补偿被拆迁村民利益的同时抑制房地产商故意抬高房价的行为，切实地将公平和效率兼顾原则落到实处。

三、“民生为本”执政理念下“城中村”改造补偿政策的完善

1.完善“城中村”改造补偿的相关法律。

建立健全的法律体系是我国城市拆迁补偿落到实处的重要保障。相关法律应当保障改造后几年内被拆迁者的合法利益。从我国“执政为民”政策角度来看，改造补偿相关法律不能让村民吃亏。从所有权神圣不可侵犯的层面出发，补偿损失的目的在于实现平等，而土地征用正是对所有权的侵犯。为矫正这一不平等的财产权侵害，应该给予完全的补偿。[7](p169)

有关“城中村”治理工作所拟定出的各种法律规范都要有凭有据，主要有以下方法：首先，公示时要强调都是严格按照法律条文办事。其次，没有明显告知拟写规章的法律依据的，需要相关部门量体裁衣出台政策。最后，部分地方根据特定的办法和细则拟写相关的章程。

我们必须清楚地认识到，让改造补偿有法可循、有理可依才能从根本上保障补偿措施的适当、公平、公正。由于我国国情的限制，我们无法像美国一样按市场价格补偿被拆户并估算潜在价值给予更多补偿，但在土地补偿、人员安置、就业补偿和社会保障等基本方面，我们应根据实际情况设立相关法律条款，统一法律口径，规范补偿标准，不能让大家因为征地暴富，更不能让大家因征地变穷，应允许各地根据实际情况采用上报审批的方式增加赔偿金额。“农村集体对其所有土地并不具有处分权，只是名义上的所有权而己，真正拥有支配权的是国家”，[8](p65-68)对于那些企图在国家“城中村”改造中利用国家或者集体的土地谋取暴利的人，应该给予法律的制裁。

2.建立科学的补偿程序。

“城中村”拆迁补偿程序的合理是补偿公正的重要保证。我国《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁补偿规定很少，几乎都是政府单方面操作，鲜有民众听证程序。随着改造的逐步推进，政府出台了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，其中规定如果拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式等原因达不成协议，当事人申请裁决将适用《城市房屋拆迁行政裁决规程》进行裁决。这一规程明确了拆迁的程序，对拆迁条件、行政裁决都做了详细规定，同时还增加了行政调解程序，建立了拆迁听证制度，完善了拆迁裁决的司法救济程序，体现了对被拆迁人权益的关注和保障。

众所周知，地方人大最重要的责任和义务就是要认真贯彻落实好监督职责，我们强调地方人大的这一职责，是因为当下政府征地权力的法律规定还不够完善。“城中村”改造工作必须有地方人大监督职能做辅助，具体的辅助工作可以渗透在以下环节中。第一，定期组织专门人员查阅政府相关章程，及时删减不符合宪法规定的章程，监督政府机关做到征地依法、补偿得体，照章治理“城中村”改造问题。第二，司法机关在处理“城中村”改造过程中发生的相关矛盾、争议以及危害村民人生安全和利益的案件时，政府要派专门人员给予监督办理，杜绝在治理“城中村”改造中出现违法乱纪现象。第三，在“城中村”改造治理过程中，如果出现因商业目的而危害到周围社区人民利益，并在社会上造成负面影响时，人大可以委派相关行政主管部门进行查办。

[1]张培.城中村改造基本法律问题研究[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2005，（6）

[2]孟天广，李正霖.公共治理、利害相关者与城中村改造模式创新[J].商业时代，2007，（3）.

[3]国务院法制办公室.武汉市征用集体所有土地房屋拆迁办法[EB/OL].http：//www.chinalaw.gov.cn，2004-07-15.

[4]成得礼.对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续再生计的角度[J].城市发展研究15卷，2008，（3）.

[5]操小娟.“城中村”改造的模式创新与制度构建[J].社会主义研究，2008，（1）.

[6]王雅丽.西安市城中村改造模式与做法[J].中国房地产，2010，（6）.

[7]周建春.小城镇土地制度与政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[8]万朝林.失地农民权益流失与保障[J].理论与改革，2004，（1）.

责任编辑 王 京

F301

：A

：1003-8477（2013）06-0072-03

鲁俊（1987—），男，武汉理工大学马克思主义学院硕士研究生。