湖北特色小城镇建设的思考

李正宏，李波平

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

▲中部崛起与湖北发展

湖北特色小城镇建设的思考

李正宏，李波平

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

发展小城镇是走我国特色城镇化道路的重要途径，湖北省小城镇是全省县域经济的重要载体，镇强则县强，加快推进湖北特色小城镇发展是湖北科学发展、跨越式发展的必由之路。湖北小城镇建设取得了巨大成就，但也存在一些问题，深入分析湖北小城镇建设存在的问题和影响因素，有益于湖北小城镇的健康可持续发展。

特色小城镇；城镇化；湖北

党的十八大指出，“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。省第十次党代会提出，“协调推进工业化、城镇化和农业现代化，是湖北科学发展、跨越式发展的必由之路”。因此，我们必须高度重视城镇化在推动经济增长方式转变方面的重要作用，重视城镇化在统筹城乡发展方面的作用。湖北省委书记李鸿忠同志曾指出，加快推进新型城镇化是全面实施“两圈一带”战略的重要抓手，是促进湖北区域协调发展的支撑点。湖北经济的发展重在县域经济，县域经济的发展重在镇域经济，镇强则县强，县强则省强。

发展小城镇是走我国特色城镇化道路的重要途径。2006年以来，湖北以“百镇千村”示范工程为重点，以“产业兴镇”为目标，从现实条件出发，突出小城镇发展重点，不断优化小城镇发展布局，大力提升小城镇功能和改善小城镇生产生活环境，有力推动了农村劳动力转移和农村产业结构的调整，使小城镇成为全省县域经济的重要载体和城镇化的基础支撑。湖北省先后出台了《湖北省人民政府关于进一步加快小城镇建设的意见》鄂政发〔2005〕42号，《中共湖北省委湖北省人民政府关于加快推进新型城镇化的意见》鄂发〔2010〕5号等文件来支持小城镇发展，小城镇取得了较大成就，但是与其他省份的小城镇相比，湖北省农村特色小城镇建设仍然存在很大问题，亟须解决。

一、湖北省特色小城镇发展成就

（一）小城镇建设快速发展。

截止到2011年末，湖北省城镇化率达到51.83%，比全国平均水平高0.56个百分点，比2000年高出了12.13个百分点。按照城镇化发展的一般规律，人口城镇化率在30%以上为加速发展阶段，我省正处于城镇化发展的加速时期。2006年以来，湖北各地把小城镇建设作为农村工作三大战略之一，与农业产业化和乡镇企业二次创业扭在一起抓，全省小城镇迅速崛起，一批特色小城镇成为县域发展中心。涌现出了大冶市陈贵镇、大冶市灵乡镇、谷城县石花镇、大冶市还地桥镇、夷陵区龙泉镇、仙桃市彭场镇、监利新沟镇等一批各具特色、闻名遐迩的明星城镇。如，2011年湖北省百强县的第一名大冶市的陈贵镇，2011年该镇规模工业总产值达121.1亿元，农业总产值达7.53亿元，实际利用外资9.3亿元。全年完成规模以上企业增加值35.6亿元，同比增长42.13%；固定资产投资完成24.61亿元，同比增长38.09%；完成综合财政收入3.41亿元，同比增长15.7%；农民人均纯收入达到10282元，同比增长51.3%。在2011年全国乡镇排名中，陈贵镇排名978位，是我省唯一进入全国千强的乡镇。

（二）小城镇和大中小城市协调发展，体系优化。

至2010年底，全省有城镇816个，其中省辖市12个，县级市24个（含3个直管市），县城40个，建制镇740个。按城镇规模分，湖北省有特大城市和大城市6个，中小城市40个，3万人以上的建制镇46个。随着“一主两副”战略的实施，湖北长江经济带的开放开发，湖北省城镇化建设将会更进一步的优化。

（三）特色产业成为小城镇发展的支柱。

据调查，特色小城镇的特色产业已经成为小城镇发展的支柱产业。仙桃市彭场镇是“中国产业集群经济示范镇”，中国最大的无纺布生产集群。无纺布生产产业是该镇最重要的支柱产业，目前拥有无纺布企业240家，年出口交货值30亿元，占全国出口总量的45%，全镇的民营企业吸纳劳动力5万人。随州市曾都区三里岗，中国香菇之乡，被省政府列入“全省初具规模的五个特色产业镇”之一，香菇为三里岗发展的支柱产业。全镇4.6万人，90%从事香菇种植、购销、加工，2008年收入3.46亿元，人均高达8700元。松滋市洈水镇是湖北省建设厅首批确立的特色小城镇，该镇立足旅游资源优势，在打造旅游产业特色上下功夫，推动镇域经济良性发展，洈水风景区是湖北省旅游重点推介的6大省内旅游线路，据统计，自2009年以来，每年接待游客几十万人次，创社会综合效益几千万元，旅游产业成为洈水镇的支柱发展产业。

（四）特色产业吸纳了大量农村剩余劳动力。

随着特色产业的集聚发展，产业链条的不断延伸，以及新农村的建设，特色产业吸纳了大量的农村剩余劳动力去就业。曾都区的殷店镇是香菇之乡，殷店镇的楚北香菇木耳大市场，年交易量800多吨。其大市场进驻700余家商户，拉动千家万户生产，带动1万多人就业。全省十大口子镇、毗邻河南信阳的小林镇，便利的交通使小林镇成为年交易花生过亿斤的鄂北商贸重镇，小林镇10余家花生加工厂，吸纳劳动力几万人。监利县新沟镇在福娃集团的带领下，已经形成了福娃集团、恒泰米业、发旺油脂、棉花等农副产品加工等为支柱产业的工业格局，截止到2011年，福娃集团已经吸纳农村剩余劳动力3000人左右，全镇工业企业吸纳农村剩余劳动力13500余人。

二、湖北省特色小城镇发展存在的问题

（一）小城镇经济总体发展水平仍然偏低。

据有关资料显示，2005年全国首届千强镇评选结果中，我省有3个乡镇入围，在中部六省中，入围乡镇数居第四位，在我省前面的有湖南、山西和安徽三省。在2006年的第二届全国千强镇评选中，中部六省除我省外，其他省份均有乡镇入围。此外，与部分开展“百强乡镇”评选的省份相比，我省也有差距。2011年，浙江省20个小城市培育试点镇的个平年工业总产值是295.8亿元，财政收入是10.5亿元，比我省“百强乡镇”前20名分别高出80.8亿元和6亿元；河南省“百强乡镇”的人均财政收入为3098元，个平企业就业人数为45人，农民人均纯收入为9876元，比我省“百强乡镇”分别高64元、22人和780元。

（二）小城镇布局结构有待优化。

第一，我省城镇空间布局不尽合理。东密西疏特点十分明显，城镇主要沿交通干线或长江汉水集聚，东部城镇数量多、密度高、规模大，而西部城镇少，规模小。第二，大中小城市与城镇的布局不够合理。缺乏梯次推进的发展格局，制约了城市的协调稳健发展。第三，发达的小城镇布局也不合理。据统计，2011年“百强乡镇”基本上都是紧邻城区的郊区乡镇，城镇化水平较高，而且主要集中在中部经济相对发达的地区，东部、西部入围乡镇相对较少。2011年度全省“百强乡镇”，武汉、襄阳、宜昌、荆门、孝感5市共有60个乡镇入选，占了半壁江山。

（三）小城镇特色产业不鲜明。

第一，特色工业竞争力不强。相比浙江、广东的“一镇一业”，“一村一品”来说，湖北省的小城镇工业发展特色不够，特色的产业集群发展规模不大，竞争力不强，吸收劳动力就业能力还比较弱。第二，特色旅游业发展缓慢。相比其他省份的旅游特色小城镇，湖北省特色小城镇无论是在景区开发，景区服务。还是在旅游宣传和策划等方面还比较滞后。第三，特色农业发展规模较小，相比农业大省的河南省，湖北省小城镇的特色农业产业链条短，基地建设规模小，龙头企业带动能力有限，速度较慢、水平不高等。

（四）小城镇功能不完备。

一些小城镇规划仍然是搞马路经济,沿公路发展，影响城镇环境的整体外观；镇与镇之间规划类同,特色不够,尤其没有充分发挥与挖掘具有良好自然和历史文化旅游资源的小城镇；规划缺少现代化、城镇化的运作理念,导致小城镇布局分散、规模过小、城镇基础建设脱离区域发展的基础与要求，导致了城镇功能不完备，影响人口的集聚。

三、湖北省特色小城镇发展的制约因素

（一）思想守旧，观念不新。

湖北特色小城镇建设乏力的根本制约因素之一在于人们思想观念的落后。从现实情况来看,湖北省在推进小城镇建设过程中,普遍存在认识不足、思想守旧，观念不新的现象。对经营小城镇的理念认识和理解不深,对中央和省委省政府的政策认识不够，缺乏经营小城镇的理念，思路不够开阔,思维较为教条,这影响和制约了特色小城镇的建设与发展。

（二）缺乏因地制宜，定位不准。

据调查，湖北省特色小城镇规划普遍存在着规划不细、定位不准、水平不高等问题。主要表现：一是城镇规划缺乏对当地人口环境、发展历史、资源禀赋的了解，很多城镇规划“千镇一面”，定位不准，缺乏特色。二是城镇规划缺乏长远的战略的眼光，很多小城镇建设仍然是在以往的基础上进行小修小补，缺乏将城镇规划建设与新农村的结合，缺乏将城镇规划建设与农村剩余劳动力结合的考量，因此导致了城镇基础设施配套工程不完备。

（三）资金投入不足，基础建设滞后。

小城镇建设资金的开发和使用是决定城镇发展速度快慢、规模大小、标准高低的重要因素。资金问题影响和制约着湖北省小城镇建设。湖北省财政对小城镇建设的投入规模较小，较大程度用于中等城市、大城市的建设。国内不少省份对小城镇的发展实质性的政策扶持和投入都大大超越湖北。据统计，2006年湖北省城镇建设投资只占GDP的比重2.59%，比全国5.22%的平均水平低2.63个百分点。与江苏、四川、重庆、湖南等省市相比，分别低1.15、0.70、3.24、0.50个百分点。

四、发展湖北特色小城镇的对策建议

（一）以科学发展观为根本指导。

根据《湖北省人民政府关于进一步加快小城镇建设的意见》、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加快推进新型城镇化的意见》等文件中制定的发展规划和目标，争取到2015年，全省城镇化水平达到全国中上游水平，努力缩小与发达国家城镇化水平的差距。在特色小城镇建设中要遵循以下原则。

第一，因地制宜，循序渐进。城镇化是一个长期的过程，推进城镇化既要把握机遇，积极推进，又要根据条件，尊重规律、科学理性、稳妥协调、健康有序，决不能大搞运动式的推进。湖北省特色小城镇建设，应当与本地区位条件，资源状况的考量，经济、社会的发展同步进行。

第二，以人为本，重视民生。湖北省特色小城镇建设必须以人为本，以农民为主题。实行农村城镇化，就是要使农村人口有序转移到城镇，使转移人口真正融入城镇，因此认真考虑农民转移到城镇的意愿、需求和目的，要着眼农民对美好生活的追求，建立环境优美、交通便捷、功能齐全的特色小城镇。

第三，城乡统筹，互动共进。十八大指出，城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径。小城镇作为农村发展最紧密的载体，城镇化与新农村建设应互动共进。我国经济增长最大潜力在于有效推进农村城镇化，最大的内需在于新农村建设。湖北省特色小城镇化建设，应形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，缩小城乡差距，促进农村地区科学发展。

（二）错位竞争，异质发展。

各地要坚持“产业兴镇”战略，按照“一镇一业”、“一镇一品”的产业发展思路，因地制宜，合理开发利用资源，调整产业产品结构，大力培植主导产业，不断延长产业链，壮大区域经济和板块实力。小城镇建设模式的种类是多种多样的，结合湖北省实际，可选择如下几种小城镇发展模式：

第一，特色工业主导型城镇。在一些工业基础较好、产业集聚度高的乡镇，把发展工业和加快小城镇建设有机地结合起来。通过统一规划联片开发，以成配套工业建设等措施逐步建成新型的工业主导型小城镇。特色工业将成为地区经济的支柱产业，工业产值占社会总产值的比重较高，城乡经济的发展主要依赖于工业的发展。这些工业具有一定产业集聚，如仙桃市彭场镇是全国无纺布生产基地，大冶市灵乡镇模具产业集群等。这些工业主导型小城镇主要分布在湖北省县域经济比较发达的地区，如大冶市陈贵镇、仙桃市彭场镇，谷城县石花镇、大冶市灵乡镇。

第二，特色农业型城镇。江汉平原在内的广大的平原湖区，盛产粮、棉、水产等农产品，人口密度较大，可以依托自然资源优势发展以农产品、农产品加工业和第三产业为主导产业的特色农业型的小城镇。如仙桃市张沟镇养鳝业成为“中国养鳝第一镇”、潜江市潜江浩口镇发展小龙虾、监利新沟镇发展农业食品加工业，洪湖发展农产品水产业。

第三，商贸中心型城镇。一些传统的商品集散地，利用本地商品资源的优势，通过改善市场基础设施，拓宽交易范围，增大市场容量，逐步发展成为著名的区域性小商品城或具有较大专业市场的小城镇。如随州市小林镇。

第四，生态旅游、历史文化名镇。武汉城市圈的咸宁市、黄冈市、鄂西生态旅游文化圈的神农架、恩施市、十堰市的丹江口市等地区的乡镇，名胜古迹较多，可以依托其得天独厚的自然、人文条件，加强旅游、购物、娱乐、交通的配套设施，形成旅游特色很强的新型的小城镇。如神农架的鱼木镇。

第五，边贸口子城镇。边贸口子城镇多位于邻省或地区间，适于发展边界贸易。如黄梅的小池镇、英山县石头咀镇、石首市团山寺镇和阳新县龙港镇。湖北省黄梅县的小池镇将借力江西九江，打造成“中三角”城市集群建设的示范区和湖北跨越式发展的“经济特区”。

（三）规划先行,布局科学。

第一，城镇规划要高起点、可持续。只有高起点、可持续、科学性、长远性的规划才可以使小城镇健康有序地发展。按照十八大精神，应从“四化同步”协调发展高度去规划。要坚持生态保护，对资源的开发和发展要节制，实行特色小城镇的可持续发展，要按照城乡一体化要求对小城镇进行科学规划，拉大小城镇骨架，提升小城镇规划档次。城镇空间扩展步伐的加快，使城乡经济联系日益密切，促使城乡一体化程度不断加深。着眼于未来集聚人口，人口居住等因素，从提高小城镇的整体功能上去完善小城镇的发展。

第二，融入大区域,突出新特色。实践证明脱离区域发展目标的“小规划”、“小建设”是行不通的,要顺应区域发展定位与趋势,对特色小城镇建设进行科学定位,合理布局，高起点编制特色镇镇域、镇区和中心村三个层次的规划，并与城市总体概念规划、土地利用总体规划以及交通、水利、土地、生态建设等专项规划相互衔接。依托并整合本地优势资源,走特色兴镇、特色富镇之路，要突出自身的特色，不要搞一刀切、一个模式。

第三，因地制宜，合理分布。对于特色产业工业镇，要加强园区的规划和建设，要打造产业集群，实行“一镇一业”。对于具有丰富的旅游资源的镇，按照“坚持把发展特色旅游与小城镇发展同步规划、同步实施、同步推进”的工作思路，把发展特色旅游摆到了产业建设的优先位置，倾力打造全国旅游特色名镇。

（四）转变观念，经营城镇。

加快特色小城镇建设，资金是关键。应转变观念，树立经营城镇的理念，汇聚各种资金，支持特色小城镇建设。一是充分发挥市场筹资功能，拓宽城建投融资渠道，推进湖北省特色小城镇土地资产经营和基础设施市场化建设，促进投资主体多元化发展，要形成国家、地方、民营、外商等多元化投资格局。（参见《湖北省人民政府关于进一步加快小城镇建设的意见》鄂政发〔2005〕42号）二是按照“谁投资，谁受益”的原则，调动民间资本、外资和有实力的企业集团的积极性，利用股份制、BOT、TOT等方式进入小城镇建设领域，如出让城镇基础设施的冠名权。多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公用事业，逐步走上主要依靠社会资金建设小城镇的轨道。三是特色小镇政府要努力构建信用体系，提高信用度，积极争取国家开发银行贷款项目，利用金融资本加快小城镇建设。四是成立小城镇投资开发公司，引入股份制等多种统一形式负责建设资金的筹集融通，实行综合开发，有偿服务、滚动发展，以保证基础产业和重大项目建设的资金需求。（参见《中共湖北省委湖北省人民政府关于加快推进新型城镇化的意见》鄂发〔2010〕5号）五是鼓励民间资本合理开发旅游资源。湖北省有很多特色小城镇具有很好的旅游资源，但开发宣传方面与旅游名镇还存在很大差距。按照坚持严格保护、开发服从保护的原则，在科学规划指导下，鼓励民间资本依法采取多种形式合理开发、可持续利用各类地质、森林、风景名胜等旅游资源以及其他具有旅游利用价值的各种物质和非物质资源。

（五）勇于创新，激发活力。

要真正实现城镇化，必须改革影响农村人口城镇化的制度壁垒和政策约束，加快建立与新型城镇化相适应的体制机制，增强特色小城镇发展的活力。

第一，打破户籍制度对人口的束缚。要放开对农民进城落户的条件，取消对小城镇非农业户的计划限制，允许农民按自愿原则，自由选择到小城镇居住、择业，最大限度地降低“农转非”的成本，鼓励和吸纳农民到城镇安居就业。户籍制度改革，不是简单地变换市民身份，而是让具备在城市谋生能力的群体连带家属转变为城镇人口，转变居住地和生活方式。要通过建设宜居宜业的环境，实现农村人口向城镇的有效转移。

第二，积极推进土地管理制度改革。其一、深化城镇土地使用制度改革，进一步扩大土地有偿使用范围，积极推行招标和拍卖方式供地，加快建立土地价格体系，确保土地收益，逐步使其成为城镇建设资金的主要而稳定的来源。其二，加快农村集体土地交易市场建设和流转速度，允许农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式进行土地经营性交易，探索农村土地流转新模式。以规模经营推动农业产业化，提高土地利用水平，提高土地收益[1]。

第三，积极稳妥地推进行政管理体制改革。实行积极、稳妥的行政区划调整政策，逐步建立有利于城镇和区域经济发展，适应现代城镇建设和运行管理的新型行政管理体制。对于特色工业镇，可将周围紧密相连的乡镇并入该镇，以扩大城镇区域面积和影响力，扩大城镇集聚规模，增强对区域经济的辐射和带动能力。对于交通枢纽型城镇、商贸中心型城镇而镇域范围较小，人口总量偏少的建制镇，也可以将周围紧密相连的乡镇实施镇、乡合并，促使人口向城镇集聚，推进优质生产要素向小城镇集中，强化小城镇的集聚功能。

[1]王克忠,周泽红,等.论中国特色城镇化道路[M].上海：复旦大学出版社,2009.

责任编辑 郁之行

F291

：A

：1003-8477（2013）06-0065-04

李正宏（1965—），男，湖北省委党校战略与省情研究室教授。李波平（1978—），男，湖北省委党校战略与省情研究室讲师。

本文系2010年度国家社会科学基金项目“我国新型城镇化的动力机制及其优化研究”（项目编号：12BJY049）和湖北省委党校课题“湖北农村特色小城镇建设研究”阶段性成果。