基层治理中政治权力与经济权力的互动研究

柳兰芳，赵美玲

（1.南开大学，天津 300371；2.天津体育学院，天津 300381）

基层治理中政治权力与经济权力的互动研究

柳兰芳1，2，赵美玲1

（1.南开大学，天津 300371；2.天津体育学院，天津 300381）

在基层治理中政治权力和经济权力是紧密联系的，二者既互相影响又互相作用。分析新中国成立后基层治理中政治权力与经济权力互动的历史，可以看出其从最初对经济权力的忽视，转而逐步走向整体上的规范化、制度化；政治权力的影响逐步退出了经济领域，在经济权力与政治权力的互动过程中，逐渐地恢复了一种正常的状态。当今而言，要实现政治权力与经济权力良性互动，必须健全法律法规，规范政治权力和经济权力双方的行为；切实落实村民自治中的各项法规，培养现代公民素养。

基层治理；政治权力；经济权力

一、政治权力与经济权力的关系解析

在社会中，政治权力和经济权力是紧密联系的，二者既互相影响又互相作用。所谓政治权力，是指权力主体在政治关系中为实现某种利益，依靠一定的政治强制力而作用于权力客体的一种政治力量，是阶级斗争的产物与工具，为体现阶级利益的经济基础服务；与经济权力相比，政治权力只能算一种次权力，必须为经济权力的发展让道或者必须为维护经济权力的发展服务，但同时政治权力又是一种高位的权力，它利用自己的特殊强制性或国家政权对经济利益包括经济权力与其他社会生活进行调节与管理，具有普遍的约束力。所谓经济权力，是指在实际的运作中，权力主体依靠经济力量如财富、税收等对客体产生的力量，它处理的是人类物质财富的生产等问题，对人类社会生活和其他社会事业的发展具有基础性作用，是一种基础性的权力。对于政治权力与经济权力的关系，中外学者做出了很多研究与论述，在这些论述中马克思的观点最为经典。

马克思认为政治权力是以经济权力为基础的，经济上占统治地位的阶级，在政治上必然会上升为统治阶级，因此物质生产的发展是政治权力产生的客观前提，经济关系是政治权力建立的物质基础，政治权力的性质是由经济基础的性质所决定的，经济基础发生变化必然会引起整个上层建筑的变化。生产力水平低下的原始社会，没有私有财产，也不存在阶级，这样的经济基础之上所建立的公共权力是没有任何社会性质的。进入奴隶社会后，私有制产生，产生了阶级，阶级之间出现了对立，政治权力也就随之出现。所以在阶级社会中，一定阶级在经济领域的支配权和控制权必然导向其在政治领域的统治权，奴隶社会的经济基础产生奴隶制性质的政治权力，封建社会的经济基础呼唤封建性质的政治权力也是历史必然。马克思在分析19世纪初英国政治时曾经指出，随着在工业革命中对经济资源的逐步掌握，工人阶级虽然在议院中的力量仍然很微弱，但实际上已经主导了英国社会生活的潮流，因而它“仍然是时局的真正主人”。[1](p80)同时，政治权力可以维护和提升其经济权力，即当经济权力在政治领域的统治地位确立之后，它就会对经济权力产生反作用；当政治权力发挥到极致状态，它甚至可以对经济权力进行强有力的干预，使经济权力依附于政治权力。因此，占统治地位的阶级借助于各种政治强制工具以维护本阶级的经济利益。“现代的资产阶级财产关系靠国家权力来维持，资产阶级建立国家就是为了保卫自己的财产关系”。[2](p171)进入资本主义社会后，资产阶级已经发展成一个阶级，面对工人运动的发展，资本家运用国家权力来维持、巩固自己的经济利益，把本阶级的意志转化为国家意志从而能够以国家意志的名义来发言和行动，这一过程就是经济权力提升为政治权力的过程。总的来说，马克思主义认为在政治权力和经济权力的关系之中，经济权力占据主导地位并决定政治权力，但政治权力并非被动适应经济权力的变化，政治权力对经济权力也具有一定的能动性。

其他西方学者也认为任何一种权力都必须以某种资源为后盾，经济权力即财富是一种重要的权力资源或者资本；但西方政治学在承认经济权力对政治权力具有影响作用的同时，否认经济权力对政治权力的决定性作用，认为财富和武力、技能、知识、动机等因素一样只是影响政治权力的多种因素中的一种。韦伯是一位涉猎政治学与经济学等多个学科领域的专家，他认为社会整合的形成除了来自于由财富支配的物质资源之外，也常常来自于居统治地位的思想和观念。韦伯在分析政治斗争时，把思想观念的因素和物质财富的因素放在了同等重要的地位上：一方面，他同意经济利益对政治权力具有重要的影响，认为对行政人员和掌权者之间关系起决定性作用的是对丧失（物质报酬和社会荣誉）的担忧；另一方面，他认为国家政权的权威的基础最终来自于公民的服从，即公民的信念。相比马克思，韦伯的观点呈现出二元性趋势，认为经济权力和意识形态对政治权力起到了至少一样的作用。

二、新中国成立后基层治理中政治权力与经济权力互动的历史分析

新中国成立以后，我国基层治理从总体上来说可以分为前三十年和后三十年两个时期。

（一）第一阶段：新中国成立后的前三十年的历史分析。新中国成立之初，中央人民政府迅速颁布了《中华人民共和国土改法》，对农村当时的主要经济资源——土地进行了重新分配，通过发动基层人民群众，划分阶级成分，对地主的土地和其他劳动资料进行没收、征收，并按照一定标准把这些生产资料分配给贫雇农。土改时期，国家明确把村级组织定为国家政权的组成部分，并在农村基层组织的主导下进行了土地改革。

土改消灭了延续几千年的封建土地所有制，基本上实现了耕者有其田。在土改结束之后，中央政府倡导农民发展农业经济合作，农村很快进入了合作化时期，这一时期农业合作分为互助组、初级社、高级社三个阶段。合作化时期实现了村社合一，在合作化发展的最高阶段，高级社集政治、经济和社会功能于一身，把村民的生产、经营等经济活动都纳入了管理范围，政治权力已经完全主导了经济权力的发展。“高级社自愿入社、退社的原则，阻碍了政治力量的长期有效，也妨碍高级社的巩固，与政府的理想目标相背离；高级社接受乡政府领导，但从经济体制角度看，乡政府既没有产权，也不是社的上级。体制不顺妨碍政府的领导，长期下去，它将可能产生更大的离心倾向，这些都会妨碍社会主义计划经济的实施”。[3](p57)并且在政府的强力推动下，在“浮夸风”为背景的经济增长方式推动下，“一大二公三纯”的人民公社制度在全国迅速建立起来。人民公社时期实行一种单一的所有权制度，公社是土地等生产资料的产权主体，借助政治强制力享有了生产资料的所有权。公社作为集体产权的政社合一组织，兼具政治与经济双重职能，掌握了一切的生产活动安排和产品分配。人民公社把所有的农民都组织在统一模式的集体之中，政治权力高度渗透到农民日常生活的方方面面。在公社体制中，经济权力已经完全从属于政治权力，失去了自己的自主性；政治权力的运行注重服从，经济权力的运行遵循的是利益原则，由于政治权力运行具有不同于经济权力运行的自身逻辑，这两种不同的逻辑一旦发生矛盾，在政治权力占主导地位的情况下，经济权力运行的逻辑必然会让位于政治权力的逻辑，其结果必然会导致生产上的瞎指挥和分配上的绝对平均主义。

从新中国成立后前三十年的经济权力和政治权力互动关系中可以看出，政治权力通过一步步的运作，逐步掌握了农村的各种经济资源，确立了对经济权力的绝对主导地位；在这种体制下，依托政治权力，千百年来一盘散沙的农民被组织起来，实现了农民“耕者有其田”的美好愿望，从而一定程度上提高了农民抵御自然灾害与风险的能力。但是也正是这种体制，使政治权力在与经济权力的互动中完全处于主导地位，过分地压抑了经济权力，导致了农村生产效率的低下。总的来说，新中国成立后前三十年的农村政治权力与经济权力的关系模式，对中国农村的发展起到了巨大的推动作用，但随着社会的发展，这种模式对经济权力要求的忽视，显得越来越不适应经济发展的需要。

（二）第二阶段：新中国成立后的后三十年的历史分析。中共十一届三中全会的召开，开启了我国新的历史发展时期。在中国农村存在近20年的人民公社最终解体并退出历史舞台，到1984年，全国99%的乡镇撤消了人民公社，完成了党、政、经的分开，建立起乡人民政府；1981年，党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的方针；1982年，村民委员会这一群众自治性组织被正式写入宪法，合法地位得到确认并进入了一个全新的发展阶段。自此，农村基层的政治权力和经济权力之间的关系互动发生了缓慢的渐变。经济体制改革的浪潮首先从农村掀起，其主要内容是实行家庭联产承包制。由安徽凤阳农民于1978年底1979年初率先实行的这项改革，迅速扩展到全国农村，取得了巨大的成就。家庭联产承包制是指在不改变土地集体所有制的前提下，按照农户人口、劳动力数量，将土地分给农户自主经营，这项改革扩大了农民的自主权，调动了农民的生产积极性，发挥了小规模经营的长处，从而促进了农业生产的发展。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，给经济权力留出了一定的空间，改变了原有的经济权力完全从属于政治权力的模式。

1987年，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，从此村民自治逐步在全国展开，并获得了实质性的进展。20世纪90年代以来，村民自治在全国范围内推广展开，基层自治之中的政治权力和经济权力之间的互动缓慢但发生了显著的变化。在总结全国经验的基础上，1998年11月，全国人大常委会修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》：中国农村村民自治的组织形态是由年满18岁以上有选举权的农民直接选举3～7名、任期3年的主任、副主任和委员组成的村民委员会；村委会的性质是基层群众性自治组织，农民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务。这部法律对基层政治权力与经济权力的互动关系作出明确规定，村委会支持、组织发展经济、依法管理属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。这部法律明确规定了农村基层的经济权力和政治权力各自行使的范围，认为基层村委会在经济方面不再有具体的经济职能。村民自治为农村经济建设提供了动力支持和组织保障，同时也极大地推动了农村经济的发展；它不仅疏通了农村政治参与的渠道，调动了农民的积极性和创造性，为经济发展提供了重要的组织保障和精神动力，还使大批农村优秀人才脱颖而出，积极带领人民群众脱贫致富。十多年来，随着村民自治法制的逐步健全、运作的逐步规范、整体水平的逐步提高，反过来又推动了农村经济体制改革的进一步深化，进而也推动农村经济的发展。

改革开放三十多年的经历表明，我国农村基层的政治权力与经济权力的互动整体上走向规范化、制度化；政治权力的影响逐步退出了经济领域，在经济权力与政治权力的互动过程中，逐渐地恢复了一种正常的状态。这种趋势也是与我国市场经济体制改革的总体方向相一致的。

三、政治权力与经济权力互动的现状分析

我国基层组织在实行村民自治之后，政治权利和经济权力的互动呈现出一种新的状态。特别1992年南方谈话以来，我国经历了长时间的经济高速增长，民间财富有了巨大的增加，与此相对应的是基层政治权力退出了一些经济领域，对经济的干预也远不像原来那么有力，而在实行村民自治后，村委会由选举产生，为经济权力影响政治权力提供了制度化的途径，农村基层的政治权力与经济权力的关系呈现出复杂的态势。

（一）政治权力对经济权力的影响。政治权力对经济权力的影响可以从正反两方面进行分析。从政治权力对经济权力的积极影响来看，马克思主义认为经济是政治的基础，经济基础的性质决定着政治权力的性质。实行村民自治以后，农民的民主权力得到了落实，如果一名村委会主任要想在选举中不断获胜的话，那就必须发展村庄的经济条件，改善村民的经济收入，因此代表政治权力的村委会必然会想方设法引导经济的发展。一方面，一些地方政府为提升村委会干部素质，增强带头致富本领，专门举办各种培训班，收到良好的效果；另一方面，村委会干部自身进行积极探索，把全部精力放在发展壮大村集体经济、带领群众共同致富上，发展适合当地条件的集体企业，带领农户形成致富共同体，带动村民增收致富，从而加快了农村产业化进程，提高了农民的收入。事实上，中国1980年代乡镇企业的迅速崛起，就是源自中国基层政府自我利益的强大激励，同时乡镇企业现象也是基层政府财政极大化的产物。由于乡村政府所控制的资源极少，这种财政极大化冲动更多地只能通过市场手段获得。显然，乡镇企业更多是基层政府的创造，在政治权力的激励下，以乡镇企业为代表的基层经济权力得到了巨大的发展，而市场的形成和市场规模的扩展后来成为传统官僚系统之外又一个独立的增长推动力量，并造就了中国经济与毛泽东时代全然不同的新面貌。

从政治权力对经济权力的消极影响来看，由于我国长期的计划经济体制的影响和法律法规的不健全，在基层治理中政治权力对经济权力还存在种种负面影响。长期以来，我国实行计划经济体制，政治权力控制农村的一切资源，经济权力依附于政治权力，虽说我国已经改革开放30多年，但是不可否认的是以村委会为代表的政治权力在农村的资源分配过程中，具有实质性的影响力，在诸如土地、修路、供电、供水等基础设施领域，村委会拥有相当大甚至是决定性的影响力，对经济的发展具有相当大的制约作用。法律、法规对实际生活中农村政治权力和经济权力各自运行的范围，缺乏具体而明确的规定，一旦两者出现矛盾甚至冲突时，缺乏法律上的依据，从而为政治权力干预经济权力提供了条件。例如乡镇企业在改革开放初期曾经取得巨大成就，但在90年代中期之后，大部分乡镇企业迅速衰落，基层政治权力的不恰当干涉是其中重要的原因之一。

总体上来说，政治权力对经济权力的影响逐步趋于衰弱，这与我国市场化改革的方向是一致的，随着我国法律、法规的不断完善和市场经济改革的深入，政治权力对经济权力的影响也将变得越来越趋于规范化。

（二）经济权力对政治权力的影响。从经济权力对政治权力的积极影响来看，我国实行村民自治以来，基层经济权力对政治权力的影响越来越显著。在传统的计划经济体制下，经济权力完全依附于政治权力，没有合法的途径对政治权力实行影响；村民自治制度实施以后，村委会选举为经济力量发挥作用提供了舞台。改革开放以来，基层政权把改善农民经济条件，提高农民生活水平作为重中之重，经济权力的要求自然也成为基层政治议程优先考虑的问题，这种经济权力要求的优先性使农村基层出现了大量的“先富参政”现象。在民营经济发达的沿海地区，先富参政的现象更加明显，先富能人具有不可比拟的优势：经济富裕、拥有丰富的社会关系资源和良好的社会交往能力，所以总会在选举过程中比其他人胜出的概率要高得多，这些先富能人也逐步转变为村政核心人物，村民委员会主要负责人由其选举产生，并且一旦当选，这些先富村官必然会尽自己的能力推动村庄经济与社会的发展。

从经济权力对政治权力的消极影响来看，经济权力向公域延伸对政治权力施加影响并摄入政治运行的过程之中，必然要求政治运作过程中优先体现经济权力的要求。在基层治理的过程中，经济权力首先体现的是农村致富能人的要求与利益，但致富能人的利益并不总是与村民大众的利益相一致。当这种矛盾出现的时候，由于富人相比一般村民不但具有经济上的优势，更有广泛的社会关系网络和良好的社会沟通能力，因此政治体系很可能做出有利于少部分致富能人而损害大部分人利益的决定，这样在农村的基层治理中就形成了一种政治上的不平等。越来越多的证据表明，农村的经济精英比普通村民更容易赢得基层选举，更有甚者，在个别地区出现了对普通村民利益的侵害。而这种现象的发生与我国实行村民自治的初衷是远远背离的。

在农村的基层治理之中，经济权力拥有财富，政治权力掌握了资源的配置权，二者之间的互动极易发生利益输送的腐败行为；腐败会使政府变得软弱不堪并扭曲公共利益，进一步激化社会矛盾。近几年，被广泛提及的贿选就是这方面的突出例子，贿选是基层经济权力涉入政治权力的一种非正常方式，不但背离了村民自治的宗旨，更加降低了村民自治的品质，在农村基层造成了恶劣的影响。

四、实现政治权力与经济权力良性互动的思考

总的来说，从基层治理中的政治权力与经济权力互动现状来看，产生问题的基本原因在于：一是经济权力与政治权力的互动没有遵循合适的界限。一方面，政府权力干预经济领域超过了必要的界线，影响到经济权力能力的正常发挥，从而制约了经济效率；另一方面，经济权力对政治领域的介入，局部的或个别的权力主体的愿望也影响到了全局的利益。二是经济权力与政治权力的互动缺乏完善的法律规范，从而使权力的运行有失控的危险。三是经济权力与政治权力的互动缺乏成熟的民主机制，从而使权力运行中专制比较盛行，存在官本位现象。

（一）健全法律法规，规范政治权力和经济权力双方的行为。健全、成熟的法律环境对基层治理中的政治权力与经济权力之间的良性互动至关重要，“不管什么时候，现存法律限制着制度安排的演化范围。尽管法是可以变化的，但至少在短期里，它制约了安排的选择”，[4]因此，加快规范基层治理中政治权力和经济权力之间法律体系的构建显得尤为重要。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然对推动村民基层自治起到了巨大的作用，但是这部法律并没有明确划定出基层政治权力与经济权力各自的活动范围，造成在农村基层自治中经济权力和政治权力的互动无法可依，有的即使在条文中予以界定，但由于规定十分模糊，在实际中根本无法实行。此外，我国从十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，政治权力退出市场的具体经营领域，经济权力成为市场上的主角。在农村基层代表政治权力的村委会理应退出具体的经营活动，但在实际生活中，农村的各种经济资源如土地、矿产、道路和水电等都属于集体所有，实际支配权掌属于村委会，村委会成为市场中事实上的参与者。这样，在缺乏明确的法律约束的条件下，常常导致经济权力和政治权力之间的矛盾冲突，降低了经济效率，阻碍了经济的健康发展，甚至形成严重的腐败。所以，制定相应的法律规范，明确农村政治权力和经济权力各自的运行范围成为实现基层治理良性运行的当务之急。

（二）切实落实村民自治中的各项法规，培养现代公民素养。任何良好的法律法规都需要执行者严格执行、遵守者切实遵守，假若法律法规落不到实处，任何法律都只会是一纸空文。现代社会是法治社会，国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系来解决社会纠纷，在法律面前人人平等，而不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定公共事务。一个成熟的法治社会，必须具有与之相对应的法治精神，其主要是指整个社会对法律至上地位的普遍认同和坚决支持，养成自觉遵守法律法规并通过法律或司法程序解决政治、经济、社会和民事等方面纠纷的习惯和意识。我国农村基层法律法规的实施对象是我国社会最基层的农民大众，其落实过程尤为复杂。基层农民大众深受几千年传统思想和小农意识的影响，形成了浓厚的“农民理性”，农民理性不同于现代社会的公民意识，是农民在长期的农业生产环境中从习以为常的日常生活哲理中所形成的意识、态度和看法，在实际中对落实村民自治的法律、法规形成了巨大的阻力。同时，制度是形式外壳，其内核则是文化；再好的制度如果没有相应的文化内核，就难以发挥作用而沦为形式和空壳。中国的农民理性就是这种文化内核，互惠与人情是中国农民理性中的重要内容。

互惠是指存在于农民日常生活之中的相互帮助行为，作为一条道德原则渗透于农民生活乃至整个社会生活之中，意味着接受者所接受的礼品或服务会成为一种义务在以后的生活中以相当的价值回报给授予者。人情是指在长期交往中形成的一种亲情关系，中国悠久的传统文化熏陶使人与人之间的人情往往会高于法律。互惠与人情在中国农村社会生活中起到了十分重要的作用，但并不能成为建立法治社会所应有的精神支持；现代法治社会是建立在工商业的基础上的，其核心精神是公正、公平的契约原则，以互惠与人情为主要内容的农民理性并不利于法治社会的建立和法律法规的落实。因此，必须切实落实村民自治中的各项法规，培养现代公民素养。

[1]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集：第9卷[M].北京：人民出版社，1961.

[2]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

[3]张乐天.人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社，2005.

[4]徐勇.农民理性的扩张：“中国奇迹”的创造主体分析[J].中国社会科学，2010,（1）.

责任编辑 申华

D638

：A

：1003-8477（2013）06-0028-04

柳兰芳（1979—），女，南开大学马克思主义教育学院博士生、天津体育学院思想政治理论课教学部讲师。赵美玲（1957—），女，南开大学马克思主义教育学院教授，博士生导师。