论GATT1994自然资源保护例外条款的适用——以中国限制稀土出口一案为例

甄伟超

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

近些年来，随着国际贸易日渐扩大，飞速发展的生产与消费活动远远超出了自然的承载能力，导致了自然资源的日益稀缺。因此，各国纷纷出台相关的政策措施限制本国的自然资源出口，进而导致贸易纠纷不断加剧。稀土案正是在这样的背景下产生的。作为WTO法律体系中有关自然资源保护的重要法律条文，GATT1994第20条（g）款为成员国采取措施保护本国可用尽自然资源提供了有效的法律依据。正确理解并合理利用GATT1994第20条（g）款，对我国稀土贸易争端的有效解决具有十分重要的意义。

一、GATT1994第20条（g）款概述

GATT1994第20条（g）款亦称自然资源保护例外条款。GATT1994对其基本内容作了如下规定：“对本条所列措施的实施不得在情形相同的国家之间构成武断的或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制。在遵守此一要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。”GATT1994第20条（g）款是WTO法律体系中保护自然资源的重要条款，经常为成员国援引以保护本国的自然资源与国家利益。然而，由于该条款语焉不详，并未对贸易与环境的协调关系做出详尽的规定，需要由WTO争端解决机构通过案例不断地补充与完善。目前关于 GATT 1994第20条（g）款基本内涵的解释及其适用的具体方法与程序，通过一系列WTO争端解决实践的累积，基本上已经有了一定的规则可循。尽管WTO案例不具备英美法系判例的作用，但是可以为以后WTO处理包括本案的同类问题提供借鉴。

二、GATT1994第20条（g）款适用的条件

（一）GATT1994第20条（g）款适用的程序条件

1.适用顺序。在美国汽油标准案中，上诉机构阐明了适用第20条的基本步骤。判断缔约国采取资源保护措施是否合法通常应分两个步骤：第一步分析是确定相关措施是否符合第20条（g）款的要件；如果该措施符合（g）款的要件，再进行第二步分析，即确定该措施实施的方式是否符合第20条序言的要件。美国海虾海龟案的上诉机构重申了这一使用顺序，指出：“上述分析(即重申部分)对第20条要求在步骤上的次序，并非漫不经心或随便作出的，而是按第20条的基本结构和逻辑作出的选择”。“在没有首先确定和检查有滥用威胁的具体例外时，解释序言部分以防止具体例外的滥用或误用，即使并非不可能，也是困难的。”[1]目前，这一适用顺序已经得到了广泛的承认，并已经成为专家组和上诉机构所用惯例的一部分。

2.举证责任。在1997年的美国羊毛衫进口案中，上诉机构指出，WTO争端纠纷解决程序的举证责任在于提出积极性诉讼请求或抗辩的一方。如果一方提出的证据足以证实其诉讼请求是真实的，则举证责任立即转移到另一方，如该方不能提出足够的证据予以反驳，则要承担败诉的风险。上诉机构同时提出，建立这种证据需要提供多少、提供何种证据，因措施、规定以及案件的不同而不同。美国汽油标准案的上诉机构对举证责任作出了进一步的补充，认为即使一方已经证明了其措施按GATT1994第20条的某项具体条款规定具有正当性，其仍需要证明该项措施与第20条序言部分相符合，即援引GATT1994第20条的当事方首先要证明其措施属于该条规定的某种例外，接下来还要证明该措施符合第20条序言的规定。后者相较于前者更加难以证明，诸多案件的当事方由于没能证明其措施与GATT1994第20条相一致，因而承担了败诉的后果。

（二）GATT1994第20条（g）款适用的实质条件

依据 WTO争端解决机构所确立的 GATT1994第20条的基本步骤，成员方需要首先确定相关措施是否符合第20条（g）款的要件，然后确定该措施是否符合第20条序言的要件。因此，成员方想要成功援引该条款，必须满足以下四个要件：首先，相关措施的对象是属于可用尽的自然资源；其次，措施与保护可用尽的自然资源有关；再次，措施与限制国内生产或消费一同实施；最后，符合第20条序言规定的要件。本文将结合GATT1994以及WTO的经典案例对这一要件逐一进行分析。

1.可用尽的自然资源。在美国海虾案中，印度、巴基斯坦及泰国主张，可用尽的自然资源是指诸如矿产品等有限的资源，而不是生物或可再生的资源。上诉机构并未接受这一主张，其认为，根据现代生物科学的经验，原则上可再生的有生命物种往往由于人类的活动，在某些情况下确实可以耗尽、用竭或灭绝，所以活的资源与石油、铁矿石及其它非生命资源一样，也是有限的自然资源。在美国汽油标准案中，专家组同样支持了美国关于清洁空气可能会被使用汽油过程中所释放出的污染物所耗尽的主张，并指出“清洁的空气是一种资源（它具有价值），是自然资源，是可能被用尽的”。

2.与保护可用尽的自然资源有关。在加拿大鲑鱼及鲱鱼案中，专家组指出，一项贸易措施不必一定是保护可用尽的自然资源“必需”或“必要”的措施，但是必须“主要旨在”保护可用尽的自然资源，即可视为GATT1994第20条（g）款所称的与保护自然资源有关。而对于如何判断一项措施是“主要旨在”保护可用尽的自然资源的措施，上诉机构在美国汽油标准案中认为：一项措施的基本结构和设计与所追求的政策目标之间，如果存在手段与目的之间密切而真实的实质联系，则可以认定为是“主要旨在”保护可用尽的自然资源的措施。

3.与限制国内生产或消费一同实施。在加拿大鲑鱼及鲱鱼案中，专家组认为加拿大的出口限制措施只是针对未加工的鲑鱼及鲱鱼，而不限制国内的鲑鱼及鲱鱼的捕捞，也没有限制国内加工者及消费者购买未加工的鲑鱼及鲱鱼，足见加拿大对鲑鱼及鲱鱼的限制措施并非与国内的生产者或消费者一同实施。在美国汽油标准案中，上诉机构认为，为保护可用尽的自然资源而对国内一同实施进口限制时，对该资源的国内生产或消费亦应不偏不倚实施限制。但是上诉机构进一步强调，所谓“一同实施”，既不要求实施同一措施，亦不要求达到同一效果。因为考虑到国内与国外的具体环境，其所实施的措施应当具有灵活性；而且在保护可用尽的自然资源领域里，一项措施实施的效果，可能需要经过许多年以后才能得到验证。不过，如果所有的限制措施只对进口产品实施，而对国内生产的产品根本没有施加任何限制，则该项措施显然难以符合“与国内生产或消费一同实施”的要求。

4.GATT1994第20条序言的要求。GATT1994第20条序言部分包括了三个实施标准：第一，缔约国采用或实施相关措施时不得构成条件相同国家间的武断的歧视；第二，相关措施不得构成条件相同国家间的不合理的歧视；第三，相关措施不得构成对国际贸易变相的限制。其中，第一个要件与第二个要件联系密切，都以存在歧视为前提，如果条件相同国家间不存在歧视，也就不存在“武断”或“不合理”了。至于何为“武断”，何为“不合理”，GATT1994第20条序言的规定语焉不详，需要从WTO案例中寻找答案。在美国海虾案中，上诉机构认为构成不合理歧视的情形包括：执行标准严格而僵化，缺乏灵活性；未与受限制国进行严肃且全面的协商；给予不同的受限制国不同的过渡期。同样在该案中，上诉机构也分析了构成武断歧视的情形：执行标准严格而僵化，缺乏灵活性；缺乏透明公正的正当程序。[2]至于何为“变相的限制”，在欧共体石棉案中，专家组认为：“变相”一词，包含了“隐藏在欺骗性的外观之下”，“改变以进行欺骗”的含义，同时认为应当从某项贸易措施的“设计、内部构造和外表结构”来辨别是否具有贸易保护性质。

三、稀土案中国援引GATT1994第20条（g）款的可行性探析

2012年3月13日，美国、欧盟和日本就中国的稀土、钨和钼相关出口限制措施正式在WTO争端解决机构提出与中国进行磋商，并于2012年6月30日正式提出设立专家组的申请。2012年7月23日,WTO争端解决机构同意美国、欧盟及日本针对中国限制稀土出口一案成立专家组的要求。美欧日控诉中国限制稀土出口违反WTO规则及中国2001年的入世承诺。该案涉及的出口限制措施包括出口配额、出口关税、对出口权的各种限制以及相应的管理要求等。由于中国在此前的原材料出口限制案中曾援引GATT 1994第20条(g)款进行抗辩，本文将通过分析与解读原材料案中专家组和上诉机构的报告，探讨中国在稀土案中援引GATT 1994第20条(g)项的可能性和方略。

（一）稀土资源是否属于可用尽的自然资源

众所周知，稀土、钨、钼均属于不可再生的珍贵资源，具有十分重要的应用价值。稀土有着“工业维生素”的美誉，在石油、冶金、机械、化工、航天等领域应用广泛，是一种不可代替的战略资源。中国是全球供应稀土最多的国家，由于过度开采，目前仅保有23%的世界存量。资源过度开采会带来诸如生态破坏等诸多问题，将严重阻碍稀土的永续发展。在原材料出口限制案中，专家组支持了中国的主张，认定铝土及氟石是属于GATT1994第20条（g）款的可用尽的自然资源，需要加以管理及保护。由于稀土等资源与原材料案中铝土及氟石具有相同的属性，因而证明稀土资源属于可用尽的自然资源这一主张并不困难。

（二）出口限制措施是否与可用尽自然资源有关

在原材料出口限制案中，专家组认为判断出口限制措施是否与可用尽自然资源有关，必须确定在保护耐火性铝土与氟石的目标与采取的出口限制之间“是否存在一个紧密且真实的关系”。一方面，中国在被诉措施所涉及的法律文件中，并没有明确表述所实施的出口限制措施是以保护资源为目标，专家组看不出中国对耐火性铝土与氟石实施的出口限制措施与中国声称的保护耐火性铝土与氟石资源的目标之间的联系。另一方面，专家组认为中国只限制涉诉资源产品的出口，而对国内相关的下游产业未作限制，导致下游部门的需求得到增长，抵消甚至超过了因出口限制而减少的出口数量，最终资源的实际开发与消费并未减少，达不到资源保护的效果。而中国在国内实施的开采和生产最高限额，被专家组通过数据证明高于目前实际开采量，因此不能起到限制效果。[3]通过上述分析，专家组认定中国没能证明其所采取的出口限制措施与保护可用尽自然资源有关。

在稀土案中，中国的涉案措施与原材料案几乎是一致的，都是在前一年出台政策确定下一年的出口关税与出口配额，而具体规定2012年稀土、钨和钼的出口关税和出口配额的法律文件——《关于2012年关税实施方案的通知》和《2012年出口许可证管理货物目录》，在文本内容上与原材料案涉诉法律文件很相似，都没有明确提到实施限制措施的目标是为了保护稀土等可用尽的自然资源。这无疑将会使中国在稀土案中处于十分不利的地位。由于中国在相关的法律法规中对序言的规定一般只有寥寥数语，很少明确提到相关的政策目标，这与WTO在相关条约的序言中大篇幅论述该条约的目的与宗旨大相径庭。因此，中国应该以此为鉴，积极转变观念与做法努力适应WTO的相关规则，对新近出台的法律文件增加其政策目标方面的内容，明确提出保护稀土等可用尽资源的目标，并通过一系列相关政策措施文件证明中国长期以来都在保护稀土等可用尽的自然资源。而在下游产业问题上，由于中国稀土应用技术水平不高，使得中国的稀土下游产业并不发达，且中国政府对稀土等资源的限制开采导致了稀土的价格飞升，很多下游企业由于成本的提高而减产或停产。对于这一问题，只要中国提供足够的证据予以证明，还是具有很大的成功的可能性。

（三）出口限制措施是否与限制国内生产或消费一同实施

在原材料案中，专家组认为虽然中国列举了近年来中国在保护自然资源方面采取了一些法规及政策措施，包括1986年的《矿产资源法》、1989年的《环保法》、《全国矿产资源规划（2008～2015）》等，但是这些措施不是为了减少国内的生产或消费，而其所采取的单纯的限产措施可能会对该产品的国内使用与出口产生不同的影响。例如只用于国内而不允许出口，因此不属于“一同实施”的措施。上诉机构仅仅纠正了专家组“出口限制措施必须以有效限制国内生产或消费为目的”之观点，认为GATT1994第20条（g）款的文本没有表明在实施保护可用尽自然资源的贸易限制措施时，必须要求该限制措施的主要目的是确保国内限制措施有效，因而支持了中国在这一方面的上诉请求。[4]

由于原材料案的上诉机构纠正了专家组关于出口限制措施的实施目的是为了确保国内限制措施有效的观点，这无疑在很大程度上缓解了应诉方的举证压力。因此，中国在稀土案中无需证明出口限制措施的目的是确保国内限制措施有效，而只需证明二者必须一同实施。在上文中已经提到，成员国为保护可用尽的自然资源而对国内一同实施进口限制时，对该资源的国内生产或消费亦应不偏不倚实施限制，而所谓“一同实施”，既不要求实施同一措施，也不要求达到同一效果。考虑到国内与国外的具体环境，其所实施的措施应当具有灵活性。因此，中国在国内的生产和消费措施可以具有相当的自由度，但同时必须在形式上表现为限制国内生产和消费并具有一定效果。[5]中国应当考虑建立可用尽自然资源的国内外同步保护制度，提高环境保护的标准，对稀土等稀有资源实行保护性开采政策，与此同时，完善安全监管制度，对稀土资源的生产与消费进行监管，避免在监管上出现漏洞。

（四）出口限制措施是否符合GATT1994第20条序言的要求

关于GATT1994第20条序言的要求，原材料案的专家组认为，既然中国对耐火性铝土与氟石的出口限制措施未能满足GATT1994第20条（g）款大部分的要件，所以就没有必要对该限制措施是否符合序言规定的要件继续进行审理。鉴于WTO争端解决机构在原材料出口限制案中并未对GATT1994第20条序言的要求进行详细论述，本文也不会对此展开详细的分析与讨论。但是，我国应当积极采取行动，确保实施保护可用尽自然资源的相关措施不会对情形相同的国家之间构成武断的或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制：一方面，我国应当积极与WTO其他成员国开展对话和交流，加强国际间协商与谈判，表明中国维护贸易自由化的态度与决心；另一方面，我国也应当注意履行WTO透明度原则，在实施稀土等稀有资源的开采、生产及贸易方面的管理政策与措施之前，及时将此类管理政策与措施公之于众，并设立专门机构听取利益相关方的意见与建议，及时将信息予以反馈。

[1]左海聪.国际经济法[M].武汉:武汉大学出版社,2010:149.

[2]左海聪.GATT环境保护例外条款判例法的发展[J].法学,2008(3):127-134.

[3]Panel Report,China—Measures RelatedtotheExportationofVarious Raw Materials,WT/DS394/R,WT/DS395/R,WT/DS398/R,July 5,2011.

[4]Appellate Body Report,China—Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials,WT/DS394/AB/R,WT/DS395/AB/R,WT/DS398/AB/R,January 30,2012.

[5]胡加祥,彭德雷.WTO语境下可用竭自然资源例外规则研究[J].环球法律评论,2011(6):135-144.