论我国行政公诉制度的构建

2013-04-11刘宏成

湖北警官学院学报 2013年7期

刘宏成

（广州市花都区人民检察院民事行政检察科，广东广州 510800）

一、行政公诉的概念和特征

行政公诉，是相对于普通行政诉讼而言的，是指当行政主体的违法行为或不作为对国家利益、社会公共利益已经造成了损害或可能造成损害时，由法律授权的国家法律监督机关作为公共利益的代表人向法院对相应的行政机关提起行政诉讼的制度。相对于行政自诉而言，行政公诉具有如下特点：

第一，行政公诉的原告主体具有特殊性。行政公诉的原告是特定的，即认为行政机关的行为（作为或不作为）损害了或可能损害国家利益或社会公共利益的检察机关，普通公民和法人及其他社会组织不能作为行政公诉的原告。

第二，行政公诉的诉讼目的具有社会公益性。行政公诉的目的是为了保护国家利益和社会公共利益免受正在或可能受到的损害，或者使已经受到损害的国家利益或社会公共利益得到恢复和救济。

第三，行政公诉的诉讼功能具有预防性。一方面可以及时地纠正或制止行政机关的前述违法行为；另一方面可以通过纠正违法行政行为对相关的行政机关起到警示作用，从而达到预防其作出相同违法行为的目的。

第四，行政公诉的判决效力未必及于也不仅限于行政诉讼当事人。由于诉讼目的的公益性和诉讼主体的特殊性，诉讼当事人是作为原告的检察院和作为被告的行政机关，而检察院往往不是直接利害关系人，因此，判决结果可能对其不产生实质性的效力，反而会对其他社会公众产生效力。

二、行政公诉的法理基础

（一）检察权法律监督的性质

检察机关是国家的法律监督机关，而行政机关作为国家法律的主要执行机关，理应受其监督。为了保障权力的规范运行、维护国家和社会公共利益，有必要构建我国的行政公诉制度。

（二）权力制衡理论

行政权力是直接对社会资源、私人权益等进行分配和处置的权力。如果行政权力被滥用，就会使本来应当为民众服务的公权力变成权力行使者损害公利和他人合法权益、谋取私利的工具，从而成为制造“官民矛盾”的消极力量。要防止行政权力的滥用，就必须对其进行监督和制约。人类自进入文明社会以来，在追求权力平衡方面做了很多的尝试和努力，其中最关键、最有效的还在于探求如何实现对权力的有效分立、监督与制衡。“在一定情况和条件下，对于（可能）滥用职权的强力，真正的纠正办法就是用强力对付强力。”在法治国家，权力制衡理论认为，制衡不仅要制约权力的滥用，而且还要防止权力的惰性，这是权力制约的本质使然。用作为司法权重要组成部分的检察权来制衡行政权，是“以强力对付强力”（监督滥用行政权力）和“防止权力的惰性”（监督行政不作为）的最好方式。

（三）诉讼信托代理理论

诉讼信托代理是指当一国的国民通过议会（在我国指人民代表大会）委托国家机关及其工作人员管理的公共财产和自然资源受到不法侵害时，作为信托管理人的国家就有责任和义务保护本国国民委托给他管理的财产不受损害。慢慢地，国民基于对国家的信任，把保护自身合法权益的诉权也委托给了国家，由国家代理其行使相应的诉权，从而形成了诉讼信托。但国家作为一个公民意志的集合体，是一个抽象的概念，根本不可能自己亲自出庭起诉、应诉，最好的办法就是把这种权力分配给检察机关，由其代替行使这种权力。诉讼信托代理理论使得与具体侵权行为不具有直接利害关系的主体也可以享有程序意义上的诉权，从而可以以自己的名义提起诉讼，并且承担程序意义上的诉讼结果，这为检察机关代表国家和社会公众，以原告身份提起行政公诉提供了充分的法理依据。

三、我国检察机关可以提起行政公诉的案件范围

行政公诉的主要目的是为了保护国家利益和社会公共利益，因此，在界定行政公诉的案件范围时，要以此为基础。具体来说，行政公诉案件主要限定在以下几种类型：

（一）环境污染损害案件

城镇化和工业化进程在逐步加快，而转型升级在大部分地区还处在起步阶段，各地以牺牲环境换得发展的旧思维还没有根本的改变。伴随着经济数据的高速增长，环境污染问题也日益突出，不但对自然资源和生态环境造成了严重破坏，影响经济社会的可持续发展，而且对人类的身体健康也造成了非常严重的危害。在现实生活中，对于已经造成了环境污染的事件，除了公民通过诉讼的私法救济和对严重污染实施者进行刑事制裁外，更多地需要环境保护行政机关来履行相应的监管职责，通过行政许可、行政处罚等行政手段来进行规治。但少数地方的环境保护行政机关受当地党委政府的指令，为了达到GDP目标，往往无视环境污染问题，以作为或不作为的方式纵容环境污染事件的发生，对于已经造成环境污染后果的行为不进行责任追究，不严格要求整改，从而使污染行为实施者有恃无恐。在强大的行政权力保护之下，私力救济步履维艰，环境污染难以治理。因此，要想使环境污染现象得到根本的治理，就需要一个强有力的公权力同行政权力和污染行为实施者相抗衡，纠正违法的行政行为，督促行政机关对污染行为实施者进行制裁。而通过行政公诉的方式，将行政权的滥用或不作为纳入司法审查，最终可以有效实现政府对环境污染的综合治理。

（二）损害国有资产案件

在经济社会的转型升级过程中，各种利益关系相互渗透、相互利用，并呈现出多元化的格局。特别是在国有资产改制过程中，形形色色的利益主体会想方设法通过各种途径去获取一些利益。其中，部分利益主体通过对行政权力的寻租，违反正当程序与国有资产监督管理部门暗中勾结，以看起来合法的方式掩盖其侵吞巨额国有资产的目的。这显然与国有资产管理部门及其工作人员的失职渎职相关，对于涉及犯罪的，司法机关应当依法追究刑事责任。但对于已经流失或即将流失的巨额国有资产，作为国家法律代理人的检察机关可以通过行政公诉途经，要求法院判令国有资产管理部门履行监督管理职责，收回国有资产，或者立即采取有效措施防止国有资产的继续流失。

（三）行政垄断案件

行政垄断是行政权介入市场竞争，严重影响市场经济主体自由、公平竞争的结果。行政垄断主要是行政机关通过制定规则、发布禁令、行政许可等方式来实施的，具有强制性、执行性和普遍适用性。实践中，行政垄断的主要表现形式有：地区垄断（又称地区封锁）、部门垄断、强迫交易（又称强制交易）、强制联合限制竞争等。行政垄断行为针对的是不特定的市场主体，涉及的利益主体也是不特定的，大多是以规范性文件等抽象行政行为的形式出现，而根据行政诉讼法的相关规定，这类行政行为又不属于法院的受案范围。因此，市场主体无法通过行政诉讼去寻求救济，其结果不但严重违背市场经济规律，造成不公平的竞争，而且这种不公平的结果最终会由消费者来承担。检察机关提起行政公诉可以成为限制行政垄断的一条有效的路径。

（四）给国家利益、社会公共利益造成损害的行政不作为或行政滥作为案件

例如，对于侵犯劳动者合法权益的行政不作为案件，有些地方的劳动行政主管部门出于方方面面的考虑，过于“保护”投资方的单方利益而置劳动者的集体权益于不顾，在查处用人单位损害劳动者合法权益的案件时采取不作为或消极应付的态度；在政府采购活动中，有些招投标活动违法，损害国家利益、社会公共利益，有关行政机关监管不力。诸如以上的违法行政行为，在行政相对人及利害关系人不愿或者因为法律上的障碍不能提起行政诉讼的情况下，由检察机关提起行政公诉可以减少损害国家利益和公共利益案件的发生。