我国宅基地置换模式比较研究

2013-04-11杭丹维

湖北警官学院学报 2013年7期

杭丹维

（华中师范大学法学院，湖北武汉 430079）

随着我国经济的快速增长及工业化、城市化进程的不断加快，许多地区的发展都遇到了土地资源瓶颈。而农村宅基地由于经济、政治、制度等方面的原因，在整理和置换中有着很大的存量和潜力。各地政府的实践探索也表明：宅基地置换在推进土地适度集中、缓解城镇化建设资金压力、改善农民生活水平、促进城乡经济相融等方面具有巨大的作用，是建设新型小城镇、实现城乡一体化、推进社会主义新农村建设的有效途径。

宅基地置换是指在国家现行法律、政策框架内，农民按照规定的置换标准，以宅基地使用权及其上面附着的建筑物、构筑物换取政府统一规划区内的住房、一定数额的货币、一定形式的社会保障的制度。政府根据“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”的原则，对腾换出的农民宅基地进行整理、复耕，对节约出的土地进行流转，用以发展第二、三产业甚至直接国有化，由此产生的土地收益用以弥补小城镇建设中的资金缺口。这种对农村土地制度进行的改革创新是解决城市化发展中土地资源紧张和小城镇建设资金短缺两大难题的有效途径。各地政府在实践中因地制宜，发展出各具特色的置换模式。比较各地的典型模式，并在此基础上完善宅基地置换制度，有利于各地在实践中吸取经验教训，借鉴合理之处，更好地贯彻落实宅基地置换制度。

一、各地宅基地置换典型模式

近年来，我国各地政府积极探索，开创出各具特色的宅基地置换模式，其中以天津华明镇模式、成都“双放弃”模式和嘉兴“两分两换”模式为代表。

（一）天津华明镇模式

2005年，天津市开始宅基地置换的实践探索，创造出了以华明镇为代表的“宅基地换房”模式。华明镇地处天津滨海新区与市区之间，地理位置优越，是天津宅基地换房的首批试点镇，并作为“新农村建设的先行者”入选2010年上海世博会城市最佳实践区。所谓“宅基地换房”就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。[1]

天津华明镇“宅基地换房”的基本做法如下：首先，区政府牵头，由区建委设立一个建筑公司负责征地、融资和建设，根据政府的规划建设一批现代化的新型住宅。其次，由政府做好华明镇房屋测量及村民的普查工作，并做好“宅基地换房”工程的宣传、讲解工作，动员农民进行“宅基地换房”。最后，根据农民的自愿申请和政府政策内容实施“宅基地换房”。换房后，政府对原村庄范围内的土地进行复耕，实现占补平衡。由此节约出的建设用地，一部分整理后通过“招”、“拍”、“挂”进入土地市场出让，用土地收益弥补小城镇建设的资金缺口，另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。同时，政府还制定了一系列的配套措施，用以解决农民搬迁后土地复耕、工作就业、社会保险、社区管理等多方面的问题。

（二）成都“双放弃”模式

2006年6月，成都市成为继上海浦东和天津滨海之后的第三个“全国统筹城乡综合配套改革实验区”。在此平台上，成都市在温江区开始了一项被称为“土地换身份”的“双放弃”试点工作，成为建设社会主义新农村、缩小城乡区域差距的一种新探索。“双放弃”是指农民在自愿放弃农村的土地承包经营权和宅基地使用权的前提下，由地方政府安排在城区集中居住，同时享有同城镇职工同等的社会保障待遇。

“双放弃”的实施过程主要是先由区财政投入启动资金，进行前期规划工作，投资并集中建设安置房，同时动员农民通过“双放弃”来获得城市身份，然后根据农民的意愿及政策安排，引导“双放弃”的农民进入集中建设的现代化安置房居住，并办理相应的社会保险，享受一定的社会保障。值得注意的是，温江对“双放弃”的农民主体进行了限制，要求人均年纯收入必须超过5000元，且非农收入占纯收入的80%以上，[2]以保证其在自愿“双放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。政府对“双放弃”农户置换出来的土地进行复垦、整理、开发后，按以下四类方式处置：其一，收归国有，并直接投入建设用地一级市场；其二，收归国有，并进入土地储备中心待机入市；其三，收归国有，并继续保留农业用途；其四，划归集体所有，并继续保留农业用途。[3]并且，温江区还试点了“两股一改”，即农村集体资产股份化和集体土地股份化，同时配套实施以转变农民身份为目标的村改社区项目，对农村治理结构进行了调整。[4]

（三）嘉兴“两分两换”模式

2008年，嘉兴市被列为浙江省统筹城乡综合配套改革试点区，开始酝酿农村土地改革，探索出了“两分两换”模式。所谓“两分”指的是“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。[5]所谓“两换”指的是“以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。[6]可见，“两分两换”涉及“宅基地置换”与“土地换社保”两个方面的核心问题，前者关乎农民的住房，后者关乎农民的生计。

嘉兴的具体做法为：当地政府作为推动主体出资设立投资公司，向省政府申请建设用地指标用以在规划区内集中建设安置房，并以未来新增建设用地指标为担保向金融机构融资获得首批搬迁资金。然后，农民在自愿的前提下搬进以自家宅基地置换的有产权证的公寓房，也可以选择货币补偿。投资公司对置换出的宅基地进行复耕，以节约的耕地换取等比例或者略有折扣的建设用地指标。由于宅基地和承包地分开，农民可选择继续耕种承包地。同时，政策鼓励农民采取转包、出租、入股等多种方式全部流转土地承包经营权，并按照规定换取社会保障。

二、各地宅基地置换典型模式的比较分析

天津华明镇模式、成都“双放弃”模式和嘉兴“两分两换”模式这三种典型模式是各地政府在改革农村土地制度，推进城乡一体化这一大背景下创新发展出的一系列实践探索。它们具有一定的相似性，如置换背景和置换目的是同一的。但更值得关注的是三者的不同之处。这是各地因地制宜的创造，也在一定程度上决定着置换工程的推进情况。因此，下文主要针对这三种典型模式的不同点进行比较分析。对这三种典型模式的分析对比，有利于为今后宅基地置换的理论研究与实践探索提供参考。

（一）置换方式

天津华明镇模式的核心可以概括为“建新”和“拆旧”两个方面，重点在于“宅基地换房”，以宅基地换取城镇住房，引导农民“上楼”，以推动小城镇建设、促进城乡统筹。换房后，对复耕的土地不改变原来的承包责任关系，农民仍可继续从事农业生产活动，也拥有自主选择权，可将土地承包经营权流转出去。

成都“双放弃”模式鼓励农民在自愿放弃农村的土地承包经营权和宅基地使用权的前提下，搬入地方政府集中安排的现代化住宅，与此同时享有同城镇职工同等的社会保障待遇，是一场“土地换身份”的土地改革制度。若农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，就彻底割断了自己与土地的联系，城市化更为彻底。

嘉兴“两分两换”模式则包含“宅基地换房”和“土地换社保”两个方面的内容。一方面，置换方式上较为灵活，农民可以根据自己的生活状况选取货币置换或房屋置换。另一方面，将宅基地与承包地分开，农民可以更自由地选择在享有土地承包经营权的基础上，通过入股、出租等流转方式处置土地，并享有一定的社会保障。

可见，各地宅基地置换的核心略有差异。这种差异决定了宅基地置换制度所能发挥效用的大小。相比较而言，成都及嘉兴的宅基地置换更加实现了农民向市民身份的转变，促进了农业集约化、农村城市化和农民市民化的改革。[7]

（二）运行方式

从运行方式上看，这三种典型模式都是政府统筹规划，在尊重农民意愿的基础上进行的自上而下的实践活动。在土地流转的各个环节，从试点的选择、规划的制定、资金的筹措到最后置换工作的实施，政府都是起主导作用的。但经深入分析可知，三种典型模式仍有所不同。

华明镇宅基地置换模式是政府与农民两方的意愿叠加在一起的智慧成果。华明镇已经有十年没有分宅基地了，一些村民老少几代挤在小院落里，自己又没有经济实力去翻盖新房，村民从心底里盼望改善居住环境和生活环境。而政府也在为农村发展寻找出路，[8]希望通过小城镇建设改善农民的生活状况，实现农村的现代化发展。成都和嘉兴作为统筹城乡综合配套改革试点区，政府通过宅基地置换政策推进城乡一体化的意愿比较强烈。同时，在成都“双放弃”模式中，政府发挥了重大的功能作用。农民通过放弃集体土地及相关的各种权利，从政府手中换取城市化的启动资金，顺利地实现了从农民到市民身份的转换。政府是以准征收的方式运作的，从而获得了对土地权属更大的处置权力，既可以将其直接收归国有，也可以划归集体。[9]而天津和嘉兴模式采取的是更为市场化的方式，奉行的是一种市场交换原则，坚持集体土地权属不变。

（三）资金平衡方式

天津华明镇模式、成都“双放弃”模式及嘉兴“两分两换”模式在资金平衡方式上基本一致，都是通过对宅基地置换后腾换出的土地进行整理、复耕，将其出让或出租，获得土地收益以平衡置换前期建设投入以及后期土地复垦的资金，但在具体操作上有所不同。

在天津华明镇模式中，由区政府建立建设投资机构，以土地出让收益权作为抵押担保，向国家开发银行申请贷款融资，贷款的资金用于小城镇农民住宅及相关配套设施的建设。[10]宅基地换房后，节约出的建设用地一部分整理后通过“招”、“拍”、“挂”进入土地市场出让，用土地收益弥补小城镇建设的资金缺口，另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。

在成都“双放弃”模式中，农户置换出来的土地除一部分划归集体所有，并继续保留农业用途外，其余收归国有，部分直接投入建设用地一级市场，以土地收益补充前期投入的资金，其余进入土地储备市场待机入市。

在嘉兴“两分两换”模式中，由政府投入资本金成立投资发展公司，向金融机构融资获得贷款，作为置换的前期资金投入。投资公司对置换出的宅基地进行复耕，以节约的耕地换取等比例或者略有折扣的建设用地指标，通过置换土地的出让金及后续税收等收入补充资金。

（四）社会保障

社会保障是宅基地置换制度最为关键的配套措施之一。三种典型模式都把社会保障涵盖到置换政策之中，但在户籍制度的改革、社会保障的力度上有所区别。

天津华明镇“宅基地换房”后，农民“上楼”了，由“农民”变为“居民”，但他们的农民身份并未改变，依旧保留着农业户籍，是集体经济组织的成员。社会保障实行“四金”制度，即薪金、股金、租金和保险金；此外，按照镇的规定，农民达到规定年龄（男60周岁、女55周岁），可以享受平均每月470元的社会保障金，80岁以上的可享受平均每月570元的社会保障金。[8]

在成都温江区，“双放弃”的农民拥有城镇居民户口，成为完全意义上的城镇居民，在子女入学、就业、最低生活保障等方面与城镇居民享有同等的待遇，同时可参加社会保险，享受区财政的社保补贴。

在嘉兴“两分两换”模式中，依据对承包经营权的不同流转方式来划分社会保障的标准。土地流转年限在10年以上的农民可参加城镇养老保险，按照城镇居民的缴费标准和待遇置换养老保障。对于土地全部流转的农民，每人每月可以享受生活补助并有递增机制。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内实现养老保险全覆盖；对现在已经进入老龄阶段的农民，逐步提高其养老保险待遇。[11]

三、总结与思考

（一）宅基地置换模式的选择需因地制宜，与当地发展水平相适应

“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，是中央经济工作会议确立的经济工作的主要任务之一。根据最新的统计数据，我国城镇化率为51.3%。但是，如果把在城市常住的1.8亿农民工去掉，真实的城市化率只有35%左右，而发达国家城市化率一般在70%以上。[12]各地的实践，特别是上述典型模式证明了宅基地置换可以有效破解城市化进程中土地资源紧张与资金短缺两个难题，对于推进城市化进程有着重大的促进作用。但应当注意的是，宅基地置换的政策不可任意推行，典型模式也不可照搬照抄。各地方政府需要因地制宜，根据本地区经济发展水平、农民生活状况等多方面因素，合理参考适用，推出具有当地特色的宅基地置换政策。

例如，成都“双放弃”模式对置换的主体作出了规定，要求人均年纯收入必须超过5000元，且非农收入占纯收入的80%以上，以保证其在自愿“双放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。而嘉兴能够顺利推行“两分两换”模式，也是具有深厚的社会经济背景的。其基本条件之一就是当地具有较为雄厚的财力，首批参与试点的乡镇（街道）大多经济发达，城乡发展差距明显低于全国平均水平，80%以上的农民不再主要从事农业生产，农民80%以上的收入不再直接来自农业。可见，这几个典型模式的非农就业率较高，同时政府也拥有较强的财政能力为进城“上楼”的农民提供较高水平的社会保障。

（二）宅基地置换实施过程中应注意资金平衡问题

资金平衡问题在宅基地置换实施过程中至关重要，关系到整个工程的运行情况。从资金的投入来看，在前期需要大量的资金用于安置房建设及配套设施建设，在置换后主要用于农民社会保障费用的支出。上述三种典型模式基本上都是通过政府出资设立投资开发公司，向银行等金融机构贷款取得前期所需的启动资金。而置换后，收益主要来源于节余土地的出让收益。这有赖于经济发展形势及房地产市场的状况，因而这一资金来源存在着极大的不确定性，很有可能会出现收益难以弥补前期投入的情形。以上海为例，2004年上海15个乡镇划为宅基地置换的试点，资金投入缺口最大的为2.8亿元，最小为3000万元，主要原因就是土地闸门紧缩，置换后土地难以出让获取收益。[13]

各地政府在实施宅基地置换过程中需要拓宽融资渠道，防止资金链断裂，满足宅基地置换的巨额资金需求。现行宅基地置换模式以政府主导为主，以财政资金作为后盾，以政府资源进行担保，有利于效率的提高，但也应注意发挥市场在资源配置中的基础作用，大力引进战略投资者，积极引导社会资本参与宅基地建设活动。同时也应注意，宅基地置换工程本质上是一项公共服务，市场主体的加入不能使其成为逐利的工具。

（三）宅基地置换应以农民为本，切实维护农民利益

在现行宅基地置换模式中，农民处于劣势地位，缺少话语权，难以维护自身利益。由于实践过程中制度的不成熟和相关法律法规的不完善，宅基地置换在政府自上而下的推行下，过于注重土地的集约利用与城镇化的推行，忽视了农民的切身利益，损害了农村集体经济组织的利益。宅基地使用权是用益物权，置换后农民失去了房屋及宅基地的使用权，也就意味着放弃了未来宅基地的财产性收入，对于农民来说至关重要。现行宅基地置换实践中损害农民利益的情形主要有以下几种：（1）缺乏对宅基地和房屋进行合理的评价。我国土地缺少市场定价要素，对于宅基地及房屋的评估工作主要由政府决定，实践中往往估价过低或补偿过低，严重损害了农民利益。（2）宅基地置换后，农民所得的住房用地可能由原来的无期限变为有期限。我国现行法律没有关于农村宅基地使用权期限的规定，但置换后的新型住宅却被规定了70年的使用权限，因而“置换”的对象是不对等的。[14]（3）节余土地的收益分配没有考虑到农民的利益。对于节余后土地的所有权属性，农民没有话语权，只能由政府决定是收归国家还是继续为集体所有，且对于收归国家的土地的出让金，农民也没有丝毫的收益。，宅基地置换要避免征地过程中农民利益受损的情形，从制度上保证农民的收益。例如，节余后土地的出售要具有合法性，就必须经过合法的征用，使其变为国有土地，并根据相关规定给予农民适当的补偿；若规定节余的土地继续为集体所有，所得的收益就应由集体内部成员共享。（4）置换后农民的生活成本提高，部分农民的农业生产受到影响。例如在天津华明镇模式中，由于居住地远离耕地，有的农民换房后需要每天花费5元坐公交车去20里之外的地方种葡萄。[15]同时，部分农民在置换后生产方式发生了重大改变，工资收入不稳定，而其社会保障水平与城镇居民还存在一定程度的差距，有待进一步的提高。

宅基地置换制度是我国在积极稳妥推进城镇化进程的背景下，实现农村土地资源整合、切实维护农民权益的一项社会实践。上述三种典型模式是一种积极的探索，对它们的比较分析有利于为各地提供借鉴参考。总之，宅基地置换制度还需在理论与实践探索中不断完善，以实现更大的价值。

[1]陈伟峰,赖浩峰.天津“宅基地换房”调研报告[J].国土资源,2009(3):14.

[2]刘卫柏,贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理,2012(2):130.

[3]王瑞雪.“双放弃”：游走在现行制度边缘的创新——对“双放弃制度的评析与思考”[J].调研世界,2009(6):6-7.

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[6]刘润秋.中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角[M].北京:经济管理出版社,2012:188.

[7]蔡玉胜,王安庆.城乡一体化进程中土地利用存在的问题与对策——以“宅基地换房”模式为例[J].经济纵横,2010(1):79.

[8]杨建军,阮丽芬.农村宅基地置换模式比较与分析——以上海佘山镇、天津华明镇、重庆九龙坡区为例[J].华中建筑,2011(2):114-115.

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