论重大事项决定权

韩 露

（安徽大学，安徽 合肥230000）

讨论、决定重大事项，是《中华人民共和国宪法》和《地方各级人大及地方各级人民政府组织法》赋予地方各级人民代表大会及其常务委员会（以下简称“地方各级人大及其常委会”）的一项重要职权。自八二宪法实施以来，地方各级人大及其常委会在行使重大事项决定权的实践中，进行了有益的探索，并取得了一些成绩和经验，促进了社会主义民主政治的发展。但也应该看到，重大事项决定权的行使依然相对薄弱，出现了种种问题，如认识不足、程序随意性大、体制机制不健全等。这些问题对地方人大及其常委会行使重大事项决定权无疑是不利的，需要我们加以研究并提出解决方案。因此，本文试图通过对重大事项决定权的理论问题进行探讨和阐述，提出并分析其中存在的问题，进而思考优化措施，形成参考性意见，以期对地方人大及其常委会重大事项决定权的行使有所裨益。

一、重大事项决定权概述

对于重大事项决定权的界定，学者们的论述不尽相同。有观点认为，“所谓地方人大及其常委会的决定权，是地方国家权力机关对国家生活中的重大事项作出具体的规定并对行为作出明确规定的一种权力，这种权力具有法律约束力”。[1]也有观点认为，重大事项决定权“是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家重大事项的权力”。[2]

上述观点从实体或者程序的角度界定了重大事项决定权的概念，但仍然不够具体和全面，在实践中也难以操作。研究重大事项决定权，不能孤立地看，而是首先要将重大事项决定权与“重大事项”的研究结合起来，通过牢牢把握重大事项的内涵，来确定重大事项决定权的内涵。重大事项是关系到本行政区域内的全局性、长远性、根本性的问题，同时具有区域性、阶段性、人民性的特点。因此，笔者认为，重大事项决定权是指地方各级人民代表大会及其常务委员会根据宪法和地方组织法的规定，依照法定程序行使的，对本行政区域内政治、经济和社会等具有全局性、根本性、长期性的事项进行讨论和决定，并以国家强制力保证实施的权力。

二、重大事项决定权的现状

应该看到，我国各级人大及其常委会在行使重大事项决定权的过程中出现了许多问题，存在着一些薄弱环节，需要加强。

（一）思想认识不到位

重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定权力，但在实践中，该项权力的法律地位并未得到足够的重视和认同。一方面，党委在遇到重大事项时往往忽视了人大的职能，除了法律明确规定必须由人大作出决议、决定外，其他事项一般都不提交人大讨论，这使得地方人大及其常委会的重大事项决定权空置；另一方面，政府对人大及其常委会的重大事项决定权认识不够，认为人大及其常委会的权力行使会影响到其工作效率，因而政府往往直接决定或提交党委决定而绕过人大，使得人大及其常委会的重大事项决定权处于尴尬境地。

（二）对重大事项的界定较为僵化

重大事项这一概念的明确是行使重大事项决定权的基础，但从现实来看，尽管地方组织法对重大事项有所规定，大数多地方人大也出台了关于重大事项决定权的规定，但仍然过于原则，操作性不强。已出台的关于重大事项决定权的规定基本上都是通过列举加概括的方式来界定重大事项，但这一界定能否真正明确重大事项的内涵，值得我们思考。重大事项并不是一个静止的、确定的概念，需要具体问题具体分析，根据不同的情形、不同的发展阶段，要对重大事项采取不同的法律解释。列举方式固然能够使得人大及其常委会在行使重大事项决定权时有所依据，但这种依据的实质性仍值得考量，且列举方式难免出现错位和遗漏，留下模糊地带，即便有所谓的兜底条款，从某种程度上来说，仍然不具有可操作性。

（三）程序上存在缺陷

对于重大事项的界定问题，相关法律在实体上不仅规定得比较原则，在形式上也缺乏程序性规定，应该如何提出，如何讨论、决定重大事项等基本问题都缺乏明确的、具有可操作性的规定，这使得现实中出现了诸多问题。

另外，现行制度缺乏决定权的行使程序。权力的行使应当有严格的运作程序，忽视了这一点，人大及其常委会的决定、决议就是不严肃的，影响其权威性。在实践中，重大事项决定权的行使程序模糊，很多时候人大及其常委会的决定过程只是单纯地走过场，程序缺陷严重。

（四）监督机制缺乏刚性手段

没有实效性的决定等于没有决定。很多地方人大及其常委会在决议、决定作出后，对执行落实情况仍然缺少必要的检查和监督，这使得很多决议、决定作出后，实施情况不尽如人意。

其中，监督机制的不完善是造成这一情况的原因之一。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，却没有相应的刚性手段作为监督机制的组成，这既有现行体制的原因，即党委的领导地位和政府的强势行政权原因，也有现行法律的不完善因素。现行法律对“一府两院”不执行或者不认真执行人大决议、决定的问题如何追究，不落实决定者应承担怎样的法律责任等问题都无明确规定，地方人大及其常委会缺乏刚性监督手段的法律支撑。

（五）人大自身建设尚待完善

首先，地方人大常委会的组成有待提高。地方人大常委会组成人员分为兼职和专职两类。兼职委员大多有自己的职业岗位，不参与人大日常工作，只在人大常委会开会或组织相关活动时才参与行使职能。专职委员一般兼任人大工作机构某工委的主任、副主任，主持工委的日常工作。这就造成了人大常委会组成人员往往视人大工作为副业，人大工作质量难以提高，遑论对于重大事项决定权的行使。此外，重大事项决定权等权力的行使对法律、金融、科技等知识的熟悉程度要求较高，但常委会中专业人员却不多见，很难担当起讨论、决定重大事项的重任，这也造成了行使职权的不力状况。

其次，人大的工作主要按年度计划安排组织开展，安排的事项一般由各工委依据相关法规赋予的职责要求和人大代表的建议、意见选定，除立法事项、代表工作以外，多是对“一府两院”的监督事项，至于讨论、决定重大事项，各工委很难单独提出。人大的工作机制安排也导致了重大事项决定权的行使不力，使得该项权能缺位。

三、优化地方人大及其常委会重大事项决定权的思考与建议

如前所述，地方人大及其常委会在行使重大事项决定权的实践中仍然存在种种问题，如认识不足、程序缺位等，需要进一步优化和加强。笔者认为，可以从以下几个方面优化和加强地方人大及其常委会对于重大事项决定权的有效行使：

（一）提高思想认识

对重大事项决定权的重要性认识不足是首要问题，亟待解决。在此，不仅地方人大及其常委会自身要提高认识，地方党委、政府及其他组织也要深刻认识到人大及其常委会行使重大事项决定权的重要性。

首先，地方人大及其常委会要认识到自己是以国家的名义决定地方重大事务的唯一主体。地方人大及其常委会根据本行政区域内的具体情况和人民群众的实际需要，依法决定各方面的重大事项。地方人大及其常委会行使重大事项决定权，是地方国家权力机关的法定职责，体现了国家性质和来源。如果不能充分行使该职权，就是一种失职行为，是对人民群众的不负责。

其次，要处理好政府行政权、党委决策权、人大决定权三者之间的关系。在社会主义事业的建设中，政府行政权、党委决策权和人大决定权三者的最终目标是一致的。党委和政府首先要认识到，地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项法定职权，是地方人大及其常委会行使国家权力的重要形式，是人民意志的集中体现。对于我们党来说，党的宗旨是为人民服务，党的意志也代表人民的意志，党委可以通过民主和科学的论证，形成决策意见，交由人大讨论、决定，将党的意志变成人民的意志，进而上升为国家意志，再通过政府去执行；对于政府来说，作为人大的执行机关，必须在法律、法规规定的范围内开展工作，对重大事项要及时提请人大讨论、决定，真正做到依法行政。[3]这样，人大及其常委会行使重大事项决定权时，就有可能做到既不越权，也不失职，重大事项决定权也能够得到充分有效的行使。

（二）明确重大事项的范畴

明确界定重大事项，是地方人大及其常委会行使重大事项决定权的必要前提。可以通过总体把握原则、具体细化规定这两方面来明确重大事项的范畴。

第一，总体把握原则。在行使重大事项决定权时，一定要把握好大方向。只有大方向不偏移，具体的决议、决定才不会脱离实际。此处的大方向，指的就是界定重大事项、行使重大事项决定权时应当把握的原则。如依法决定原则、党的领导原则、公开原则、自主决定原则、层级性原则等，这些都是不可废止的原则，需要总体把握。

第二，具体细化规定。在总体把握好原则的基础上，再根据各地实际情况细化重大事项的相关规定，能够使重大事项的界定更具可操作性。例如，可对以下几个方面的规定进行进一步明晰和细化：一是地方组织法规定地方人大及其常委会可以“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，可以看出，这九个方面应当作出进一步细化，以更好地把握；二是预决算审查，现行法律没有规定审查的范围和深度，导致人大审查往往只是走过场，起不到应有的监督作用，因而可以进一步细化规定；三是重大工程的报告问题，这是地方人大及其常委会一直关注的问题，对此，应当视具体情况，从投资规模、环保和对本地区的作用等方面进行考虑，动态掌握，适时调整。

（三）构建决定权行使的程序

依照法定程序所作出的决定才能具有严肃性、权威性，地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时，应当严格依照法定程序。但现行法律对此并没有明确的规定，笔者认为，可借鉴国外相关制度，构建重大事项决定权行使之程序。

重大事项决定权的行使应当包括重大事项的提出、确认、审议、表决、通过、实施和监督这一系列程序。由于重实体而轻程序的思维，我国地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时，程序要求往往并不严格，对此，可借鉴国外的议事程序，以完善我国重大事项决定权行使之程序。

国外议会对重大事项的议事程序，包括法案的提出程序，对法案进行的听证程序，辩论程序，表决程序，议会两院之间的协调程序等。[4]国外的议事程序过程冗长，一个法案提交后，往往要经历一系列过程，否决的可能性也很大。国外议会这样的议事程序，看似牺牲了效率，但实际上，由于重大事项对一个区域的影响深远，通过严谨的程序所决定的重大事项往往能够反映各方的利益，更易得到社会全体的认同。

反观我国国内重大事项决定权行使之程序，往往存在“走过场”的嫌疑，程序的作用难以真正体现。是故，构建一个完整的决定程序，是完善重大事项决定权制度的必行之路。首先，重大事项的提出和确认，应当严格按照各级人大常委会的议事规则进行，对于党委、政府提出、报告的重大事项，应经过人大常委会主任会议讨论，专门委员会调研、确认后，再交由人大常委会会议审议；其次，重大事项的审议程序，不仅要遵循常委会的议事规则，在遇到专业性强的重大事项时，应当首先做好调研论证、综合报告，并由人大常委会会议人员进行发言和辩论，综合各方面意见后，再次进行讨论、修改，最后表决，作出决议、决定；再次，决议、决定一旦通过，要及时公布实施，通过各种媒体将人大的决议、决定进行公开，方便各界人士监督；最后，监督程序一样不可缺少，地方人大及其常委会可通过报告制度、主动检查等方式积极进行监督，以切实将决议、决定贯彻到位。

（四）加强监督检查

重大事项决定权的行使，重点不仅仅在“决定”二字之上，决定后的实施监督更是重中之重。无实效的决定等于没有决定。前述提到监督程序时，已经建议地方人大及其常委会可采用报告制度、主动检查等方式积极进行监督，但这些监督方式往往没有法定的强制力，刚性不足。是故，笔者建议可借鉴国外议会之财政监督，以更有利于我国重大事项决定权的行使。

国外的财政权往往紧握于议会之手，议会通过“钱袋子”监督政府的行政管理活动。政府提出的预算、税务等重大法案，必须先经过议会严格的程序审议，一旦审议通过，法案内容将不容更改。[5]对我国地方人大及其常委会而言，可借鉴国外议会的财政监督，紧紧抓好“钱袋子”，严格审议政府对实施重大事项所作的预算、决算编制，若政府对人大及其常委会所作出的决议、决定不履行，应督促其履行，并在报告时要求负责人作出说明，严重时可追究负责人的法律责任。

（五）改进自身基础工作

地方人大及其常委会自身的建设也影响着重大事项决定权行使的能力。地方人大及其常委会不仅要充分发挥自身制度的优越性，发挥人大代表的作用，还要加强自身建设，不断提高行使重大事项决定权的能力。

首先，在行使重大事项决定权时，应当充分吸纳人大代表提出的议案建议。人大代表生活和工作在人民之中，同人民群众保持着密切联系，能最直接地感受到人民群众的生活和愿望。人大代表来自各种岗位，提出的议案往往是该职业从业人员的心声。地方人大及其常委会应当重视人大代表的提案，从中选择事关全局、事关群众切身利益的，带有普遍性、根本性、长远性的提案，将其列入人代会和常委会的重要议题，在深入调研后，作为行使重大事项决定权的基础。

其次，人大及其常委会的组成人员要不断加强学习，坚持不懈地学习党的方针政策、重大部署、法律法规以及重大事项的专业知识，以适应工作需要。同时，人大及其常委会要认真调查研究，深入实际，不断了解新情况、新问题，听取人民群众的意见和诉求，从而使人大及其常委会在行使重大事项决定权时更贴近群众，更符合实际。

最后，要进一步优化人大常委会的组成人员结构，选派精通法律、经济等方面的专业人才充实人大常委会的岗位，加强队伍建设，提高行使职权的能力，从根本上提高决策者的素质。

[1]刘琨璋.地方人大制度建设研究[M].长沙:湖南人民出版社,1998.

[2]李正斌.关于重大事项决定权的若干思考[J].北京人大,2003:11-14.

[3]周学锋.地方各级权力机关重大事项决定权落实相关问题探讨[J].河南司法警官职业学院学报,2003:36-38．

[4]韩大元.外国宪法[M].北京:中国人民大学出版社,2000．

[5]韩春荣,黄英.人民代表大会制度与议会制度的差异[J].探索,200 3:44-47．