专家系统与决策风险评估机制研究

徐亚文，张红显

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

当今社会科学技术迅猛发展，知识专业化以及社会分工精密化趋势愈加明显。风险社会高度的知识依赖特性使得人类社会对专家系统的信任和依赖达到前所未有的地步。作为现代本体性安全主要来源的专家系统理论，同极具中国特色的决策风险评估机制之间的关系的研究，目前还没有引起学者们的广泛关注。基于研究旨趣，本文旨在对西方现代性语境中产生和发展起来的专家系统理论进行一番梳理；同时立足我国国情，探讨专家系统在参与决策风险评估机制中存在的问题及可能的出路。

一、专家系统的基本含义

对于“专家系统”（expertsystem）的确切涵义，目前学界尚无定论。在西方社会学理论中，专家系统源自人们对现代性的整体反思，是一个与现代性密切相关的概念。“以工业化为主要标志的社会变迁引发了人类社会生活的‘不安’，而现代性就是‘寻求一种对不安的答案’。”[1]从全球气候变暖到生态污染、从金融危机到核战争阴影等等，现代性使人类社会在遍享工业化快速发展带来工业文明成果的同时，也面临着因巨大的不确定性而导致的风险。对现代性的反思，反映了人们在“不确定性”中寻求“确定性”的努力。在此背景下，帕森斯（T.Parsons）从结构功能主义宏观立场出发，认为社会是一个结构上协调和稳定的系统，社会规范是社会系统稳定的基础和保证。德国学者卢曼（N.Luhmann）对帕森斯的理论提出质疑，认为社会系统的稳定不应该是一种结构意义上的稳定，那只不过是脱离了“具体而真实的社会问题”的“一种一厢情愿式的理想”[2]，它应该是一种社会意义上的稳定。在卢曼看来，现代性的到来强化了社会秩序的复杂性、人们对未来的不确定性和不安全感，社会需要一种建立在制度基础上的系统信任来应对这种复杂性和不确定性。卢曼的思想在很大程度上影响了吉登斯对风险和信任关系的思考。吉登斯不同意卢曼“不行动也就无风险”的观点，认为卢曼的信任概念仍为彻底摆脱对具体情境的牵连。在吉登斯看来，风险和信任是交织在一起的，风险社会的来临使得人们无论行动与否都处在一种风险之中，虽无法回避，却可以防范和化解，应对之道就是使用脱域的信任——脱离了具体情境走向虚拟的时间和空间中去的信任。①在吉登斯的理论体系里，现代性与传统性相区别最明显的特征就在于现代性的极度推动力机制：一是时间和空间的分离；二是“脱域”机制的发展；三是知识的反思性运用。时空的伸延和分离推动全球化的形成，同时时空的伸延以及“脱域”机制影响着人们信任感的变化。其中，“脱域”机制包括象征标志和专家系统，吉登斯在《现代性的后果》一书中，也将其称为抽象系统或抽象体系。吉登斯就是在分析现代性的特征时探讨专家系统问题的。脱域的信任包含着两种机制：一种是象征标志，比如货币；另一种则是专家系统。象征标志和专家系统通过跨越伸延时空来提供预期保障的方式，将各种具体的社会关系从具体的情境中分离出来。在时间与空间的“缺场”中，我们在很大程度上是通过专家系统与远在天边的经验与知识结合在一起，对专家及以专业知识为代表的专家系统的信任成为风险社会中本体性安全的主要来源。

具体而言，在吉登斯的理论体系里，所谓专家系统，指的是由技术成就和专业队伍所组成的体系，正是这些体系编织着我们生活于其中的物质与社会环境的博大范围。[3]专家系统既可以指专家、教授等在专业领域里具有专门知识和具体技能、具有一定话语权威的知识精英（可以是已经进入政府决策层的知识权威，也可以是大学或独立的研究机构等社会机构中的专家精英）；也可以是无形的技术成就，如自然控制技术、社会控制技术、心理控制技术、可见的操作系统（电脑、ATM机等）；还可以是看不见的组织纪律与程序等。[4]总之，在现代性的社会里，专家系统已经成为人们现实生活中密不可分的一部分。本文所称的专家系统主要指前者，即在政府体制之外，具有相对独立立场的知识精英。

二、从“有组织的不负责任”的决策风险到信任悖论

（一）决策者与专家系统的结合导致“有组织的不负责任”的决策风险

贝克指出，“风险是指自然终结和传统终结的概念。或者换句话说：在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人决定的地方，才谈得上风险。”[5]我们可以这么理解：风险源于决策。由于面对未知，决策就成为现代社会日常生活的一种普遍的风险。为了降低决策风险，对专家系统的依赖就成为现代社会决策机制的重要特征。专家系统对现代社会中政府、社会组织理性决策的重要意义在于，它是政府和社会组织在规避和防范风险时寻求支持和建议的一种模式。专家系统的存在、专家知识与政治决策的相互结合，促进了政府决策走向科学化、权威化和技术化，推进了社会的现代化进程，同时也有效地避免了大量风险的发生或者降低了风险的负面影响。二战后从世界各国的发展来看，一个明显的趋势就是专家系统在政府决策中的地位和作用不断得到强化。在当下，随着科学技术的迅猛发展和广泛应用，知识专业化以及社会分工更趋精密化，人们越来越相信和依赖专家系统来帮助自己作出决策，人类社会对专家系统的信任和依赖达到前所未有的地步。

但问题在于，为了减少决策风险的专家系统在运行过程中也不断产生风险——“有组织的不负责任”的风险。公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。这样一来，它们就把自己制造的危险转化为某种“风险”。他（指贝克，笔者注）用“有组织地不负责任”这个词来揭示“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难，但同时否认它们的存在，掩盖其产生的原因，取消补偿或控制”。[6]政治精英借助知识精英的专门知识和技能获得了决策的合法性和权威性，而知识精英则借助于政治精英的权力获得需要的利益，政治精英和知识精英的联盟制造了当代社会的风险，又以组织体系非常复杂为由推卸责任，实现了决策与责任的分离。

（二）决策者与专家系统的结合产生的“信任悖论”

在现代社会中，专家系统的运行遭遇信任悖论。一方面，人们对专家系统及专家理性的依赖性更强、期待更高，科技理性取代传统社会的个人理性。人们在解决困惑和问题时，更多地诉诸科技手段，科技和掌握科技的知识精英成为新的权威，知识产生权力。人们对科学技术的依赖赋予了科技理性高度独立自主的压倒性地位，掌握科学技术的专家成为人们决策时信任的对象。另一方面，人们对专家系统及专家理性的科学性和公正性又产生怀疑。现代风险的加剧打破了科学技术对理性的垄断：人们开始反思科学技术的种种副作用，对以科技理性为基础的专家系统的可靠性产生质疑。虽然人们希望专家系统是稳定可靠、值得信赖的，可以解决他们面临的所有问题，但是“集中体现现代性的专家系统，在被推举为扮演系统信任的社会角色的同时，也在产生着怀疑甚至是破坏信任的因素。”[7]具体表现在两个方面：从技术维度来看，对专家系统赖以存在的科学知识与技能的信任危机，即存在哈耶克所说的“理性不及”情形。风险社会中知识的不确定性导致人们对知识的可靠性和可依赖性，对知识的标准存在怀疑；从社会维度来看，专家的伦理道德也在遭受质疑。长久以来，知识精英一直被看作是社会中底层人士心声的代言人，是社会的良心。但在现代社会政治权力和经济利益的双重诱惑和控制之下，出现了被奥特伟视为“专家们的人性堕落”[8]的现象：专家们被某些利益团体或组织所俘获，为了利益泯灭科学和专业伦理，成为这些团体或组织的“顾问俘虏”或“利益代言人”。如为了经济集团的垄断利益，有的专家竭力论证烟草与癌症的非相关性，沦落为烟草公司的代言人。专家被戏称为“砖家”。企业、科学知识生产机制、政府部门和专家存在一种“总体的共谋”，所有的决策都被由“知识—权力—利益”结成的网络捕获。这样，公众必然对专家系统输出结果的科学性、民意代表性产生质疑，专家系统与特定群体之间的信任关系受到冲击，且这种决策风险极易上升到体制层面，引发公众对专家系统背后或其中的制度和政府部门的不满。

（三）对决策风险到信任悖论的根源探寻：利益的“共谋”

从“有组织的不负责任”的决策风险到信任悖论，专家系统处于困境之中，“根源何在”是必然的追问。有学者从现代国家权力结构图景的角度出发，认为专家系统遭遇结构性困境的根本原因在于现代国家建构过程中权力分配的结构失衡。[9]笔者对这一观点持赞同态度。长久以来，在国家、市场和社会的三元权力结构中，“国家”建构的强势和“社会”建构的弱势使得政治性权力在政府决策中的影响力普遍得到强化，而社会权力则处于相对弱势的地位。在“政治技术化”的理念引导下，专家知识的形成和运用不再是“纯粹”的自然过程，而是政治过程与社会选择的结果。[10]以精确计算、目的导向、效率优化为标准、推崇技术工具理性的专家知识与政治权力之间形成了一种奇妙的共生关系：一方面，政治决策的合法性、合理性与可行性的实现强化了政治决策对专家知识的依赖；另一方面，专家系统从对政府的效用中获得存在的价值与合法性，甚至是专家个人的职业利益和政治磋商权力。政治精英和知识精英的共谋，制造了当代社会的风险，并建立起一套话语来推卸责任。马克思·韦伯的理性科层制就是建立在对专家知识及专家系统认同的基础上的。韦伯认为，科层制的目标是实现“政治的技术化”，专家知识就是为政治精英的决策和判断提供政策选择和决策服务的。

三、专家系统与决策风险评估机制的完善

决策风险评估机制是在风险社会情境下由党和政府所作出的一项重要部署。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出“完善行政决策风险评估机制”。党的十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制”。《中共中央关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。党的十八大工作报告更是把“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”作为加强和创新社会管理的重要举措。2013年1月1日《求是》杂志新年第一期发表了习近平同志的重要文章：《全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作》，文章中指出：对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。可见，建立决策社会稳定风险评估机制已成为当前社会管理创新的一个重要环节，“是党和政府主导的维护群众权益机制的重要内容，是一项对维护社会稳定、促进社会和谐有重大作用的制度建设，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，意义重大。”[11]

重大决策的社会风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项顺利实施。这种决策评估机制不可避免地需要应用专家系统，特别是在涉及生态、医疗、重大工程等领域内的决策风险评估时，专家及专家知识得到了充分的体现和尊重。不少地方政府尝试同社会专业评估机构、专家学者、高校科研部门建立合作关系，如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对各级政府非公企业进行工作绩效评估；杭州市政府委托浙江大学亚太休闲教育研究中心对首届世界休闲博览会的工作进行整体评估等。但是，专家及专家系统参与决策风险评估机制尚存在一系列问题，尤其是与公众缺乏有效的沟通互动，从某种程度上来说，更像是决策机构自说自唱的独角戏，专家和公众的参与程度、互动程度有待加强，这也是导致专家系统面临信任危机的直接原因。从2005年“高露洁牙膏致癌”专家辟谣遭受质疑、2007年北京东四条拆迁项目中“10人小组”专家遭受全面质疑、2008年三聚氰胺奶粉事件发生之前专家对其奶粉的高品质宣传以及随后而来的大众批判，越来越多的专家话语、专家权威遭受质疑，中国社会的专家系统普遍陷入信任困境之中，防范决策风险的专家系统甚至成为风险之源。

专家系统的决策风险及其发生机制告诉我们，风险社会需要人们从对专家的盲信中走出来，对专家系统的信任应该是一种有限的、有条件的信任。经过前面的分析，我们知道，专家系统困境的重要根源在于我国在现代国家建构中权力分配的结构失衡。我国作为一个有着悠久的国家中心主义传统的国家，强调社会对国家权威政治的服从是长久以来的政治特色。改革开放后，我国进入转型社会，转型时期我国社会的风险环境呈现出一种复合型特征：现代意义上的风险和传统风险并存，过程性风险和结构性风险同现，特别是“中国本身的结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入全球化的事业又放大了这些风险”，[12]这就需要一个强有力的政府来应对这些复杂性。在这种情境下，以国家为中心的风险治理模式得到了传统和现实的双重支撑，而这也使得当代中国专家系统表现为“技术—政治复合物形态”[13]，专家系统的运行受到政治权力的集中渗透和强力制约。因此，从结构层面来说，专家系统摆脱困境的根本出路在于摆脱国家中心主义的治理危机，纠正政治权力对决策过程的过多干预，实现专家体制合理有效的权力分配。这也是本文研究的意义所在。

专家系统如何摆脱国家中心主义的治理危机？不同的学者从不同的角度提出了自己的见解。美国联邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶在《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》一书中从风险规制技术的视角出发，提出了以专家为核心进行风险规制的建议。他建议建立一批由职业的风险管理专家组成的超级组织（美国学者福莱称之为“超级机构”[14]），这个组织是以目标为导向的、权威的、精英式的，拥有跨机构的权限，任务是将风险规制理性化，并建立一个有意义的风险规制优先系统。德国学者乌尔里希·贝克认为，传统工业社会中国家中心主义的治理机制已经难以应对正在出现的各种社会风险和问题，需要通过“再造政治”来适应风险社会的需求，它主要包括五个方面：1.破除专业知识的垄断和对行政机构及专家的迷信；2.政策制定参与者来源的范围需要适当扩大；3.实现决策结构的适当开放；4.专家和决策者之间的对话需要公开；5.决策过程必须达成一致，实现自我立法和自我约束。[15]贝克的“再造政治”理论，主要是从制度建构的角度出发的。还有一些学者，如Peter Sandman、Fischhoff等，从风险沟通理论出发，认为专家系统遭遇困境的部分原因在于同公众缺乏一种共通的话语体系从而无法实现真正意义上的对话和信息共享，因此应该构建专家系统同公众之间的风险沟通机制，实现公众同专家系统之间的互信，从而更好地推动专家系统的培育和运转。

笔者认为，上述的观点都是非常有建设性的，分别从技术、政治再造（制度建构）、沟通机制等角度提出了建设性意见。如果我们综合不同学者的观点，以一种更博大的视野来看专家系统在现代社会中面临的困境，思路或许会更宽广。现代治理与善治的核心在于实现政府、市场和社会之间的合理的权力分配，建构融国家、市场和公民社会这三大现代治理机制于一体的复合型治理机制，从而摆脱国家中心主义影响下的政治权威对于专家系统的控制和制约。这与我们前面探讨专家系统一般理论时的思路是一致的。但在我国既定的社会背景下，一方面，这种复合型治理网络首先必须以国家治理为核心，提高国家治理能力，这是社会转轨的要求。因为如果国家的权力受到削弱，必然导致整个转轨的失序，成为所有社会风险的导火索。另一方面，要积极培育和壮大市场和公民社会，提高市场和社会组织的自组织能力和治理能力，积极推动它们参与决策风险评估。因为现行市场机制的发育还不完善，计划经济体制下的观念和模式并没有真正去除，需要进一步推动市场机制改革。就公民社会的培育和完善而言，中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民二重性。中国公民社会作为一个新生事物还具有过渡性、多变性和不成熟性，仍然面临许多困难和问题。[16]理性认识和积极培育公民社会是推动复合型治理机制完善的主要内容。从风险法治的理念出发，针对专家系统参与决策风险评估机制中存在的问题，笔者从实体、程序和机构建制三个角度，提出如下建议：

第一，从实体角度而言，应构建一种参与型的权利体系。针对目前决策风险评估机制中专家知识和公众参与缺位或者参与不足的问题，建构一种公众能充分表达其安全诉求、促成政府决策予以考虑的程序性权利，促使政府开放决策过程来建构一个不同利益诉求、价值观念协商对话的平台，以使决策风险评估机制获得合法性的基础。同时，应在专家和专家知识与政治权威之间设立明确的界限，实现专家系统合理的权力分配，从而增强专家系统的独立和理性参与的能力。

第二，从程序角度而言，需要建立或完善以下程序：一是规定风险信息的公开程序，以增强公众风险知识的理性化程度，从而有助于公众形成促使决策风险规制体系落实和专家理性正当化的健康压力；二是规定风险沟通程序，建构专家系统同政治权威、公众的对话与互动的平台，以消弭专家知识同政治知识、公众知识之间的冲突，从而建立社会互信特别是公众对专家系统的信任，促使决策风险评估活动目标选择的正当性和防范手段的可接受性。这些程序建议主要是从增强专家系统在参与决策风险评估机制的理性和独立性的角度而言的，对于决策风险评估机制而言，一个完善的程序制度还有很多，限于篇幅，笔者在此不再展开。

第三，推动机构改革，以增强专家系统在参与决策风险评估机制的独立性。布雷耶的“超级机构制度”给我们提供了有益的借鉴，即建立一个以目标为导向的，独立的，具有跨部门管辖权的，以知识精英为基础的超级机构，克服分散型风险规制体系功能有限、各自为政等弊端，从而实现风险规制的理性化。问题是，我们是在现行的行政机关体系创造出这样的风险规制机构呢，还是充分利用现有的机构资源，并通过制度再造来完成超级机构的建构呢？笔者赞同学者戚建刚的观点，即以现有的应急工作办事机构为基础，通过增强职权职责、配备专家精英、更新软硬件设施等方面进行改革，提高其独立性、权威性、专业性和精确性，从而集中、统一、权威、精确、高效地防范和应对社会风险。[17]

[1][法]达尼洛·马尔图切利.现代社会学[M].姜志辉译.南京:译林出版社,2007:1．

[2]翟学伟.信任与风险社会——西方理论与中国问题[J].社会科学研究,2008(4)．

[3][英]安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾译.南京:译林出版社,2000:24．

[4]闫立新,粱爱兰.关注专家系统研究[J].牡丹江教育学院学报,2008(1).

[5][德]乌尔里希·贝克.自由与资本主义[M].路国林译.杭州:浙江人民出版社,2001:119．

[6]杨雪东.风险社会与秩序重建[M].北京:社会科学文献出版社,20 06:67．

[7]吴秋兰.怀疑主义、科学怀疑精神与科学信任——论现代专家信任系统的建构基础[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2005(2).

[8][英]谢尔顿·克里姆斯基.风险的社会理论学说[M].北京:北京出版社,2005:246-247．

[9][10][13]李艳红,张培富.风险社会中的专家体制：困境与出路[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2010(1)．

[11]建立健全重大决策社会稳定风险评估机制[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2012/1217/c352852-19921849.html,2013-01-08.

[12]杨雪东.有组织的不负责任与复合治理[EB/OL].http://www.chi na.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/734277.htm,2013-01-10.

[14]Victor B.Flatt.Should the Circle Be Unbroken?A Review of the Hon.Stephen Breyer'sBreaking the Vicious Circle:Toward Effective Risk Regulation,24 Envtl L.1994:1708.

[15][德]乌尔里希·贝克,斯科特·拉什.自反性现代化——现代社会秩序中的政治、传统和美学[M].赵文书译.北京:商务印书馆,2001:38．

[16]张红显.非政府组织与社会稳定风险评估机制[J].理论月刊,201 2(9)．

[17]戚建刚.风险规制过程合法性之证成——以公众和专家的风险知识运用为视角[J].法商研究,2009(5).