现有浙江省食品安全法律制度评析

康莉莹

(浙江财经学院 法学院，浙江 杭州310018)

《食品安全法》及实施条例已于2009年开始实施，浙江省根据《食品安全法》及实施条例，结合浙江省实际情况，制定《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》(以下称《办法》)，旨在保证食品安全，保障公众的身体健康安全。然而2011年3月以来，“瘦肉精”事件、地沟油事件、“问题血燕”事件接连不断的出现，又将食品安全问题推向风口浪尖，而类似于牛奶超期、致癌等现象又频频见诸报端。在食品安全法律制度逐渐完善之时，食品安全事件却不断发生，这提醒我们，食品安全法律问题并没有完全解决。人们不得不深思，现有的食品安全法律制度在哪些方面还不够完善，如何提高食品的安全性，如何保障公众的食品安全权。本文以浙江省食品安全法律制度现状为出发点，介绍其已有的特点，分析其缺陷和不足，为进一步完善浙江省食品安全法律制度提出思路，对建立和完善浙江省食品安全法律法规体系提出建议。

一、浙江省食品安全法律制度建设现状及特点

2009年颁布的《食品安全法》及实施条例对浙江省食品安全法律制度作了基本全面的规定，除《食品安全法》外，与食品安全有关的法律有《产品质量法》《消费者权益保护法》《计量法》《农产品质量安全法》《标准化法》《农业法》《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《刑法》等。为配合食品安全法的实施，先后通过了《食品安全法实施条例》《餐饮具集中消毒单位卫生监督规范(试行)》《流通环节食品安全监督管理办法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《食品流通许可证管理办法》《生猪屠宰管理条例实施办法》等规范性文件。

浙江省自2009年《食品安全法》实施以来，省委、省政府立即就《食品安全法》的贯彻实施和进一步加强食品安全工作提出明确要求，把《食品安全法》的贯彻实施与学习实践科学发展观活动和建设“平安浙江”、“法治浙江”紧密结合起来，不断提高食品安全总体水平[1]。制定了相应的配套法规规章有《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》(以下简称《办法》)，《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》《浙江省生猪肉品品质检验证章标志管理办法》《关于部分领域食品安全监管职责的意见》《浙江省食品安全信息管理办法(试行)》等。2011年1月，浙江省组建了浙江省第一批食品安全标准审评专家库，正式启动省食品安全地方标准的修订工作；开展了2011年食品安全地方标准的清理工作，共对202个食品安全地方标准进行了清理，确定需要修订、废止的标准共计169项。同时，积极做好食品安全国家标准的宣贯实施和食品安全企业标准备案的跟踪和评估工作[1]。

根据《办法》及相关食品安全法律法规，现有食品安全法律制度框架基本已经完备，对食品生产经营、流通、消费等各个领域都做了严格的规定，新的食品安全法律制度对保障食品安全、维护公众利益具有重要意义，并具有鲜明的特点。

设立食品安全委员会，完善了食品安全监管体制。《办法》规定，县级以上人民政府设立食品安全委员会，承担分析本地区食品安全形势，研究部署、统筹协调和指导本地区食品安全工作，建立健全协调联动机制、综合监督管理制度等职责。《办法》明确了县级以上人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，明确了质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门在食品生产、食品流通、餐饮服务活动的监管职责，确认了农业、林业、渔业、出入境检验检疫、商务、经济和信息化、粮食、交通运输、环境保护、公安、教育、旅游、城市管理等部门在各自职责范围内做好食品安全监督管理相关工作。现有的法律制度设立了以食品安全委员会为本行政区域的最高议事协调机构，质检、工商等各部门分段监管的食品安全监管体制。

突出强调了食品生产经营者作为食品安全第一责任人的作用和责任。根据《食品安全法》及实施条例、《办法》规定，食品生产经营者从事食品生产、食品流通、餐饮服务实行许可制度，对从业人员实行健康检查制度和健康档案制度，食品安全管理人员及其他从业人员参加食品安全知识培训，食品生产企业应当建立严格的食品安全管理制度，定期检查库存食品和待销售食品并做好销毁记录台帐，建立进货查验记录和批发销售记录制度，记录台账、票据的保存期限不得少于二年。从相关法律制度上，我们可以看到现有法律法规对食品生产经营者的规范化生产经营做了详细和可操作性的规定，对食品在生产经营的第一环节上作了更高的安全保障规定。食品生产经营者对食品生产经营的安全承担首要责任。

统一了食品安全标准。《食品安全法》规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布。《办法》规定，没有食品安全国家标准，需要在浙江省行政区域内统一食品安全要求的，省卫生行政部门应当组织制定食品安全地方标准，食品安全地方标准应当经食品安全地方标准审评委员会审查通过。由此可见，现行法律制度确立了卫生行政部门为食品安全标准制定的唯一机关，而且，食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。同时，国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准①。随着《食品安全法》及其实施条例、《办法》的出台，以往针对统一食品所适用标准不一、标准重叠的现象有望得以解决，统一的食品安全标准有望得以实现。

规范了对食品生产加工小作坊、食品摊贩的管理。食品生产加工小作坊和食品摊贩的存在既有其有利的一面，又有其很大的弊端。其好处在于有利于民间传统风味小吃和美食的传播，市民在路边街头就能很方便的品尝到美味佳肴，但其食品安全卫生状况的低下是其存在的最大弊端。《食品安全法》在相关条文里对食品生产加工小作坊和食品摊贩做了原则性的规定，而《办法》则设专门章节对二者的生产经营作了细化规定，涉及食品生产加工小作坊的设立程序、条件、生产经营要求、监督管理，食品摊贩的经营活动要求和监督管理等具体规定。现有法律制度以法律和法规的形式对食品生产加工小作坊和食品摊贩的生产经营做了明确规定，有利于鼓励、引导二者积极提升改造自己的经营水平。

规范了食品添加剂的管理。食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。但是，现在食品生产企业对添加剂的使用管理混乱，人们往往谈添加剂而色变。现行《办法》专门设章节对食品添加剂的生产、销售、使用记录制度、保管制度作了明确规定。食品添加剂的生产实行许可制度，申请从事食品添加剂新品种需要经过更为严格的评估和程序，食品添加剂的品种、使用范围、用量的标准都有了更为严格的规定，食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂。

建立和完善食品安全风险监测体系。面对不断发生的食品安全事件，现有法律法规从预防原则的角度出发，要求卫生行政部门及相关部门制定和实施本省食品安全风险监测能力建设规划，建立和完善覆盖全省城乡的食品安全风险监测体系，根据国家食品安全风险监测计划和本省实际，制定和实施本省食品安全风险监测方案。食品安全监测体系的建立，使政府部门能尽早发现食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性的不良危害，为食品安全风险评估提供制度上的保障，从而及时发现或避免可能发生的食品安全事故。

《食品安全法》和《办法》从食品生产经营和食品安全监管等方面作了创新性的规定，对浙江省食品安全规制提供了制度上的保障，为食品生产经营者的安全生产管理提供了操作上的指引，有利于提升浙江省的食品安全水平，为公众的食品安全提供了更高的安全保障。

二、浙江省食品安全法律制度的缺陷和不足

现有食品安全法律制度对食品安全作了较为完善的规定，日益严重的食品安全问题也得到了一定的缓解，但食品安全事故却又屡禁不止。现从制度层面上对浙江省食品安全法律的缺陷和不足作一分析。

食品安全监管主体责任规范缺失。在欧美等发达国家和地区的食品安全监管立法中，食品生产者、加工者和销售者根据食品安全卫生的相关规定生产、加工、销售食品，作为第一责任主体对食品安全负主要责任；而承担食品安全监管职责的政府为第二责任主体，制定合适的食品安全法规并监督其施行，在必要时可采取制裁措施[2]，而且规定了严厉的问责和惩罚制度。在我国无论是国家层面的《食品安全法》还是浙江省《办法》，对政府部门等食品安全监管主体的监管责任的规定都很单一，违反法律法规规定，发生食品安全事故，对渎职的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”记大过、降级、撤职或者开除的处分。现有法律制度的这种责任属于公务员法上的责任，也即内部行政责任，对外部社会上的消费者没有任何效力。相比于现有法律法规对食品生产经营者责任的具体规定，对监管主体的监管责任的规定明显过轻。在食品安全市场时常发生市场失灵的情况下，尤其需要政府承担起食品安全监管的职责，而发生食品安全事故，对于监管部门出现不履行法定监管职责、监督不到位等滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法、失职行为，更需要政府监管部门承担责任，不仅包括内部行政责任，而且要承担民事责任、政治责任甚至刑事责任。正是因为法律对政府责任规定的缺失，政府在没有履行或者没有适当履行职责的情况下，消费者也就没有办法要求政府承担其应该承担的责任，其合法权益也就不能最大限度地获得保障[3]。

食品安全法律体系不完善。食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，包括食品安全法律体系规范和保障食品安全体系[4]。食品安全法的出台，弥补了过去食品安全领域法律法规之间相互冲突、相互重叠交叉的弊端，整合了过去食品安全法律法规的内容，作了很多地创新。但是作为一个法律体系而言，目前食品安全法律立法还存在很多不足，譬如立法已对食品安全风险监测、评估作了原则性的规定，但风险如何检测、如何评估，其具体如何操作缺乏明确的实施细则；对食品生产加工小作坊、食品摊贩也作了相关规定，但缺少具体可操性的配套法规、规章。为更加有效规范食品安全管理，国家和浙江省政府应出台配套的法律实施细则，不断完善食品安全法律体系。

食品安全违法者制裁力度不够。在欧美发达国家，对食品安全违法行为均规定了严厉的制裁措施，一旦发生食品安全违法经营，不仅面临财产处罚，情节严重者更是会受到剥夺人身自由的严厉制裁措施，如英国《食品安全法》规定，一般违法行为根据具体情节处以5000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁[5]。国外发达国家严厉的制裁措施，使食品经营者在生产经营过程中都不敢以身试法，从而把自己的精力更多地投入到如何提高食品安全质量上面。目前浙江省法律有关处罚最高金额的规定为：五万元，或货值金额的十倍，责令停产停业，直至吊销许可证以及消费者要求支付价款十倍的赔偿金。该规定特别是惩罚性赔偿规定已属立法上的进步，但与国外成熟实践经验相比，不仅在行政处罚上缺少行政拘留等限制人身自由的严厉制裁措施，而且十倍赔偿的制裁力度仍然不够，无法起到处罚威慑的效果。

行业协会等社会监督机制不成熟。现有食品安全法律制度包括四类主体：政府监管部门、食品生产经营者、消费者、行业协会，而在目前食品安全监管制度中，食品生产经营者对自己的食品安全负首要的安全保障责任，法律赋予政府部门在食品生产、流通、消费等领域不同的监管权力和职责。在食品安全监管方面注重从中央和地方两个层面强化食品安全管理的统一协调功能，依然维持着由卫生行政、农业行政、质量管理、工商行政管理、食品药品监督管理部门分段监管的模式[6]。不管是现有法律规定还是监管领域的现实格局，行业协会在行业自律监管方面的作用还非常弱小，行业协会等社会中间组织的社会监督机制还不成熟，在食品安全监管体系中未发挥其特有的优势和作用。

三、如何完善浙江省食品安全法律制度

目前已初步形成了以《食品安全法》及实施条例、《办法》为核心的食品安全法律法规体系，形成了食品安全委员会议事协调机构，建立了工商、质检、食品药品监督管理等食品安全监管部门，使食品安全管理进入了法制化轨道。这一系列法律规章制度的建设极大的提高了食品安全水平，但同时存在许多需要完善和提高的地方。

完善食品安全委员会职责，强化各监管部门综合协调、信息共享。现有法律制度确立了食品安全委员会的最高议事协调，质量监督、工商行政、食品药品监督管理部门、农业、林业、渔业、出入境检验检疫等部门分段管理、各司其职的管理模式，其监管模式和责任承担方面有了更为完善的规定，但为了避免出现“九龙不治水”、监管出现真空地带的现象，避免出现相关部门监督管理衔接不到位问题，本文认为，现有法律法规在关于食品安全委员会的职责和各部门监管综合协调方面需要进一步的完善。

完善食品安全委员会的职责。为了更有效的处理食品安全事故，平息由食品安全事故给群众带来的恐慌，以及为了解决由各监管部门在实际监管过程引起的职责交叉、职责不明的现象，建议《办法》在食品安全委员会职责规定的基础上，参考上海市实施《中华人民共和国食品安全法》办法的规定，增加关于“组织开展重大食品安全事故的责任调查处理工作”和“研究、协调、裁决有关部门监管职责问题”的规定。

完善各监管部门联动协调和信息共享机制。为避免多个部门协同处理、分段监管的管理模式在实际操作中出现权责不明、监管重叠或漏洞，卫生行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门等食品监管部门应加强沟通，密切配合，建议各地区可以建立食品安全监管网络信息平台，及时发布食品安全信息，各监管部门建立信息共享机制。同时，食品安全委员会建立健全联动协调机制，加强对食品安全监管部门工作的监督管理，对食品安全监管不作为的失职行为及时指出并加以纠正。在食品安全委员会的统筹安排协调下，各部门落实自身责任，加强信息共享，协同处理。

加强食品安全法律体系建设，制定、修订和完善相关配套法律法规。为食品生产经营者提供可操作性的指引，也为食品安全监管部门提供监管依据，应加强食品安全法律体系建设，构建以《食品安全法》为基本法、其他法律法规规章相匹配、多层次、系统的食品安全法律体系。浙江省立法机关应加快制定、修订和完善相关食品安全配套法规、规章，范围涵盖生产、加工、流通、消费以及食品种类等各个方面，逐步形成适合浙江省情况的食品安全法律体系。在该体系的完善过程中，要保持普遍性和特殊的有机统一、做到强化综合立法的一般性、共性(如政策、规划、标准、监管、法律责任)，兼顾食品安全的特殊性、个性(如针对保健品、辐照食品、转基因食品、食品添加剂、食品包装材料等的专门立法)，以综合立法统领专项立法，形成统一完整的食品安全法律保障体系，要在内容安排上注重与相关法律的衔接，将其纳入食品安全监督法律体系[7]。

尽快完善食品安全标准的整合建设。目前我国食品安全标准由食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等组成，涉及国家标准、地方标准、企业标准、行业标准，各标准不尽统一，给食品安全生产经营、食品安全执法带来了难度。迄今为止，除66项乳制品国家安全标准外，大部分食品安全统一标准尚未出台。为监管提供依据，应贯彻《食品安全法》精神，加快制度建设，完善食品安全标准，抓紧整合各类食品安全标准，尽快建立和完善统一有序的食品安全标准体系，提高食品安全标准的科学性、合理性，规范食品的生产和经营，同时要完善食品安全地方标准，充分考虑各个职能部门之间存在的突出问题，尤其是职能交叉、推诿、扯皮、管理脱节等问题，使法律更具操作性、可行性[8]。

建立健全食品安全责任体系，落实政府监管责任。 食品安全事件不同于其他安全事故，其涉及不特定社会广大群众的生命、健康安全，因而对相关市场经济主体的责任落实也应该更加严格，不仅包括食品生产经营主体，而且对食品安全监管主体的责任落实也需要更加关注。目前法律制度首先注重食品生产经营主体作为食品安全的第一责任人，而监管主体作为食品安全的第二责任人，纵观食品安全法律法规，也可以看出，现有法律法规更多的关注对食品生产经营主体行为的规范约束，包括食品生产经营活动和食品安全责任，而对食品安全监管主体的规范尤其是对监管主体的责任落实方面相对薄弱。《食品安全法》和《办法》在责任落实方面，相比于食品生产经营主体责任的长篇大幅的规定，对食品安全监管主体的责任追究均只有一个条文。为保障食品安全，应完善目前法律制度的食品安全责任体系，更应落实政府的监管责任，构建民事责任、行政责任、刑事责任三位一体的全方位责任体系。

完善食品生产经营主体的责任体系。欧美发达国家在食品安全法律法规中除了规定食品安全的民事、行政责任，更直接规定了食品生产经营主体的刑事责任，处罚措施非常严厉。《食品安全法》很笼统的规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”此为指引性规定，若违反刑事法律，则依照刑法的条文追究刑事责任。而《办法》却无刑事责任的任何规定。为更加有效地落实食品安全的刑事责任，使食品安全刑事责任追究更具有可操作性，提高食品安全法律对食品生产经营者的威慑力，建议在食品安全法律中直接规定食品生产经营者的刑事责任条款，对于一般违法行为，判处罚金、管制或拘役刑罚；重大违法行为，判处有期徒刑以上刑罚。使食品安全法作为刑罚的特别法。

完善监管主体的监管责任体系。有关监管主体的责任，除了需承担记大过、降级、撤职或者开除等行政责任外，更应承担政治责任和刑事责任。温家宝总理曾指出，要强化行政问责制，出了问题必需严格追究领导责任。《办法》已经有关于主要负责人引咎辞职的规定，建议浙江省立法机关根据《党政干部问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》关于问责的规定，建立食品安全问责制度，对于发生食品安全事故，相关应负监管职责的主要负责人应承担问责的政治责任。同时建议在现行法律制度中具体规定监管主体的刑事责任，对监管主体的重大失职行为应处以刑法处罚，明确其具体罪名和应承担的刑罚处罚，作为刑法的特别法。

完善食品摊贩监管。 目前关于食品摊贩的直接监督管理主体为食品药品监督管理、工商行政管理部门和城市管理部门，乡镇、街道办事处为协助部门。鉴于食品摊贩分散的广泛性，有的分布于城乡结合部，有的分布于郊区，给执法部门带来很大的难度，建议对食品摊贩的监督管理权限授权给乡镇、街道办事处，由乡镇、街道办事处对本辖区的食品摊贩进行日常管理，做好食品摊贩信息的收集登记工作，并及时向城市管理部门、食品安全监督管理部门报告，城市管理部门、食品安全监督管理部门对乡镇、街道办事处的监管工作进行监督。相比于食品药品监督管理、工商行政管理部门，乡镇、街道等基层组织的执法工作能更好地提高执法工作效率，从而提高对食品摊贩的管理水平。

推动建立食品行业协会监管机制。 行业协会的自律性、中介性、公共性决定了其参与食品安全监管的独特优势，政府部门应出台相关政策推动行业协会等社会中间组织积极参与食品安全监管，发挥其在食品安全领域的独特协调功能。由于行业协会对本领域的食品环境状况更加熟悉了解，可以由行业协会制订食品安全行业标准，对食品安全风险进行定期和不定期抽检、监测和评估，发现问题及时报告政府部门。同时，赋予行业协会一定的执法权，对违法企业可以自行发出责令改正通知书，若不改正，则处以一定的处罚。因此，处理好行业协会自治和政府监管的职责划分，充分发挥食品行业协会在食品领域的自律功能，建立食品行业协会监管机制，从而构建以政府为主导、行业协会有机参与的食品安全监管体系。

建立食品安全强制保险制度。建立食品安全强制保险制度的正当性在于食品市场天然的不安全性，一旦被保险人在约定期限内所生产、出售的产品或商品在承保区域内发生事故，造成使用、消费或操作该产品或商品的人或其他相关者的人身伤害、疾病、死亡或财产损失时，应由被保险人依法承担经济赔偿责任[2]。食品安全强制保险制度的建立，使企业在发生食品安全事故时，能减轻自己的损失，同时对受损害的消费者而言，在企业无力承担赔偿或政府处理不及时的情况下，也能及时得到赔付。另外，保险公司从自身利益出发，为避免或减少赔付，也能主动参与食品的生产经营活动，预防事故的发生，从而降低自己的赔付机率。

注释：

①《食品安全法》第22条规定：“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。”