边疆治理的模式类型及其效应研究——以政府、市场和社会三者关系为视角的分析

张 健

边疆治理是地方治理的特殊类型，是边疆特殊区域内的政治、经济、文化等方面的综合发展，是边疆状态的整体提升。其中，政府、市场与社会作为资源配置的主体发挥着核心作用，三者的地位与关系直接决定着某一阶段或某一国家边疆治理的性质与面貌。所以，我们对边疆治理的研究也以此为参照，将边疆治理的模式划分为市场自由竞争、政府计划主导、政府市场混合和地方多元治理4种类型。

一、市场自由竞争模式

市场自由竞争模式是资本主义自由竞争时期，资本主义各国对边疆地区的治理模式。从资本主义经济制度确立，直至20世纪30年代世界范围的经济危机爆发，这一治理模式在资本主义国家一直处于主导地位。市场自由竞争模式在一定程度上是古典自由主义理论在边疆治理问题的特殊运用。

在经济发展层面上，首先肯定市场的绝对主导地位。市场的自由交换和竞争的属性与人的理性有机结合，使人在追求利益最大化的过程中，也促成了社会总体利益的提升。在政府功能层面，主张有限政府。美国、加拿大等国的早期边疆治理是这种模式的典型代表。应该说，这种模式总体上适应了当时边疆发展的需要，治理效果比较明显。这一模式成功的核心，就在于尊重经济行为主体追求自身利益这一“经济人”本质。经济行为主体追求自身利益的内在倾向，是任何制度和体制下经济增长的不竭动力和源泉。制度安排应是尽力张扬而不是否认以至于打压这一内在倾向。早期的边疆是一种近乎原始的状态，生存条件极为恶劣，也正因此，个人激情的极大释放就成为治理效果的一种可靠保证。如美国西部开发初期的土地政策就充分激发了民众的热情，“这种哲学给予人民极大的自由去追求和实现其经济抱负，推动了一个世纪以来物质财富的迅速增长”。①［美］保罗·萨缪尔森:《经济学》，萧 琛译，北京:人民邮电出版社，2004年，第262页。

市场的自发调节是建立在多种理想状态的前提下，而在现实中却无法实现，如外部性的存在，信息的不对称等等。在这种情况下，个体的理性往往导致集体的非理性，如美国、加拿大等国在边疆治理过程中都出现了生态破坏、产业布局不合理和民族问题处理极端等问题，这都与市场的完全自由和放任有着直接联系。

二、政府计划主导模式

政府计划主导作为边疆治理的一种模式，主要包括两种类型:自然经济下的专制国家和传统社会主义的计划体制。边疆作为国家的特殊区域，从其产生的那一刻起，就存在着如何治理的问题。而在漫长的专制社会中，任何国家行为都是少数统治阶层意志的体现。所以，边疆治理自然也不例外，其措施的制定与实施都由政府直接控制，政府主导也就成为边疆治理的惟一选择。这一历史阶段中，政府主导地位的获得，可以说是一种自然或自发的状态。

在东欧剧变之前，整个社会主义国家都是遵循着政府计划主导的模式，对边疆地区进行开发与治理。应该说，这既是对纯粹市场机制深刻反思后的结果，也是在当时国内国际环境压力下所做出的略显无奈的选择，但从治理的效果看，这种模式的优势还是相当明显。边疆落后和复杂的局面，必然要求中央政府有能力对其开发的总体目标、规划和开发战略实施强有力的干预和调控。能够把稀缺资源，包括受过科学技术教育的专业人员，集中于边疆治理的某些领域，而且在处理和协调中央与地方关系、长远利益与近期利益关系等方面，政府计划主导的方式比单纯的市场调节更具优势，能够减少自由市场自由竞争模式下的过度竞争及其危害和损失，从而实现边疆与内地的平衡发展。并且相对于其他模式，政府计划主导模式有更大的可能迅速实现经济水平和经济结构的转变，加速国家政治的一体化进程。前苏联对中亚地区和西伯利亚地区的开发，新中国成立初期对中西部地区的开发和建设，都是这一模式的具体实践。

但这种模式的缺陷也是明显的，它的最大“硬伤”就是，在否定市场机制的同时，将计划机制推向了极端。从对西伯利亚和中亚地区的治理实践和最终绩效来看，虽然都在一定程度上促进了地区经济发展，维护了国家的统一。但是这种治理是面向计划而不是面向市场，由此边疆区域的产业设计并不是以具体社会需求为依据，往往导致边疆地区的产业结构发展不均衡，而且在国内与国际领域的竞争能力较弱。同时，这种整齐划一也使边疆地区的政治发展丧失活力，在苏联模式的集权体制下，中亚五国的自治权基本处于虚化状态，在这种集权体制下，民主与法制都十分匮乏。

三、政府市场混合模式

市场自由竞争和政府计划主导在边疆治理中都暴露了其自身所固有的弊端，为了克服“市场失灵”和“政府失灵”，资本主义国家和社会主义国家都进行了长时间的探索，分别修正了原有的理论，确立了政府与市场相结合的混合模式。

20世纪30年代席卷资本主义世界的严重经济危机，深刻暴露了市场自身内在的无法克服的缺陷和市场机制自发调节的局限性，凯恩斯主义开始取代传统的以自由放任为特征的自由市场理论，成为政府与市场关系中的主导思想。社会主义国家也在探索本国发展道路的过程中，看到了政府直接和全面干预经济与社会的弊端。从20世纪50年代开始，部分社会主义国家开始调整经济与社会管理体制，虽然没有完全摆脱计划体制，但在一定程度上弱化了政府管理经济与社会的职能。

20世纪中期以后，美国的西部边疆治理，苏联后期和俄罗斯的西伯利亚治理，包括日本、巴西、意大利等国都采取这种混合模式。这一模式综合了市场与政府在资源配置上的优势，尽可能地弥补各自的局限与不足。既强调竞争的重要性，又警惕个人和企业 (特别是私人垄断企业)的垄断本能，为了维持一种有序的竞争，政府既要直接立法，又要致力于间接地为建立有序竞争创造重要的条件。同时，在边疆开发与建设的资金上，既有政府对基础设施和公共事业的直接投入，也有私人和企业的投资。这实际上成为世界上大多数国家治理边疆地区的共同模式。但在不同的国家，这两者结合的比例和程度是不同的。

但这种模式也并不完美。从理论上讲，市场与政府的“失灵”并不能构成两者结合的充分条件，在发挥市场与政府各自优势的同时，也可能更加放大原有的不足，甚至产生新的难题，如20世纪70年代的“滞胀”现象。因此在边疆治理中，这种混合模式依然存在许多问题，边疆在多数情况下属于欠发达区域，边疆治理是在一种区域不均衡的前提下展开的，而要摆脱这种状态就必须产生更高的经济效率，而在政府与市场的混合模式中，往往容易导致竞争机制弱化，科技创新乏力和普遍的寻租存在，从而降低了效率。而如果政府干预过度则极易形成垄断，容易导致边疆地区创新乏力和竞争不足，影响边疆地区整体实力的提升。

由此可见，在边疆治理的混合模式中，尽管人们十分谨慎地寻求着市场与政府的“黄金分割比例”，但结果往往是如同钟摆一般，不停地在两者中间做出调试，这也促使人们在思维方式上寻求突破，努力在市场与政府之外发掘边疆治理的第三种力量，构建一种全新的边疆治理模式。

四、地方多元治理模式

“治理理论”是20世纪末期在西方国家出现的一种全新的社会科学研究范式。市场与政府的失灵使人们更加关注如何改善社会的治理水平;全球化的发展使人们更加关心整个世界事务的处理。“治理”的实质在于:“它是国家与市民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。”①张 健:《浅析治理理论及其中国化的路径选择》，《市场论坛》2006年第3期。地方多元治理是治理理论在地方治理中的运用和体现，“在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系”。②孙柏瑛:《当代发达国家地方治理的兴起》，《中国行政管理》2003年第4期。

治理理论的产生对边疆治理的实践意义重大，治理理论与边疆治理的结合是推动边疆地区发展的必然要求。边疆作为国家的边缘区域，从地方治理的角度看，边疆治理要突破政府与市场的二元模式，必须重视社会自身的力量，促进政府、市场与社会的有机结合与良性运转;从全球治理的角度看，边疆的区域特点决定了它必将受到全球化的冲击，但这也为边疆治理拓展了思路，通过国际合作，克服“边缘”对边疆发展的阻碍。“治理”理论虽然诞生于20世纪90年代，但作为一种治理的实践，却已经先于理论，并且也在边疆治理上体现出来，如美国、加拿大在边疆开发中，就极为重视社会自身力量的参与，社会自组织的存在与发展是西部成功开发的重要环节;俄罗斯在西伯利亚的开发过程中，其重要措施就是加强国际合作，充分利用各种国际组织的力量。

但准确地说，治理理论作为边疆治理的一种模式，仍处在探索与构建的过程中。如何在社会发育程度较低的边疆地区实现“善治”;如何在国际合作中，警惕大国以“全球治理”为借口，损害国家利益。这些都是在将治理理论应用于边疆治理中需要慎重对待的问题。