检察机关量刑监督的制约机制研究

2013-04-11郑州市二七区人民检察院课题组

河南社会科学 2013年8期

郑州市二七区人民检察院课题组

量刑监督制度的运行，必须以完善的制约机制为前提。量刑监督的制约机制是保障审判机关审判权独立的必然要求，对于检察机关加强自我控制、规范量刑监督具有重要意义。检察权的内部制约是指检察机关依法独立行使法律监督权所需要的自我控制的体制、方式和制度体系。检察权作为公权力，如果没有必要的监督和制约，就会出现案件质量下降、法律监督不到位，甚至权力滥用、以权谋私、权钱交易等现象。公诉机关的量刑建议、被害人的量刑意见、被告人及其辩护人的量刑意见性质各不相同。公诉机关的量刑建议权属于公诉权的一部分，是一种司法请求权。公诉人提出量刑建议的侧重点在于维持社会秩序，使被告人依法受到公正的处理；被害人、附带民事诉讼原告及其诉讼代理人发表的量刑意见则是为了保障和救济其个人的权益，满足个人的利益；被告人及其辩护人发表的量刑意见是为了维护被告人的合法权益，争取使被告人得到从宽处理，使被剥夺的利益达到最低限度。这三种权利（权力）的行使虽然提出人不同，目的不同，但均有事实和法律层面的支撑，都只是一种建议权，只能为法官最终的量刑判决提供多方位的参考，并无法定效力。这三种量刑建议（量刑意见）完全可以同时存在，而且对于审判机关正确量刑，国家利益、被告人权利、被害人利益的保护，都能起到相辅相成的效果。法院合理地听取被害人、被告人及其辩护人发表的量刑意见，对于正确采纳公诉机关的量刑监督意见，保障被害人、被告人的合法权利，从而实现节约司法资源、提高诉讼效率、量刑公正的目的有着积极的作用。

一、检察机关内部的制约机制

（一）检察机关内部在量刑监督制约上存在的问题

1.过于侧重实体上的监督，而缺乏对程序上的监督

法律监督权体现在刑事诉讼整个活动过程中，检察机关的每一项权力都与诉讼程序有关。但在司法实践中，检察机关在内部监督制约上过于侧重实体上的监督，往往将主要精力放在案件的定性是否准确、认定犯罪事实的证据是否充分上，而经常忽略程序上存在的问题，对涉及量刑上的证据收集和整个办案程序是否依法进行缺乏相应的监督，对程序上存在的瑕疵甚至重大程序错误监督不到位。

2.过于侧重事后监督，而缺乏同步监督

近年，高检院先后出台了《人民检察院刑事赔偿工作规定》、《最高人民检察院执法工作基本规范》、《最高人民检察院检察人员执法过错责任追究条例》等一系列文件，进一步完善了检察机关内部监督制约制度，这种惩罚性质的事后监督制约模式，对检察权的制约发挥了非常重要的作用，但这些制约手段和措施都属于事后和补偿性质。实践过程中，检察机关的内部制约通常都是通过开展案件评查、执法检查、调查核实涉检控告举报、严重违法违纪行为查处、错案责任追究等事后监督制约的方式进行的。通过这种监督制约虽然也能发现执法办案过程中的定性错误、程序违法、徇私舞弊、贪赃枉法等执法过错和违法违纪行为，并加以惩罚、问责，但时效性较差，损失已无法挽回。因此在健全检察机关内部制约机制时，应把制约的重点放在事前制约、同步制约上，尽可能把制约关口前移，突出预防、制约，杜绝错误的出现。

3.过于注重人员上的制约，相对缺乏机制上的制约

检察机关内部的案件呈报审批制度，是一种案件办理过程中的同步制约机制。虽然行之有效，但这种制约的效果在很大程度上取决于履行审批职能的检察官的业务水平和责任心。随着履行审批职能的检察官发生变化，制约效果也会发生相应的变化，这显然违背科学监督的本意。科学的监督要求监督制约客观、公正，有一个稳定的长效监督制约机制，使监督制约效果不会随着监督者的变化而产生变化，不会随着监督者主观状态的变化而产生变化。

（二）建立量刑监督的检察机关内部制约机制

1.检察机关内部制约机制

第一，对承办检察官的制约。建立量刑意见书的“三级审查机制”，把住量刑意见书质量关。建立健全量刑意见办案组、公诉部门负责人、分管检察长把关的“三级审查机制”，严把量刑意见书质量关。

第二，检察机关各部门之间的制约。建立向本院案件管理机构备案机制。案件管理机构是检察机关内部的监督、管理部门，由案件管理机构依据案件流程管理规定对量刑监督进行程序上的监控，能对量刑监督检察权的使用起到一定的限制、制约作用。

第三，量刑监督个案质量的制约——案件质量评查。本院案件管理机构将量刑监督案件纳入案件质量评查的范围，按照案件质量评查规定定期对案件质量进行评查，防止出现检察监督权滥用、监督质量不高的现象。

第四，量刑监督整体效果的制约。将量刑监督纳入检察工作绩效考核。为确保量刑监督工作的规范化，各基层院应在工作绩效考核中设立相应的量刑监督指标，制定量刑监督案件质量评定标准和考核办法，包括量刑监督的数量、量刑监督的质量、量刑监督的效果等多项内容。通过全面系统的考核，促使公诉部门更加重视量刑监督工作。以规范化、具体化的量刑监督促进公诉部门管理，提高办案质量。

2.上级人民检察院对下级人民检察院量刑监督的制约

根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，上级检察机关与下级检察机关之间属于领导和被领导的关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院，上级人民检察院对下级人民检察院做出的决定有权力和义务予以监督，下级人民检察院对上级人民检察院做出的决定必须服从和执行。这种直接的监督制约关系在量刑监督的内部制约中主要体现在以下几个方面：

第一，备案制。参照《人民检察院公诉工作操作规程》关于备案审查的规定，上级人民检察院可以要求对下级人民检察院公诉部门办理的量刑监督案件进行备案审查，以便加强业务指导，及时发现并纠正办案中存在的问题。备案材料应当包括各诉讼阶段的法律文书副本或复印件。上级人民检察院公诉部门应当指定专人对备案材料进行审查，必要时可以阅卷审查或者听取下级人民检察院公诉部门汇报案件相关情况；发现确有错误，需要撤销或者变更下级人民检察院量刑监督决定的，应当根据情况报检察长或者检察委员会研究决定并批复下级人民检察院执行；发现其他问题的，可以由公诉部门及时以书面或口头形式予以纠正。

第二，执法检查。近年，检察机关开展了执法大检查以及执法规范化建设活动，对检察机关各项法律监督职能提出了从严治检的要求。对量刑监督的检查也应是这项活动的一个重要内容，这也构成了量刑监督制度的主动制约方式。在执法检查中，下级人民检察院除了进行自查，发现量刑监督确有错误立即主动纠正外，还要随时接受上级检察机关组织的复查和抽查。通过执法检查，上级检察机关可以全面掌握开展量刑监督的基本情况，下级人民检察院也会更加注重量刑监督过程中的严格执法，从整体上提高办案质量，从而收到良好的法律监督效果。

第三，针对当事人、辩护人的申诉启动案件复查程序。对检察院开展量刑监督工作不力的，经当事人、辩护人申诉后，启动检察机关的内部复查制约程序。上级人民检察院在受理申诉，开展复查时，必须指派专人对下级人民检察院开展量刑监督的案件进行全面审查，提出处理意见，并做出决定。对于上级人民检察院做出的撤销或改变下级人民检察院的决定，下级人民检察院必须服从和执行。这种具有强制力的决定，能够有力监督、制约量刑监督工作的依法开展。

第四，检察机关应适时出台自己的量刑建议指导意见。目前最高法出台的《人民法院量刑指导意见（试行）》只对15种最为常见的罪名如何量刑做了比较细致的规定，对其他罪名没有细致规定。为科学、规范行使量刑监督权，检察机关应结合法院以往判例，以多发性、常见性的犯罪为先导，制定自己的量刑规范体系文件，对具体犯罪的量刑幅度、量刑情节和量刑方法进行细化，提出具体的标准，以指导检察机关合理行使量刑监督权。

第五，注重量刑监督制度与简单案件快速审理、绩效考核等机制的配套实施。量刑监督权的行使与简单案件快速审理机制、辩诉协商机制、绩效考核机制等相辅相成、相互依存、相互补充，存在着很大的兼容性和互补性。在推行量刑监督制度的过程中要特别注意这些机制的配套实施，通过行使量刑监督权推动简单案件的快速审理及辩诉协商工作的稳步开展，确立适当的容错标准、量化考核办法，有效评价公诉人发出量刑建议的质量。

3.着力提高检察官量刑监督的总体水平

《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》第二条规定：侦查机关、人民检察院应当依照法定程序，收集能够证明犯罪嫌疑人、被告人犯罪情节轻重以及其他与量刑有关的各种证据。涉及量刑的证据包括三个方面：一是被告人的犯罪情节，包括被告人是否存在自首、立功情况，被告人认罪态度如何，被告人是否系惯犯、累犯，被告人在共同犯罪中的作用，被告人退还赃款赃物情况等；二是被告人个人情况，包括被告人的前科劣迹、平常表现、成长的经历、社会交往情况、受教育状况、犯罪原因、社会关系；三是被害人的情况，包括受害的过程、受害的结果、是否获得经济赔偿、要求对被告人进行何种惩罚。检察机关是否全面收集了上述证据制约着量刑监督的质量和效果。目前，检察机关在收集量刑证据上尚存在以下问题：一是收集证据的方式集中在案卷笔录上。量刑证据的收集基本来源于案卷笔录，很少自行调查。二是未按照全面性的标准收集证据。在被告人犯罪情节的证据收集上，涉及法定量刑情节的多，涉及酌定量刑情节的少，而且量刑建议理由高度概括。被告人个人情况的证据收集简单、程序化，针对被害人个人情况的量刑证据更加缺乏。究其原因，主要是检察官量刑监督的意识不够、水平不高。在这种情况下，检察机关提出的量刑建议只能满足量刑的程序要求，而不能实现量刑的准确、科学。

要使检察机关的量刑监督权发挥作用，就需要全面提升检察官的量刑监督水平，提高检察官的自身调查能力。检察官要以全面的视野审查案卷笔录，按照全面性的要求收集各项量刑证据。比如在讯问犯罪嫌疑人过程中，不能仅满足于对犯罪嫌疑人家庭情况和个人信息的简单化、程序化的讯问，而是要通过与犯罪嫌疑人的深度交谈，全面掌握其社会关系、个人信息、犯罪动机的形成过程、犯罪的目的。

二、被害人的制约机制

被害人量刑意见，是指被害人（或被害人的代理人）在参与庭审时，根据被告人的犯罪事实、性质、情节以及被告人为补偿损害和被害人达成协议所做的努力等情况，建议或要求人民法院对被告人从重或从宽量定刑罚的意见①。

（一）被害人发表量刑意见的重要意义

1.发表量刑意见是法律赋予被害人的正当权利

《刑法》第六十一条规定：“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。”被害人根据自己受侵害的结果、获得赔偿的情况、对被告人谅解的意愿，提出的量刑意见是犯罪社会危害程度的重要体现。修正后的《刑事诉讼法》第一百九十三条规定：“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。经审判长许可，公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论。”修正后的《刑事诉讼法》第一百零六条规定：“……‘当事人’是指被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人……”被害人作为刑事诉讼的当事人，依照法律规定可以“对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论”，也就应当允许被害人提出量刑意见。依据修正后的《刑事诉讼法》第一百九十三条的规定，控辩双方在庭审过程中既应对被告人如何定罪进行法庭辩论，也应就如何量刑展开辩论。被害人针对量刑发表自己的意见，是其作为刑事诉讼当事人的必然要求。

2.可以进一步强化其当事人的诉讼地位，有利于其依法实现各项诉讼权利

司法实践中，司法机关通常将被害人当作证人来对待，往往忽略被害人的作用。如果国家对刑事被害人的权利没有予以足够的重视，且未采取有力的措施保障被害人的诉讼权利得以落实的话，被害人参与刑事诉讼活动的可能性和积极性就会大打折扣，这样就会导致国家希望通过刑事诉讼程序来追诉犯罪和惩罚犯罪的愿望难以得到实现②。只有赋予被害人发表量刑意见的权利，使其在刑事诉讼中能够充分发表自己的全部意见，表达自己的各项诉求，真正以当事人的身份参与刑事诉讼，才有可能最终实现司法正义。

3.能够促进量刑监督过程更加公开，量刑监督结果更加公正

量刑监督是检察官的职权范围，但法定刑立法模式的相对固定，不公开的法庭评议过程、裁判方式，造成量刑监督过程处于隐秘的状态，违反了量刑监督过程公开、量刑监督结果公正的要求，这也是量刑监督需要面对并解决的难题。在刑事诉讼中确立严格的量刑监督程序，使控辩双方均参与到量刑监督中，防止检察官、法官在量刑监督问题上的“暗箱操作”，是解决这一难题的正确选择。而赋予被害人发表量刑意见的权利，将提高刑罚适用的透明度，限制法官在量刑上的随意性，制约公诉机关在量刑监督中的行为，促进量刑监督过程的公开、结果的公正。

4.使被害人进一步理解审判工作，正确对待量刑监督工作

司法机关在实践中，往往认为国家利益中包含被害人的个体利益，司法机关能够代表被害人的诉讼利益，而忽略了被害人的积极作用。在这种理念下，被害人经常得不到应有的重视，其基本人权、诉讼地位、人格尊严被忽视。而赋予被害人发表量刑意见的权利，可以使被害人感觉到自己的诉讼权利得到保障，诉讼地位得到重视，从而减轻心理上受到的伤害。被害人在发表量刑意见的过程中，通过了解法律，对判决结果能够产生正确的预期，减少了因为判决结果与心理预期落差较大，而采取违法救济、上访等影响社会稳定的行为。如果赋予被害人发表量刑意见的权利，并且采取各项措施保障量刑意见依法受到正确对待，那么被害人就会进一步理解与认同审判工作、法律监督工作，进而更加理性地看待自由裁量范围内的判决结果，更加正确地对待量刑监督工作。

（二）被害人量刑意见对量刑监督工作的制约

为了加强被害人量刑意见对量刑监督的实质制约，应当对被害人量刑意见进行规范。

1.在行使主体上对被害人量刑意见的具体要求

在被害人为成年人的刑事案件中，被害人本人应当是行使被害人量刑意见的主体。当刑事案件被害人为未成年人时，由于其认知度所限，对犯罪的危害性、对法官具体的量刑、对检察官的量刑监督都缺乏明确的认知，其意思表示不能作为量刑意见的基础，该被害人也就不能成为行使量刑意见的主体。在此类案件中，被害人的法定代理人就应为行使被害人量刑意见的主体，由该法定代理人在与被害人充分沟通后发表具体的量刑意见。当刑事案件的被害人死亡时，行使被害人量刑意见的主体应为第一顺序法定继承人全体。由于被害人的死亡给其配偶、父母、子女等人员带来的精神伤害和经济损失不同，这些不同的主体出于对赔偿金的分配、遗产继承等各种因素考虑，对案件的看法和意见会有所不同，对被告人的量刑意见，对检察官的量刑监督意见也不会完全一致。与此同时，被害人的朋友、同事、工作单位、其他亲属等也会站在各自的立场上对案件处理、对法官量刑、检察官量刑监督等问题发表意见。若被害方难以形成统一的量刑意见，实际操作中应以被害人的第一顺序法定继承人作为行使发表量刑意见权的权利主体。

2.被害人量刑意见提出时应注意的事项

被害人量刑意见既可以依据修正后的《刑事诉讼法》第一百九十三条的规定当庭发表，也可以在法庭辩论结束后发表。当庭发表，能够使法官、检察官直接了解被害人最原始的量刑意见。而法庭辩论结束则表明证据已质证完毕，案件事实已查明，各方观点也已经全部阐述，被害人此时根据庭审情况发表的量刑意见可能会更加客观。未参与庭审的被害人虽然也可发表量刑意见，但量刑意见的针对性、对量刑监督的制约性将大大降低。被害人量刑意见既可以当庭口头发表，也可以以书面方式发表。被害人发表量刑意见类似于检察机关的“求刑权”，是针对被告人将被判处何种程度刑罚的诉求。被害人在以书面形式向法官发表量刑意见的同时，必须把副本报送检察官，使检察官了解被害方的量刑意见，以便有针对性地开展量刑监督工作。庭审过程中，法官应在庭审笔录中将被害人口头发表的量刑意见及时记录，庭审后由其签名确认，检察官也应同时记入出庭笔录中，以保障量刑意见的严肃性、规范性，使被害人真正对量刑监督起到制约作用。对于判决结果来说，被害人的量刑意见只是一种参考，其内容越具体越能发挥其对量刑和量刑监督的制约作用。被害人的量刑意见应涉及以下具体内容：一是主刑、缓刑、附加刑如何适用，二是明确量刑的幅度范围，三是要有详细的说明理由。只有这样，被害人的量刑意见才能起到积极作用，才能对量刑监督产生有效制约。

3.完善被害人对量刑监督工作制约的各项制度

第一，建立告知制度，这是量刑监督工作受到被害人有效制约的前提。让被害人及时了解案件进程，并听取其对量刑的具体意见是对量刑监督进行有效制约的前提。修正后的《刑事诉讼法》第四十四条第二款规定：“人民检察院自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日以内，应当告知被害人及其法定代理人或者其近亲属、附带民事诉讼的当事人及其法定代理人有权委托诉讼代理人。……”第一百七十条规定：“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。辩护人、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，应当附卷。”落实告知并听取被害人意见制度，为被害人及其诉讼代理人提供一个与承办人员沟通的平台，既可以由检察官在许可的范围内给予被害人正确的量刑意见指导，也可以使检察官的量刑监督工作处于被害人的监督、制约之下。

第二，对被害人进行及时的法律援助，这是量刑监督受到被害人有效制约的基础。被害人多是社会上的弱势群体，对其进行法律援助的问题在实践中常常被忽视。由于不懂法、经济困难等问题的困扰，他们恰恰最需要法律援助。这个问题解决不好，被害人发表量刑意见、对量刑监督的制约便无从谈起。《法律援助条例》第十一条规定：“公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。”为保障被害人合法权益，真正实现其参与刑事诉讼的目的，应做好以下两方面的工作：一是在立法层面上更加明确被害人的法律援助权利；二是扩大法律援助范围，尤其是对被害人中的未成年人、残疾人、死亡者的亲属应进一步加大保护力度。

第三，落实被害人的诉讼代理人阅卷、收集取证制度，这是量刑监督受到被害人有效制约的保障。修正后的《人民检察院刑事诉讼规则》第五十六条规定：“经人民检察院许可，诉讼代理人查阅、摘抄、复制本案的案卷材料，参照本规则第四十七条至第四十九条的规定办理。律师担任诉讼代理人，需要申请人民检察院收集、调取证据的，参照本规则第五十二条的规定办理。”该条款明确了被害人诉讼代理人的阅卷权、收集取证权，确保其在开庭前能够全面了解案情、提出正确的量刑意见，真正对量刑监督工作产生制约。

三、被告人及其辩护人的制约机制

被告人及其辩护人的量刑意见，是指被告人及其辩护人在刑事诉讼中依法针对刑罚量化发表的意见，旨在一定尺度上减少刑罚、维护被告人的合法权益。

（一）设置被告人及其辩护人的量刑意见的合理性

1.被告人及其辩护人的量刑意见具有普遍性

司法实践中，被告人及其辩护人较少提出定罪辩护，其辩护的大量内容都涉及量刑辩护。从司法现状来看，对量刑不公的担心是影响审判认同度的主要原因。设立被告人及其辩护人量刑意见的目的就是杜绝量刑不公，使之成为制约量刑监督的重要手段。

2.被告人及其辩护人的量刑意见有利于查明量刑情节、正确评价量刑监督工作

被告人及其辩护人以量刑意见、量刑辩护的形式将该刑事案件中所涉及的各种从轻、减轻、免除、从重处罚的量刑情节在法庭上以建议、对抗的方式展示出来，为查明量刑情节提供有利线索，便于法官查明量刑情节是否成立。同时，被告人及其辩护人的量刑意见和量刑辩护通过与控方的质证，逐个针对量刑情节、影响量刑幅度的情况进行充分的辩论，对检察官的量刑监督工作将产生有效的制约。

3.被告人及其辩护人的量刑意见是实现程序公正的保障

实体公正是司法公正的最终目的，而程序公正是确保实体公正的前提，失去了程序上的公正，也就无法实现实体上的公正。设置被告人及其辩护人量刑意见和量刑辩护的本质就是赋予被告人及其辩护人在刑事诉讼中维护自身权利和利益的辩护权，既是诉讼民主化的体现，也是实现程序公正的保障，只有确保其依法实现，才能对量刑监督工作产生有效制约。

（二）被告人及其辩护人量刑意见对量刑监督的制约

1.进一步确立控辩平衡理念是制约量刑监督工作的前提

当被告人因涉案而被限制、剥夺人身自由进而被依法提起公诉后，由于控辩双方处于不平等的地位，依法保护被告人的合法权益就成了法律追求的基本价值之一。律师和法官、检察官一样担负着保障国家法律正确实施的责任。被告人及其辩护律师通过提出量刑意见、量刑辩护介入诉讼，可以从实体和程序两方面有效保护公民合法权益，使控、辩双方关系达到平衡，从而实现量刑的公正。作为法律监督机关，检察机关在行使量刑监督权时，更要尊重和保障人权，主动接受监督、制约，实现司法公正的目的。在具体工作中要树立被告及其辩护人介入量刑监督工作有利于控辩平衡、有利于对检察权监督、有利于对量刑监督制约的理念，消除检察人员中普遍存在的对辩护人及辩护意见的防备和抵触心理，把对量刑监督的制约制度设计到位并落到实处。

2.防止检察官阻碍被告人及其辩护人发表量刑意见是有效制约量刑监督的保障

发表量刑意见是被告人及其辩护人行使辩护权的具体体现。检察机关行使的是人民赋予的法律监督权，要运用好手中的权力，就必须担负起相应的法律责任，只有这样才能有效防止法律监督权被错用、滥用，才能真正维护司法公正。为此，在行使量刑监督权的过程中，检察机关要制定完善相关制度，防止检察官人为设置障碍，阻碍被告人及其辩护人依法行使发表量刑意见的权利，对于违反规定的要按照责任追究制度严肃处理。同时，建议在检察机关承担监督、管理职责的案件管理机构中设置专门的量刑监督工作管理审查人员，对群众和律师反映的检察人员在行使量刑监督权过程中出现的违法行为进行监督审查，以确保被告人及其辩护人行使发表量刑意见的诉讼权利落到实处。

3.设立各项便利条件，为被告人及其辩护人行使发表量刑意见的权利、有效制约量刑监督工作提供方便

从控辩平衡和法律规定来讲，被告人及其辩护人发表量刑意见权利的顺利行使需要检察机关的相关配合。修正后的《刑事诉讼法》第三十八条规定：“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料。”第三十九条规定：“辩护人认为在侦查、审查起诉期间公安机关、人民检察院收集的证明犯罪嫌疑人、被告人无罪或者罪轻的证据材料未提交的，有权申请人民检察院、人民法院调取。”从以上法律规定看，检察机关的配合支持是法定的、必要的，体现了公权对私权的保护，也体现了国家的公信力。检察机关应当依照法律规定，为被告人及其辩护人介入刑事诉讼，行使发表量刑意见的权利提供各项便利条件，包括在检察机关的案件管理部门或公诉部门设立专门的律师阅卷场所，提供复印设备，方便其行使阅卷权，在检察机关的案件管理部门设置专门人员接受律师的查询、投诉，对被告人及其辩护人提出的量刑意见及时受理和答复。

4.在审查起诉程序中，将听取被告人及其辩护人的量刑意见作为必经程序

要将被告人及其辩护人发表量刑意见的权利落到实处，对量刑监督产生有效制约，就必须在程序设计上提供保障。应当规定检察机关在审查起诉程序中设立专门程序，将听取被告人及其辩护人的量刑意见作为案卷中的必需材料，制作笔录，装订入案卷；被告人及其辩护人有书面量刑意见的，也应当附于案卷之中；在审批提起公诉的案件时，案卷中必须有以上材料。

5.在庭审过程中，设立独立的量刑辩护程序，便于被告人及其辩护人行使发表量刑意见的权利

如果在庭审中没有独立的量刑辩护程序，被告人及其辩护人在选择无罪辩护之后，就无法再向法官提出从轻的量刑意见。设立这样一个独立的量刑辩护程序，可以使被告人及其辩护人在一个相对独立的程序中对公诉方的量刑建议、量刑监督进行反驳，以此来制约法官的量刑自由权和检察官的量刑监督权。在被告人认罪的普通程序案件、适用简易程序的案件的审理中，应突出将量刑作为庭审的重点；在作无罪辩护的案件的审理中，则应设立两个独立的程序：定罪与量刑。如果经定罪程序审查后，法庭确定被告人为有罪，则启动量刑审查程序，被告人及辩护人发表量刑意见，出示对被告人量刑有利的证据材料并进行辩护。

四、侦查机关刑事侦查活动的制约机制

无论是检察机关的量刑监督，还是被害人、被告人及其辩护人的量刑意见，以及庭审程序中的量刑辩护，都是建立在侦查机关的刑事侦查活动基础之上的，确切地说，是建立在规范提取和固定的合法、有效的证据体系之上的。定性准确和量刑适当是刑事司法公正的必然要求③。由于在办理刑事案件中分工的不同，审判机关量刑的公正性和检察机关量刑监督的准确性都将取决于侦查机关前期的刑事侦查活动。

（一）侦查机关在刑事侦查活动中存在以下问题，不利于量刑监督的行使

1.证据方面

主要表现为：重口供、轻调查研究，轻视证据的获取和固定，对证据规则和证明标准认识不清，证据体系的建立不够客观和全面，鉴定结论错误。有学者对20世纪80年代以来在我国发生的137起刑事错案案例进行了分析，发现证据出现错误导致错案的比例为96.4%，有81起案件同时存在两种以上的证据问题，其余的案件都在不同程度上存在着证据上的错误。这些实证数据在一定程度上证明了证据问题的确是导致刑事错案的主要原因。其中，至少在31起错案中都存在着明显的忽视无罪证据的问题。在77%的错案（105/137）中，侦查机关都曾经做出了诸如刑讯逼供、暴力取证、应该做鉴定而不做鉴定、串通鉴定机关做假鉴定、物证保存不力、隐瞒篡改证据、违反侦查程序、超期羁押等错误行为。有73%（100/137）的错案涉及刑讯逼供。其中有8起案件已经被认定有刑讯逼供行为；有60起案件存在被告人在诉讼过程中“口头提出刑讯逼供”的情况；有13起案件属于“有初步证据证明有刑讯逼供的情况”；有2起案件因被告人被“鉴定为伤残”而涉嫌存在“刑讯逼供情况”；有17起案件的被告人在侦查阶段做了有罪供述，后来翻供，并最终由于出现新的无罪证据而证明被告人是无辜的，因此推断其有罪供述很可能出于刑讯逼供。在鉴定方面存在比较明显缺陷的错案共有17件，主要表现为应该鉴定而未予鉴定（11件），鉴定结论不应用于同一认定却用于同一认定（5件）等④。

2.程序方面

主要表现为：刑事证据的取得不符合法律规定，使用强制措施不合法。在上述137个案例样本中，除了刑讯逼供以外，在56%的错案中还出现了一些可能导致错案的其他违法行为和不当行为，包括不告知涉嫌罪名和权利，实施侦查措施不规范，证据的来源不清楚、不合法，文书制作不严谨、不规范以及物证保存不力、隐瞒篡改证据、无视无罪证据、违法取证等违反侦查程序的现象⑤。

3.主体方面

主要表现为：没有对收集的证据进行认真审查和判断，不重视收集无罪证据，收集证据过程中弄虚作假、违法取证，鉴定意见不准确。主要原因：侦查人员存在客观归罪、先入为主的思想，个别侦查人员有徇私枉法、滥用职权、知法犯法的行为。

（二）加强侦查机关刑事侦查活动规范化建设，对量刑监督产生有效的制约

1.树立现代执法理念

我国法治进程的不断深入，法律的不断完善，对侦查人员的执法理念提出了更高的要求。为准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律惩罚犯罪分子，要求侦查人员在刑事侦查活动中改变长久以来在思想意识中存在的重实体、轻程序，重打击、轻保护，重定罪、轻量刑的倾向，真正树立现代执法理念，做到程序与实体并重，定罪与量刑并重。

2.准确定位刑事侦查者身份

规范的刑事侦查活动是对量刑监督活动产生有效制约的前提。这就要求刑事侦查人员对自我有一个准确的定位，要从以前严厉打击违法犯罪者的身份，变为维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民人身权利、财产权利、民主权利和其他权利的公正执法者的身份。这种新的身份定位，要求侦查人员站在客观、公正的立场上开展刑事侦查工作，既要注重收集有罪、罪重的证据，也要注重收集能够证明犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，包括影响犯罪嫌疑人量刑的从轻、减轻、免除处罚的证据。

3.提升刑事侦查人员刑事侦查法制水平，强化其法律知识

量刑监督工作对刑事侦查活动提出了更高的要求。刑事审判的适应性、量刑监督的准确性要求刑事侦查人员用最新的法律知识武装自己的头脑，要主动学习量刑监督对刑事证据提出的新要求，并落实到每一项刑事侦查活动中。尤其是对修正后的《刑事诉讼法》的学习，要按照修正后的《刑事诉讼法》的要求，树立全新的证据意识，用新的证据理念指导刑事侦查人员收集、固定、保管证据，使刑事侦查活动科学、规范、有序。

4.建立刑事侦查人员参加庭审制度和刑事判决书送达承办侦查人员制度

通过旁听自己承办的刑事案件的庭审，第一时间了解刑事判决的最终成果，有利于侦查人员及时了解针对定罪、量刑需要什么样的证据，如何来收集、固定这样的证据，及时发现前期刑事侦查过程中的不足，进一步规范以后的刑事侦查工作。

5.建立公诉预查制度，有效提高量刑监督的准确性

所谓公诉预查制度，是指在特定的阶段，即案件批准逮捕后、侦查过程中，检察机关对案卷材料进行预先审查，提出退查意见，引导公安机关的侦查活动⑥。实行公诉预查能够充分发挥检察机关的侦查监督职能，将监督关口前移，确保侦查活动的规范、严谨，为最终的量刑监督工作提供条件。公诉预查包括实体性审查和程序性审查。实体性审查包括审查影响定罪量刑的证据是否收集到位、各证据链之间是否能够衔接、对认定事实的合理怀疑是否已排除。程序性审查主要是审查定罪量刑的证据是否经过法定程序查证属实，侦查行为是否合法。在审查的同时，公诉部门还可以从量刑监督的工作角度，对一些定罪量刑证据难以收集、固定的疑难复杂刑事案件，指导侦查机关收集、固定证据，提出合理的建议，这也是公诉部门量刑监督工作的一项前延内容。通过预查制度，能够充分发挥公诉部门审查证据上的优势，避免侦查工作因受主客观因素影响造成定罪量刑证据取证不及时、不全面甚至证据灭失的情况，降低案件退回补充侦查率，使收集的证据符合庭审及量刑监督工作开展的要求，实现定罪和量刑上的公正。

五、审判机关对量刑监督工作的外部制约

量刑监督与量刑处于互动关系之中。法院的量刑工作受到检察机关量刑监督的影响，同样，检察机关的量刑监督工作也将受法院审判活动的制约。完善法院量刑的相关制度，关系到能否有效监督法官自由裁量权及实现公平正义的问题，也关系到量刑监督权是否被滥用的问题。如果法院量刑的相关制度不完善，量刑监督权也将失去它存在的基本价值。

（一）建立是否采纳量刑监督意见说明制度

采纳或不采纳量刑监督意见的说明是指审判机关针对检察机关的量刑监督意见，在判决书中做出的是否采纳、采纳到什么程度的书面说明，其中应详细阐述最终的量刑理由。虽然量刑监督只是检察机关的一种诉讼请求，对法院的最终裁决没有强制效力，但如果公诉部门的量刑监督意见没有被采纳，而法院在判决中又不给予说明，公诉部门就很可能会采取其他救济措施，这样，既不利于争议的减少，也容易造成司法资源的浪费。确立是否采纳量刑监督意见说明制度，能够减少检、法两家在量刑意见上的分歧，也能够使检察官了解量刑监督工作中存在的问题和不足，进而改进量刑监督工作，实现对量刑监督工作的有效制约。

（二）加强沟通，提高量刑监督的客观性和准确性

量刑监督的客观性和准确性，影响着监督的效果。量刑监督是否客观、科学和准确的重要衡量参考之一就是法官在刑事判决中的采纳程度。为提高量刑监督的准确性，需要改变传统的监督方式，变单向监督为双向互动，即加强与法院的沟通协调，认真听取法院的意见和理由，避免简单化和盲目性⑦。公诉部门应加大与侦查机关、刑事审判部门的沟通力度，通过公检法量刑监督研讨会和公检法承办人员座谈会或交流会等多种形式，就规范公诉部门量刑监督工作，规范被害人、被告人及其辩护人量刑意见的行使，规范庭审中的量刑辩护等进行深入研讨和沟通，使检、法两家在量刑情节、量刑幅度、量刑计算方式等具体量刑工作中达成基本共识，会签相关文件规范量刑监督相关程序问题，从而进一步提高量刑的客观性、科学性和准确性，以有效加强量刑监督工作。

（三）检、法共同出台规范量刑的相关司法解释

由于对量刑工作认识上的不统一，也没有正式的司法解释，各级检察机关与审判机关之间不可避免地会发生矛盾和冲突。高检院应当与最高法一起针对量刑标准，深入各级检察机关、审判机关进行广泛调研，在相互沟通并取得一致意见的基础上，联合出台规范量刑和量刑监督的司法解释性文件，既使评价基准获得统一，便于指导全国范围内的量刑工作，也使量刑监督工作有个衡量准则，便于监督和制约。

（四）完善量刑基准的刑事判例制度

最高法每年都会下发《刑事审判参考》指导审判工作。我国一些法院也都采取不同形式下发一些具有指导性质的判例。虽然该种判例仅具有“参考”意义，但是对这些判例遴选却是法院通过特定的刑事司法活动，对具体案件中出现的具有普遍性、典型性的法律问题予以权威性解决，由此形成在法律适用上的某项具有普遍性、典型性、权威性的具体规则的活动和过程。这种刑事判例制度是在维护司法确定性和统一性的前提下，基于成文法体制而内生的一种司法机制⑧。因而，这种判例对于解决实践中存在的量刑问题，有着不可比拟的针对性，可以有效解决对量刑监督的制约问题。最高法、最高检可以通过立法途径正式规定量刑工作判例的遴选、修订以及废止程序，从全国的判决中挑选出具有典型性、普遍性的判决，定期编纂出版《量刑工作判例集》，并向社会公布，以此作为量刑工作规范基准的一项重要补充。

六、人大对量刑监督工作的监督制约

人大依法监督，既是对检察机关行使量刑监督权的制约，也是对开展量刑监督工作的推进支持。检察机关应坚持把接受人大监督作为履行检察职责、推进量刑监督工作、加强检察队伍建设的重要措施，把人大代表意见视为改进量刑监督工作的“良方益药”，把人大代表激励作为推进量刑监督工作的持久动力。人大对检察机关的监督方式主要是定期听取检察机关量刑监督工作的专项工作报告、提出质询、行使人事罢免权、针对特定问题进行调查、受理人民群众对检察机关办理案件的申诉以及对检察人员违法行为的控告。

（一）人大对检察机关量刑监督工作监督的必要性

1.人大加强对检察机关量刑监督工作的监督是依法治国的需要

人民代表大会作为国家权力机关，代表广大人民群众的根本利益。人大只有加强对量刑监督工作的监督，才能保证使其符合宪法和法律的规定，才能保证量刑监督工作依法顺利运行，才能符合建设中国特色法治国家的需要。

2.人大对检察机关量刑监督工作监督是人民代表大会制度正常运行的客观需要

权力具有双面属性，量刑监督工作能为维护社会秩序、保护公民权利提供强有力的保障，同时它作为公权力的一种，本身又具有一定的侵略性、自利性和扩张性，运用得不好，就会滋生腐败，出现错案、冤案，就会破坏社会秩序、侵害公民权利。在人民代表大会制度下，检察机关由同级人民代表大会产生，应对同级人民代表大会负责，向其报告工作，因此，规范量刑监督权的行使，离不开人大的监督。

3.人大对检察机关量刑监督工作的监督是司法为民的需要

人大开展对检察机关量刑监督工作的监督便于增强人民与检察机关的工作联系，这项工作也易于取得人大代表和人民的信任和支持。作为法律监督机关，检察机关依法开展立案监督、侦查活动监督、审判监督、刑罚执行监督。人大加强对检察机关的量刑监督工作的司法监督，有利于督促和支持检察机关在量刑监督工作中理顺与侦查机关、审判机关之间的协调配合和相互监督制约关系。

（二）完善人大对检察机关量刑监督工作监督机制的构想

1.建立人大调研与工作情况通报衔接制度

人大应要求检察机关每月或每季将量刑监督工作开展情况定期报送，同时不定期地听取检察机关开展量刑监督工作的专题报告，主动到检察机关调研量刑监督工作。

2.建立人大执法检查制度

开展执法检查是人大对检察工作监督的有效方式，通过执法检查，可以进一步发现和解决检察机关在量刑监督工作中存在的突出问题和工作开展过程中遇到的困难。

3.建立人大代表听庭制度

邀请人大代表对检察机关开展量刑监督的庭审情况现场跟庭，增强人大代表对量刑监督工作的直观了解，同时也有利于促进公诉人员在量刑监督方面的出庭应诉能力的提高。

4.完善人大对检察人员考核、问责制度

在检察长、副检察长、检察人员定期向人大常委会述职工作时，增加量刑监督工作开展的内容，由人大常委会授权内务司法工作委员会，负责进行述职评议。对于量刑监督工作开展不力造成恶劣社会影响的检察人员，对于利用量刑监督工作谋取私利的检察人员，由人大启动问责机制，以督促制约检察人员规范量刑监督工作，使其正确运用量刑监督权。

七、人民监督员对量刑监督工作的监督制约

人民监督员制度是检察机关为了加强外部监督，防止和纠正检察人员查办案件中产生执法不公问题，主动接受人民监督而实行的一项举措。人民监督员制度不是检察机关“体内”的一种制约制度，更不是某个地方的制度，而是着眼于国家权力制约的一项整体性监督制度⑨。人民监督员制度的实行，有效地破解了“谁来监督监督者”的难题。在量刑监督工作中引入人民监督员制度，同样能够防止量刑监督工作中不公正、不文明、不规范、不廉洁问题的发生。人民监督员对量刑监督工作的监督制约效力集中体现在其提出的监督意见上。人民监督员不是诉讼参与人，也不具有执法主体身份。这种监督机制是一种来自诉讼外的监督、制约，它不来自程序内，却又是对量刑监督工作有着积极影响的一种社会监督机制。人民监督员的监督对量刑监督权是一种相对的、间接的制约，它不能要求接受监督的检察机关执行自己的监督意见，也不能取代检察机关直接做出任何量刑监督的决定，而且当检察机关拒绝接受监督意见时，人民监督员也不能对检察机关、检察人员加以任何制裁。所以人民监督员对量刑监督工作的监督意见的意义在于，它具有可能引起检察机关甚至上级检察机关对该量刑监督工作重新审查，重新讨论、研究，甚至提级复检的效力。量刑监督工作顺利开展，需要得到群众的认同、人民的支持，人民监督员作为人民群众的代表，他们的监督意见检察机关必须认真考虑。为了更好地约束检察机关行使量刑监督权，可以考虑将量刑监督的刑

事案件纳入人民监督员监督案件范围内。

（一）将量刑监督案件纳入人民监督员监督案件范围的目的

1.增强量刑监督的公正性

将量刑监督案件纳入人民监督员的监督范围，通过人民监督员的监督、制约，能够提高人民群众对于量刑监督工作的信任，检察机关的量刑监督意见也更容易为被害人、被告人及其辩护人所接受，从而增强检察人员行使量刑监督权的公正性、权威性。

2.促进检察机关法律监督水平的提高

将量刑监督案件纳入人民监督员的监督范围，增加了外部制约因素。人民监督员的监督意见，可以进一步促进检察机关法律监督水平的提高，促进量刑监督案件质量的提高，最大限度地减少因量刑监督权错用、滥用造成的监督不力、刑罚不统一。

3.体现新刑诉法中尊重和保障人权的立法精神

修正后的《刑事诉讼法》增加了“尊重和保障人权”的重要条款，充分体现了国家对人权的高度重视。将量刑监督案件纳入人民监督员的监督范围，由人民监督员对检察机关履行法律监督职能进行监督，有利于进一步保障被害人、被告人的合法权益。

（二）将量刑监督案件纳入人民监督员监督案件范围的意义

1.拓宽人民监督员的监督权限

设立人民监督员是检察机关通过引入外部监督手段，加强自身监督的有效途径。现有的人民监督员监督范围只限于人民检察院办理的直接受理立案侦查的案件，将量刑监督案件纳入人民监督员的监督范围，将大大拓宽人民监督员的监督权，进一步提高检察机关的执法公信力，增强公正执法的透明度。

2.拓宽被害人、被告人维护合法权益的途径

将量刑监督的刑事案件纳入人民监督员监督案件范围，能给刑事案件的被害人、被告人一个表达量刑意见、维护自身合法权益的途径和机会，能使检察机关在行使量刑监督职能时更加充分地了解被害人、被告人的意愿，形成有效的监督、制约。

3.防止量刑监督权的滥用

将量刑监督的刑事案件纳入人民监督员的监督范围，能增强人民监督员对检察机关量刑监督权的监督。通过人民监督员对量刑监督案件的监督审议，检察权的错用、滥用的情况有可能及时得到制止，有利于检察机关准确把握法律监督权行使的尺度。

（三）人民监督员对量刑监督工作监督机制的构建

1.工作机构

将量刑监督的刑事案件纳入人民监督员监督案件范围，人民监督员应当是监督的主体，人民监督员办公室作为人民监督员的办事机构，应负责处理该项监督工作的日常事务，公诉部门必要时予以协助。

2.监督程序

一是公诉部门要单独建立量刑监督案件台账，并及时向人民监督员办公室进行反馈，人民监督员办公室要单独建立人民监督员监督量刑监督案件台账，实行分类管理。二是建立人民监督员办公室和公诉部门联席会议制度，定期通报、沟通量刑监督工作开展情况和人民监督员在监督工作中遇到的问题。公诉部门也可以邀请人民监督员参与接待被害人（方）、被告人（方）涉及量刑监督的来访，组织公诉部门与人民监督员开展量刑监督的联合普法宣传，使人民监督员对量刑监督工作增加了解，更多地接收人民群众涉及量刑监督工作的信息。三是明确人民监督员监督量刑监督案件的告知程序。印制人民监督员监督量刑监督案件的告知书，使被告人（方）、被害人（方）及时了解自己涉及量刑监督的权利、义务、救济方法。四是组织人民监督员学习量刑监督工作的相关规定，直接参与量刑监督工作，了解量刑监督工作的整个程序，提高人民监督员监督量刑监督案件的质量和效果。

八、社会舆论监督对量刑监督工作的制约

（一）社会舆论监督对于制约量刑监督工作的意义

1.社会舆论监督是促进量刑监督工作公正执法的社会公共力量

社会舆论以公开性、及时性使之成为各种法律监督制约力量中传播最迅速、公开程度最广泛的信息反馈途径，也是促进检察机关在量刑监督工作中公正执法的一种最为有效的外部监督制约机制。它主要通过正反两方面的作用对量刑监督工作产生制约。一是通过对检察机关的量刑监督工作正面的宣传、报道，扩大量刑监督工作的社会效应，鼓励、支持检察机关量刑监督工作。二是通过对检察机关量刑监督工作的负面宣传、报道，使检察机关认识到量刑监督工作中的失误，通过社会舆论的压力，使检察机关及时采取有效措施，主动纠正工作中的失误，促进量刑监督工作良好开展。

2.社会舆论监督是保障量刑监督工作正常运行的社会交往权力

一是社会舆论监督为量刑监督工作的正常运行创造了良好的社会环境，减少、排除了不良因素的影响。我国正处于社会主义初级阶段，由于民主法制建设的进程不长，人们受封建专制统治时间较长，法制观念淡薄，量刑监督工作运行必然会受到来自各阶层不良因素的干扰、阻挠或破坏，迫切需要有一个良好的外部社会环境支持量刑监督工作的开展。社会舆论监督在排除非法干扰和破坏方面，有着特殊的功效。它能够及时、全面、真实地把那些借助职权、金钱或人际关系干扰、阻挠或破坏量刑监督工作的行为暴露出来，从而减少、排除不良因素对量刑监督工作的影响。二是社会舆论监督能够抑制、防止检察机关滥用量刑监督权，防止权力变异，确保其健康运行。由于法制的不健全，我国目前还缺乏对检察权的有力监督，制约法律监督权正常运行的监督力量还不完整，一些检察人员在履行法律监督职能过程中存在专权擅断、以权谋私、徇私枉法等滥用权力的现象。总之，社会舆论的特殊性，决定了它对于量刑监督权的制约作用是其他任何一种监督力量都无法取代的。人民群众通过社会舆论监督途径，反映自己对量刑监督工作的意见和建议，申诉、控告或检举滥用权力的现象，不仅能使量刑监督权处于人民群众的监督、制约之下，还能促进各司法部门之间对量刑工作的互相制约，促进检察机关内部监督工作的改善，推进国家权力机关对量刑监督工作的监督，抑制、防止滥用权力现象的发生。

（二）加强对量刑监督工作的社会舆论监督

1.在人民群众中树立起对量刑监督工作的舆论监督意识

人民群众只有深刻认识到社会舆论是实现自己民主政治权利，监督、制约检察权和量刑监督工作的有力工具，才能积极主动地借助社会舆论工具反映自己对量刑监督工作的意见和要求，监督检察机关正确履行量刑监督工作职能。

2.检察机关必须正确认识和加强与社会舆论的对话和交流

检察机关是量刑监督工作的主体，也是承受社会舆论监督的主体。它们对社会舆论监督的认识和态度，直接地影响着社会舆论监督的效果，进而直接影响着量刑监督工作的改进和完善。检察机关和检察人员必须做到：一是正确认识到社会舆论监督同量刑监督工作一样，都是以维护和促进社会主义法制建设为宗旨，维护、推动量刑监督权公正行使的重要社会力量；二是正确对待社会舆论监督，不受失实报道和错误评论的影响，坚持公正严格执法，对于正确的报道和批评、建议积极接受，主动、及时改正量刑监督工作中存在的问题，不断提高量刑监督工作质量；三是主动与社会舆论进行各种形式的沟通和对话，借助大众传媒等社会舆论力量支持量刑监督工作的实施，督促量刑监督工作取得实效。