社会组织参与农村公共服务供给的制度设计

(中共黑龙江省委党校社会与文化教研部，哈尔滨150080)

一、理顺体制:增强社会组织参与农村公共服务的归属感

坚强有力的组织管理，是社会组织健康持续发展的前提和基础。当前，中国社会组织的管理，主要坚持双重负责、分级管理，实行登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制。这种管理体制对于保证社会组织的质量和保持良好的发展方向确实起到了积极作用，但是，双重管理登记的门槛高，必然导致一些社会组织不能注册登记，游离于依法管理之外。而双重管理本身也会分散和规避监管部门的责任，使它们不能有效管理社会组织，不利于社会组织的健康发展。因此，要发挥社会组织对农村社会公共服务供给的积极作用，就要理顺社会组织的管理体制。

1.建立统一管理机制。所谓统一管理，就是建立一个统一的、权威的社会组织监管体系。当前，仍然主要依靠民政部门对社会组织进行积极监管和制定相关政策。而对于国内有学者提出的，在现行的民政部门民间组织管理系统基础上，组建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，此种设想对于改革现行双重管理体制是一种解决途径，但是否可行以及能否发挥有效作用还需要进一步的调研和实践。总之，要通过理顺社会组织的管理体制，为社会组织参与农村公共服务提供政策上的优惠和便利，为其营造更加自由宽松的发展空间。

2.建立分类监管机制。所谓分类监管，就是根据社会组织的活动领域、其功能作用及农村社会公共服务的重点和难点，将其划分为不同的类别，制定不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策［1］。政府要根据农村社会发展的现实需求，结合社会组织的各自特点和提供的不同服务，进行分类管理，保证社会资源健康、有序地向农村流动，不断健全农村社会公共服务的供给方式，逐步实现农村社会公共服务均等化。

二、完善立法:提供社会组织参与公共服务的法律依托

健全的法律制度，是社会组织有效开展工作的重要标尺。目前，中国关于社会组织的相关法律法规还没有形成完善、系统的体系。需要特别指出的是，虽然社会组织在参与社会公共服务方面的作用越来越突出，但目前中国尚未出台《社会组织法》，这就使各类社会组织在参与农村社会公共服务供给缺少“底气”。虽然出台了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但是，出台的时间比较久远，大都是20世纪90年代出台的，社会管理内容和群众的社会需求发生了很大的变化，而条例至今没有做出相应的修改和调整，使社会组织发展缺乏相应的法律依据。因此，要想实现社会组织工作的制度化、法制化，使其有效参与农村公共服务供给，就必须尽快健全和完善相关的法律法规。

1.适时出台《社会组织法》。要在充分调查研究的基础上，借鉴国外的有益经验和做法，适时出台《社会组织法》，对社会组织的地位、作用、职能等进行详细的阐述，明确社会组织的权利和义务，明晰社会组织运行要坚持的基本原则和基本程序。要以《社会组织法》为母法，出台《农村社会组织法》，为社会组织参与农村社会公共服务提供法律依据。

2.修订和完善相关条例。要认真研究《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关内容，针对农村公共服务供给的新发展、新需求，新矛盾、新问题，及时更新条例的相关内容。对于那些过时的、不适时宜的条文规定要及时修改。还应制定和完善相关的捐赠免税条例等。

三、加强合作:建立社会组织的多渠道参与方式

长期以来，受中国计划经济体制的影响，农村公共服务的供给主要由政府垄断。由于缺乏必要竞争机制，仅仅靠政府提供公共服务，不但不能满足群众日益增长的物质文化发展的基本需要，而且服务的质量和水平不高，群众的满意度不高。因此，改变这种不利的状况，就要不断扩大农村公共服务的供给主体，特别是要注重发挥社会组织的作用，在农村公共服务供给主体上由“政府”向“多中心合作”转变。

1.完善公开招投标制度。公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP模式(公私合营)、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。要创造条件建立和完善有充分竞争的市场机制，避免投标过程走过场，项目外包中长官意志。逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系，政府和企业、社会组织都要在平等基础上遵守契约，任何一方不得随意变更合同，不断扩大农村公共服务的供给主体。

2.完善农村公共服务委托制度。当前，农村社会组织参与基本公共服务供给主要有三种模式，即“政府公开采购、政府定向采购和政府补助”［2］。对于招标制度不够健全和完善的农村，可以采取委托的方式由社会组织为农村提供公共服务。政府根据农村社会公共服务的实际需求，确立需要委托的具体事项，制定委托的相关细则，选择优秀的社会组织来签订合同进行具体操作。

3.完善社会组织间的协作机制。农村社会公共服务供给的主体除了政府以外，还包括企业和其他社会力量。由于社会组织发展的时间比较短，在资金和技术方面还存在一定的缺陷和不足，有时很难独立为农村提供社会服务。因此，可以考虑社会组织和其他农村社会服务主体的合作，这种合作既可以是社会组织与企业之间的，也可以是社会组织与社区或是其他组织之间的。政府要出台相应的政策制度，规范社会组织同其他主体之间的协作，使它们能够取长补短、优势互补，共同服务好农村社会事业的发展。

四、适度激励:激发社会组织参与农村公共服务的动力

科学合理的激励机制，是社会组织健康发展的不竭动力。目前，社会组织的地位与行政单位相比还相差甚远，社会组织的积极作用还没有得到政府和群众的认可，甚至有些社会组织的积极工作还会遭到群众的误解。这就导致了一些社会组织工作的积极性不够、热情不高，影响了对农村社会公共服务供给的质量和水平。要改变这一局面，发挥各类社会组织在农村公共服务供给中的积极作用，就必须不断健全和完善相关的激励机制，激发社会组织的积极性和主动性。

1.健全政治激励机制。随着改革开放步伐不断加快和人们生活水平不断提高，各类社会组织政治参与的积极性越来越高。为了适应社会发展趋势，各类社会组织的政治需求应该得到重视，赋予它们应有的政治权利。通过各种政治鼓励，使社会组织得到社会认同，能有效激发各类社会组织参与社会事业的积极性。

2.健全精神鼓励机制。适当的精神鼓励，可以激发社会组织为农村公共服务工作的能动性。政府要加强对各类社会组织的考察，建立社会组织精神激励机制。定期对社会组织进行评优，对于那些服务态度好、服务质量优、服务水平高的社会组织和个人要进行表彰。媒体和相关报纸杂志要大力宣传优秀社会组织和优秀个人，使他们的行为得到社会的认可、得到群众的拥护，从而激发他们干事业的自觉性。

3.健全物质鼓励机制。对于社会组织来说，必要的物质鼓励会增加他们为农村公共服务工作的动力。各级政府要根据当地实际及社会组织和个人贡献的大小，给予一定物质奖励，作为他们奉献农村社会发展的肯定。同时，政府要根据社会组织对农村贡献的大小，制定更加优惠和灵活的税制。通过物质性的刺激，激发他们为农村服务的热情和积极性。

五、完善监管:加强社会组织参与农村公共服务的规范管理

有效地进行监督管理，是社会组织有序、健康发展的重要保障。当前，一方面是政府和社会外部监督还不能有效发挥作用，导致许多农村社会组织的服务活动背离了非营利的宗旨，损害了社会组织的公信力，制约了它们的发展;另一方面是中国农村社会组织内部管理不规范，管理制度不健全，导致组织的管理呈现随意化和缺乏规范性。因此，要规范农村社会组织的行为，更好地发挥它们的作用，就必须在健全社会组织监管机制上下工夫。

1.完善社会组织事务公开机制。实践证明，促进社会组织活动的公开透明，可以增强行业自律，进一步获得群众的信任，也可以加速社会组织的健康发展。因此，农村社会组织应定期公开组织发展、财务收支等信息，建立财务公开制度，从而便于政府、社会或媒体进行监督。

2.完善社会组织行政监管机制。行政主管部门，要加强对各类社会组织的监管，定期和不定期检查各类社会组织的运行情况，将社会组织的资金、活动、行为都纳入到监管之中，及时处理来自社会组织的各类投诉事件。对于那些违规违纪行为要予以纠正，对于违法行为要加以处罚，对于严重违法的要予以取缔，以保证为农村服务的社会组织能够依法照章运行。同时，要加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估等情况及时反映在信息平台上。

3.完善社会组织内部监管机制。为了适应农村社会组织发展的新形势，政府管理部门应将服务重心下移，与农村社会组织建立联系制度，帮助和引导农村社会组织建立和完善内部治理结构，进一步加强社会组织自身建设，如完善理事会制度，提高其决策管理水平。

六、加强保障:建立社会组织参与农村公共服务的后方支持

完善的保障制度，是社会组织顺利运行的有效依托。但从当前来看，社会组织运行的经费大多数是自筹，很多社会组织特别是为农村服务的社会组织经费比较紧张。而在人才方面，农村社会组织缺乏从事管理的专业人才和热心公益事业的志愿者，很大程度上制约了农村社会组织向正规化和规模化发展。同时，在政策方面，由于出台的相关扶持较少，也延缓了社会组织发展速度。因此，要保证社会组织更好地为农村社会公共事业服务，就必须健全和完善各类保障制度。

1.完善经费保障机制。必要的物质保障是社会组织为农村社会事业服务的可持续支撑。目前，世界上许多国家都对民间组织给予了一定的财政信贷支持，如“德国巴伐利亚州每年州政府都对农业各类投资和补贴约20亿马克，其中10%用于支持各类农民经济组织。美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税赋，并在其后半个世纪里，合作社一直享受着免税待遇。”［3］中国政府应在财政支出上设立专项基金，以此支持农村社会组织的发展。同时，给农村社会组织提供优惠的信贷，通过多渠道把社会闲散的资金集中到农村，还要积极吸引国外社会组织和机构的资金资助，促进农村社会事业的发展。

2.完善人才保障机制。“农村社会组织应当在农村公共服务供给主体多元化、社会化、市场化的趋势中，通过‘政府购买服务’，加强自身专业服务队伍建设、组织与机构建设，提升服务专业化水平和能力。”［4］党和政府要加大扶持的力度，根据农村社会发展的实际和农村社会组织发展的具体需要，帮他们招募一些工作人员，保证社会组织有人办事、有人管事。

3.完善政策保障机制。根据社会组织发展缺少政策扶持的状况，要加大政策扶持力度。与前两点相适应，首先，在财务方面，要制定和出台社会组织在信贷和税收方面的优惠政策，对为农村服务的社会组织要给予更加优惠的政策，保证社会组织更好地为农村社会公共事业发展服务。其次，在人员方面，要制定和出台社会组织工作人员的激励和保障政策，注重政治、物质、精神等方面的激励，保障社会组织工作人员的基本权利，提高他们的福利待遇，增强他们的主动性和积极性。

［1］ 王名.非营利组织的社会功能及其分类［J］.学术月刊，2006，(9).

［2］ 巩玉涛.农村社会组织参与基本公共服务供给模式研究［J］.广东农业科学，2012，(21).

［3］ 刘雅静.论我国政府在促进农村合作经济组织发展中应发挥的作用［J］.中共济南市委党校学报，2003，(1).

［4］ 张开云.社会组织供给农村公共服务:现状评价与政策取向［J］.江西社会科学，2010，(11).