强化海洋资源环境管理的基本思路与对策措施

杨荫凯

(国家发展改革委地区经济司 北京 100824)

强化海洋资源环境管理的基本思路与对策措施

杨荫凯

(国家发展改革委地区经济司 北京 100824)

科学开发利用海洋资源,合理保护海洋生态环境,是实现我国现代化宏伟目标的基本前提和特殊要求。结合我国海洋资源开发与环境保护的现状,研究提出强化管理的基本思路与对策建议。

海洋;资源;环境;管理;措施

1 推进海洋资源利用与环境保护的重大意义

当前,我国正处于全面建设小康社会和加快转变经济发展方式的重要阶段,海洋的开发利用与保护肩负着越来越重要的职责。

1.1 我国工业化、城镇化的持续发展,离不开海洋资源环境的强力保障

受现有发展方式的制约,我国资源能源消耗较大将是一个长期趋势。从维护国家资源安全、经济安全和政治安全的角度看,在充分利用国外资源的同时,必须加大国内资源的有效开发,切实增强自身保障能力。我国海洋资源丰富,在食物、能源、矿产、水、空间等战略资源保障方面能够发挥重要支撑作用。我国海岸线漫长、海域辽阔,完善的海洋生态环境系统,可以为沿海地区城镇和产业布局提供必要支撑,为保证国家生态安全,推进生态文明建设和城镇化健康发展发挥重要作用。

1.2 我国开放型经济的持续发展,依赖海洋的强力支撑

经过改革开放以来30多年的发展,我国已基本建立起高度依赖海洋的开放型经济。目前,我国对外贸易运输量的90%是通过海运完成的,港口货物和集装箱吞吐量均居世界第一位,拥有世界上最大的集装箱船队,商船队航迹遍布世界1 200多个港口。随着我国开放型经济的持续深入发展,对海洋和海上运输的依赖将更为紧密,海洋的战略地位会更加突出。

1.3 鼓励东部地区率先发展战略的深入实施,需要海洋经济的强力呼应

东部地区是我国全面实施区域发展总体战略的重要引擎,也是促进区域协调发展的动力基础,东部地区大部分经济指标在全国占据主导地位。围绕优化地区结构、加快转变经济发展方式,国家近年来出台了一系列重要的区域规划和政策性文件,东部地区迎来了新的发展机遇。现代海洋产业具有知识密集、资本密集,技术高端和产品高端等特点,加快海洋经济发展,对提升东部地区产业结构、深化开发开放具有重要作用,有利于鼓励东部地区率先发展战略的深入实施。

2 我国海洋资源开发与环境保护现状

近年来,在中央大力推动和沿海地区与涉海部门的共同努力下,我国海洋资源开发、环境保护的能力和管理水平不断增强,对国民经济的支撑作用明显提高,但存在的问题亦不容忽视。

2.1 突出成绩

2.1.1 海洋资源开发种类和利用规模不断拓展

随着开发能力和技术水平的提高,我国海洋资源开发已由传统的生物资源拓展到海洋油气资源、矿产资源、海水资源和海洋空间资源等,海洋资源对经济社会发展提供了强有力的支撑。目前全国海洋水产品年产量超过2 000万t,海产品产出蛋白质410万t,占全国肉蛋产出蛋白质的36%。近20年来,我国石油产量增长的一半以上来自海洋,2010年海洋石油天然气产量首次超过5 000万t。

2.1.2 海洋经济发展水平不断提高

近年来,我国海洋产业加快壮大,成为增强国民经济总体实力、提升综合竞争力的新生力量和拉动东部沿海地区加快发展的有力支撑。1978年我国主要海洋产业仅有少数几类,总产值为60多亿元。2001—2010年,海洋生产总值年均增长19%,远高于同期国民经济增长水平。2012年主要海洋产业已达12个门类,全国海洋生产总值50 087亿元,占国内生产总值的9.6%,在国民经济中的地位日趋重要。

2.1.3 海洋资源环境管理制度不断健全

近年来,我国陆续出台了 《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《渔业法》《海岛保护法》等涉海法律,以及 《对外合作开采海洋石油资源条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》和 《海洋倾废管理条例》等配套法规,基本形成了有利于维护国家海洋权益、保护改善海洋环境、促进海洋资源合理开发等方面比较完善的法律法规体系,海洋资源开发和环境保护工作进入了有法可依的良性轨道,有力促进了资源开发管理行为的规范化、制度化与科学化。

2.1.4 海洋资源环境管理力度不断加大

一是切实加强资源环境基础调查工作,摸清了我国海洋资源环境的基本情况。二是建立健全海洋功能区划制度,对海洋资源环境的空间布局、功能管制、规模控制进行了整体性、长远性和战略性的统筹安排。三是组织实施了海洋环境保护规划制度,统筹协调全国海洋保护,规范海岸带和海洋开发活动,切实加强海岛保护开发。四是严格海域利用环境影响评价制度,推进建立海洋环境责任追究制度,大力推进海洋保护区建设,加快实施海洋保护区网络建设和海洋生态修复工程、生态保护示范工程,切实保护海洋生物多样性。五是合理规划和管理围填海,建立并严格执行围填海计划管理制度。六是切实加强监管能力建设,全面开展了海洋环境质量、海洋功能区、入海污染源及海洋环境灾害监测工作。七是进一步加强执法能力建设,强化对海洋石油勘探开发、海洋工程建设项目、海洋倾废活动等的监督管理,探索建立海洋污染损害赔偿机制,逐步健全海域使用动态监视监测体系。

2.2 主要问题

2.2.1 海洋资源无序开发、粗放利用问题仍很严重

受开发理念、开发方式和利益驱动等方面的影响,我国海洋资源开发利用水平低、秩序混乱问题还比较突出。近年来,近海渔业资源枯竭,海域、海岛、岸线资源破坏严重。据国家海洋局统计,目前我国海岸带长度比新中国成立之初缩短1 500 km余,沿海滩涂湿地损失50%以上,红树林面积锐减2/3,约80%的珊瑚礁遭到破坏,约70%的沙质海岸受到严重侵蚀,自20世纪90年代以来因围填海、炸岛挖沙等原因导致800余个海岛消失。

2.2.2 海洋生态环境恶化趋势尚未明显遏制

近年来,随着沿海地区经济快速发展和重化工业项目密集布局,陆源污染物排海总量持续上升,我国近岸海洋环境退化问题日趋严重,赤潮和重大污染事件逐年递增,海岸侵蚀、地面沉降、海洋灾害影响日益加重。据《2012年中国海洋环境质量公报》,2012年我国全海域劣于第四类海水水质标准的海域面积为67 880 km2,比上年增加24 080 km2。

2.2.3 海洋资源环境综合管理体制仍不健全

海洋开发与海洋经济发展形势日趋复杂,海洋资源环境管理面临的压力越来越大。目前,我国涉及海洋资源开发、环境保护管理的权力分散在多个部门,部门职能交叉较大。从促进海洋资源高效利用和维护海洋生态安全的角度看,亟待建立健全综合管理机制,统筹协调海洋资源开发动态监管,海陆污染源控制,污染海域生态系统重建,海啸、地震、风暴潮等重大灾害应急预警和综合防治体系建立以及海洋生态保护区的建立管理等事务。

2.2.4 现有的涉海法律体系尚不完善

随着海洋管理形势的快速变化,现有涉海法律一方面难以解决实际管理中的所有问题,如 《海域使用管理法》在海域规划区划定位、围填海年度计划管理、渔民权益保护等方面未作具体规定,对现有行政管理行为支撑不够,亟待修编完善。另一方面,业已颁布实施涉及海洋开发、保护、管理等方面的法律法规,绝大部分是专项性的、行业性的,缺乏综合性法律法规,难以对海洋资源合理配置和生态环境有效保护形成统筹管理。

3 推进海洋资源环境可持续利用保护的思路与路径

根据党中央关于建设海洋强国的战略部署,基于我国海洋资源环境利用保护管理现状,科学确定推进海洋资源环境可持续利用保护的总体思路与操作路径。

3.1 总体思路

深入贯彻落实科学发展观,以提高海洋资源开发与环境保护水平为着力点,以增强综合管控能力为手段,以体制机制创新为动力,以促进海洋经济和沿海地区经济社会可持续发展为目标,着力提高海洋科教支撑能力,着力优化海洋经济结构,着力建设海洋生态文明,着力增强监管能力,着力推进海洋综合管理,尽快实现海洋资源环境管理由被动应对向主动引领的转变,为建设海洋强国战略目标奠定坚实基础。

3.2 “五位一体”的操作路径

3.2.1 以先进理念为引领

坚持科学发展理念,加强重大理论和实践问题研究,认真学习借鉴国外在海洋资源开发与环境保护方面的先进理念和成功经验,准确把握海洋资源环境开发利用的客观规律。进一步加强教育宣传,切实提高公众参与能力和水平,充分发挥公众在海洋资源开发与环境保护管理工作中的决策、监督作用。

3.2.2 以科学规划为基础

在现有规划的基础上,紧紧围绕推进解决海洋资源环境可持续利用中的重大问题,抓紧完善规划、计划体系,有针对性地研究制定综合性或专项性规划计划,强化国家对海洋资源管理与合理配置的手段和能力。综合运用行政、法律、经济、技术等手段,加大监督检查力度,确保规划、计划目标任务的实现。

3.2.3 以适用技术为支撑

深入实施科技兴海战略,健全科技投入机制、科技成果转化机制,加强海洋科技创新平台和科技成果转化推广平台建设,促进海洋科技创新和成果高效转化。鼓励开发先进适用技术,大力推广资源利用率高、对生态环境干扰小的生产技术和工艺,有效化解资源环境瓶颈制约。依托高新技术,提高对资源环境监管的信息化和动态化管理水平。

3.2.4 以强化管理为手段

海洋部门要强化自身管理能力建设,认真梳理涉海管理事项,规范管理程序,重点加强海洋监视执法能力。积极推进海洋管理体制机制创新,探索建立职能有机统一、组织结构优化的海洋综合管理体制和技术支撑体系,统筹协调各部门、各行业的海洋开发行为,落实海洋保护开发政策,建立健全海洋综合管理体制机制。

3.2.5 以健全法律为保障

以现有法律法规为基础,重点推进海洋资源高效利用、海洋环境综合治理、海洋经济科学发展、海洋开发投资、海洋资源价格、海洋监管能力建设等方面的法律法规研究制定工作。加大法律知识的宣传教育,进一步加大执法力度,切实做到有法必依、执法必严、违法必究,有效规范海洋资源环境利用行为,严厉打击违法行为。

4 进一步加强海洋资源环境监管能力的对策建议

依托确定的工作思路和推进路径,从战略指引、立法保障、科技应用、产业政策、管理体制等方面入手,切实提高海洋资源环境监管能力。

4.1 抓紧制定实施国家海洋发展战略,明确海洋资源环境管理的基本方向

海洋发展战略是国家发展与安全战略的重要组成部分,也是统筹涉海领域重大管理事项的基本纲领。按照党的十七届五中全会部署以及国家 “十二五”规划 《纲要》的总体要求,应抓紧制定国家海洋发展战略,明确未来20～50年我国海洋发展的总体思路、基本原则、阶段目标、重点任务、框架体系、实施步骤和保障措施等重大问题。要重点明确海洋资源开发利用、海洋生态环境保护建设在整个战略框架体系中的基本定位,从战略高度明确海洋资源开发与环境保护的总体要求、工作思路和着力方向,为实施海洋资源环境科学管理奠定坚实的战略依据和长远基础。

4.2 继续强化立法工作,进一步夯实海洋资源环境管理的法律基础

结合当前海洋资源环境管理的新形势和新要求,尽快对 《海域使用管理法》等法律作必要修订,从法律上明确规划的地位,进一步突出海洋功能区划的作用;比照 《土地管理法》的有关规定,将实施围填海计划管理、严格执行用海预审制度、规范海域使用论证资质、探索创新海域资源市场配置机制、完善海域使用动态监视监测系统等重要工作内容明确下来;进一步细化中央与地方海域审批的权限,对地方审批事项做更为严格的规定等。考虑到法律修订工作程序复杂、历时较长,可先期启动有关法规政策的制订工作。抓紧推进 《海域使用管理条例》《围填海管理条例》《海洋环境管理条例》等的制订工作,研究出台加强海洋资源环境管理的指导意见。

4.3 推进重点环节改革,切实提高海洋资源环境综合管控能力

4.3.1 进一步加大海洋资源环境基础调查评价工作

一是尽快整理已完成专项调查成果,认真开展资源环境的评估工作,为深化管理提供依据。二是充分利用现有海域监视系统,配备遥感普查、典型调查等综合技术手段,重点开展海域、海岛、岸线、海洋灾害、生态环境等方面的实时监测,动态了解海洋资源开发利用与保护的基本情况,及时发现重大问题并采取应对措施。定期发布海洋资源环境开发保护情况公报,提高公众关注度。

4.3.2 抓紧构建海洋资源环境开发保护的规划体系

建立健全海洋规划体系,进一步明确海洋功能区划、海洋主体功能区规划、海岸保护与利用规划、海岛保护规划、海洋环境保护规划、海洋事业发展规划、海洋经济发展规划等规划(区划)的功能定位,科学构建涉海规划体系框架。

注意突出总体规划的地位和作用:一是考虑编制全国海洋资源环境开发保护总体规划,将涉及海洋资源环境开发保护的相关内容统一纳入这一规划;二是拓展海洋功能区划的现有功能,将海域开发的重大思路、原则、开发重点等内容融入其中;三是将海洋事业发展规划确定为涉海总体规划,进一步突出海洋资源环境开发保护的有关内容。进一步处理好专项规划与总体规划的关系,在充分尊重总体规划基本原则和统一部署的基础上,认真组织编制专项规划。在规划体系尚未建立的情况下,也可先组织编制某一海区的综合开发整治规划,为探索相关工作积累经验。需要注意的一点是,各级各类涉海规划要将经济社会发展与生态环境保护有机结合作为基本原则,将生态环境保护放在重要位置,避免重发展轻环保问题的发生,避免将海洋经济片面理解为海岸经济或临港经济。在规划实施中,要积极引导沿海地区按照规划要求,根据海洋环境容量和综合承载能力,有序推进海洋开发,坚持高端发展的战略取向,严格执行国家产业政策,加快淘汰落后产能,优化产业结构与布局。

4.3.3 用足用好计划这一参与宏观调控的重要手段

努力提升围填海计划的法定地位,抓紧制定计划管理办法,明确计划编制、下达、执行、监督等环节的具体要求,强化用海管理与用地管理的衔接。着力开展基础研究,进一步把握计划管理与宏观调控的互动机理,积极优化计划编制方法,充分尊重沿海地区实际需求和资源禀赋,根据国民经济宏观调控的总体要求,合理确定计划年度规模和分解方案,切实提高计划编制的科学性。进一步加大计划执行情况的监督检查力度,建立严格的奖惩制度,确保计划实施。在做好围填海计划管理工作的同时,探索建立其他海洋资源、海洋环境保护等方面的计划管理制度。

4.3.4 加快构建海洋生态管理体系

综合运用法律、经济和行政手段,强化监督管理,规范海岸带和海洋开发活动,从源头上遏制海洋生态破坏趋势。加强海陆过渡区生态建设,修复河口区和潮间带人工湿地,逐步恢复湿地生态功能。合理开发利用岸线资源,加强对重点岸线开发的监控,开展生态敏感区海洋生物资源、海岸和滩涂使用等调查与监测,严格限制对滩涂等天然湿地的大规模开发。定期开展海洋功能区环境质量调查、监测和评价,实施主要污染物排海总量控制工程,制定减排方案并监督实施。加强海洋保护区规范化建设和管理,推进海洋保护区网络建设,切实保护海洋生物多样性。提高海域使用金的使用效率,重点实施海洋生态修复工程、生态保护示范工程。全面推进海域使用区域整体论证,在生态破坏较为严重的海湾,开展生态环境综合治理,在海洋环境敏感区、关键区等划定生态红线。制定单位岸线和海域面积投资强度标准规范,严禁盲目圈占海域、滥占岸线。强化海岛分类分区管理,建立有居民海岛综合协调管理机制,规范无居民海岛使用程序,促进无居民海岛合理开发。

4.3.5 高度重视海洋环境灾害风险防范能力建设

研究制订海洋环境风险评估规范和技术标准,定期开展海洋环境突发事件隐患排查和风险评估,及时修订完善应急预案。提高海洋环境突发事件监测监视、预测预警和鉴定溯源能力,抓紧建立技术先进、体系完善、功能完备的灾害预测预警体系。加快建立海洋环境突发事件应对机制,提高在各类极端条件下避免发生环境事故的能力,有效防范重大海洋环境突发事件风险。探索开展建设项目环评阶段的风险防控评价,建立健全海洋重大环境污染和生态破坏事件损害评估制度。严格海域利用环境影响评价制度,建立海洋环境责任追究制度。

4.3.6 探索推进海洋资源环境管理督察制度和综合管理体制

进一步健全海洋资源环境利用保护监管体系,探索建立海洋资源环境管理督察制度,找准管理重点,优化机构组合,适当调整职能配置,强化部门间的协商合作,推进形成综合决策机制和协调机制,逐步完善适合我国国情的海洋综合管理体制。

4.4 大力发展海洋科技教育,为提高海洋资源环境监管能力奠定基础

加大研发投入力度,积极推进科研体制改革,大幅度提升我国海洋科学研究水平和创新能力。推行海洋表层、中层、底层立体开发方式,提高海洋资源综合利用效率。开发海底空间利用技术,开展海下大型储藏基地建设研究。推广使用开采、分离、提取等先进技术,提高海洋能源、矿产、海水等资源综合利用效率。加强深海地质勘察,寻找新的可开发资源,增强后备资源保障能力。加强海洋环境容量、水交换能力、主要入海污染物、气候变化对海洋生态系统影响等基础研究,推进污染治理、生态修复、防灾减灾等关键领域的科技创新和技术攻关,提高科技支撑能力。加强与海洋强国在技术引进、吸收、合作研究等方面的合作,提高我国海洋综合开发实力。提高海洋教育水平,系统培养各类涉海人才。加强海洋知识普及,增强全民族海洋意识。拓宽公众参与渠道,切实提高决策透明度。