资源企业的可持续发展准备金制度研究综述

2013-04-10边俊杰赖丹

湖北社会科学 2013年12期

关键词：税费保证金准备金

边俊杰，赖丹

（江西理工大学经济管理学院，江西赣州 341000）

资源企业的可持续发展准备金制度研究综述

边俊杰，赖丹

（江西理工大学经济管理学院，江西赣州 341000）

资源环境问题与资源企业的可持续发展问题日益受到国内外决策层和学术界的广泛关注，近年来取得了较多有价值的研究成果，但从整体上看，关于我国可持续发展准备金制度改革特别是针对特殊产业的准备金理论与政策研究问题还有待于进一步深入研究。主要包括：如何界定可持续发展准备金制度的基本理论；可持续发展准备金的基本框架与运行原理以及如何实现准备金与我国矿业税费体系中的其他税种、收费实现有效整合；如何通过可持续发展准备金将矿山开采的环境损失成本充分内部化，调节矿业企业成本和利润构成，实现矿产品价值和价格的统一、矿区和谐、可持续发展等。

资源企业；可持续发展准备金；研究综述

资源企业的可持续发展包括企业生态环境治理、矿区和谐、接续替代产业等问题。企业实现可持续发展对于促进资源地、经济社会的可持续发展具有重要意义。

根据党中央国务院相关文件明确提出的“结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，研究可持续发展准备金制度”相关要求和当前我国资源企业环境破坏及可持续发展的现状，开展这方面的研究是很有必要的，但是，从目前的研究来看，立足我国国情，在考虑多方利益诉求背景下如何建立可持续发展准备金的研究尚未展开，不仅缺乏实证和操作层面的研究，而且缺乏实地调研和必要的准备。因而，本文试图从简单综述的角度入手，对当前该领域的研究现状做一大体概括，厘清研究的方向和趋势。

一、国外研究现状综述

在实践上，国外已经建立了较为完善的准备金制度。在国外，矿业部门的生产过程伴随着的是环境补偿、土地复垦等政策，但具体称呼有所不同。如美国的废弃矿山土地费和环保超级基金、加拿大的复垦基金、巴西的土地复垦基金等类似于我国当前所倡导的可持续发展准备金（本项目暂时不考虑名称的差异，在具体综述的语言表达中统称准备金）。其中，美国的准备金包括三部分：全程保证金是对整个许可证区域内的进行担保的保证金；累积保证金和增量型保证金只对许可证区域内的部分区域进行担保。其他国家如加拿大、英国、德国、澳大利亚自20世纪70年代就开始建立矿山环境的保护立法并日见完善，建立了比较完备的矿山复垦保证金制度，以约束矿山企业按规定标准进行土地复垦。一些发展中国家，如巴西、菲律宾、加纳、马来西亚等国，也自20世纪90年代开始，实行了矿区土地复垦保证金制度。

长期以来，国外比较重视矿业部门可持续发展与资源税费的关系研究。由于可持续发展准备金与矿业税费存在较大关系，因而，研究可持续发展准备金离不开对矿业税费的研究，从经济学性质而言，隶属于公共干预矿产部门的范畴。公共干预矿产部门的理论基础早在上世纪后半叶已经得到大量研究，如Haveman and Margolis（1970）[1]、Estall and Buchanan（1980）[2]等。其中，朱迪·丽丝（2005）[3]则是迄今为止西方研究公共干预矿产部门这一领域的权威人物，她从贸易管制、征税、价格管制、计划与环境管理、补贴、政府所有权等方面提出了公共干预矿产部门的政策。

在税费政策上，环境税资源税是主体。国外在资源环境税制理论方面可借鉴的研究主要有资源环境经济理论以及环境与发展经济学等。亚当·斯密的“地租理论”和格雷的“不可再生资源最优消耗理论”以及庇古的“环境税理论”的提出为资源环境税的研究奠定了理论基础；此后，兰德尔、鲍莫尔和奥茨对环境外部性问题进行了拓展研究。随着全球气候问题的日益突出，近年国外的研究主要关注环境税改革、双重红利效应和税收中性理论，学者们（Greedy and Sleeman2006，Wissema 2007，Lee 2008）对征收碳税进行了深入研究，从基础理论到应用理论，再到具体的税收实践，已形成基本框架。总之，国外对资源环境税的理论研究不仅广泛，而且已经比较成熟。

在类似准备金制度的研究上，焦点集中于谁付费？准备金体系是什么样的？保证金最优征收标准是什么等方面的研究。

首先，作为类似准备金性质的矿山土地费、复垦基金资金来源到底是谁？是否可以按照“谁破坏谁付费”的原则支付？从理论层面看，这些问题还存在分歧。如朱迪·丽丝（2005）[3]认为，土地复垦与环境污染治理由“污染者为所造成的损失支付这种思想在直觉上有吸引力，但这个建议不一定公平，不一定在政治上可接受，甚至不一定可行”。Coase（1960）[4]指出，很难分辨部门的活动是谁造成了谁的损害。Bartlett（1980）[5]又进一步指出，矿业公司的活动与当地政府的经济增长目标联系起来，在对当地经济发展起重要作用的同时，也是环境退化的罪犯，因而谁是受害者也值得怀疑。Davis etal.（1983）[6]则指出，只有矿业公司的经济利益与政府的利益结合起来时，污染控制与复垦才会实现。

其次，在准备金体系政策层面的研究如，D Barbara5. Webber（1985）[7]对美国矿区土地复垦保证金的设计和实行情况进行了研究，并提出了改进建议。Damigos Kaliampakos（2004）、[8]Biodiversity offsets（2005）、[9]Organization for Economic Co-operation and Development（2006）[10]等学者或者组织也分别对美国的矿山修复治理保证金体系中政府职能的转变、补充保证金制度的建立、保证金的征收形式演变、环保超级基金等作了深入的研究，等等。随着保证金制度的普遍实施，部分学者如Hogren，J.F.，Herriges，J.A.，Govindasamy，R（1993）对保证金制度的缺点极其带来的问题进行了研究。对于保证金的征收标准，也有学者进行了反思研究，如Costanza，R.，Perrings（1990）[11]对于保证金的征收标准这一关键问题进行了研究，认为应是最坏情形下的费用。DavidGerard（2000）[12]认为征收比预计的复垦成本低的保证金也能达到使公司履行复垦义务的目的。

上述研究成果对准备金制度的研究提供了丰富的理论指导和实践借鉴，但是由于国情不同，不可能照搬国外的模式。

二、国内研究现状综述

我国对可持续发展准备金的研究起步较晚，目前还处于探索阶段。2008年9月，财政部企业司在资源型企业可持续发展准备金制度调查的基础上提出了通过出台准备金制度来解决资源型企业可持续发展问题的思路。而切实进入实质性的研究也仅仅是近两年的事情，因而明确以“可持续发展准备金”为主题的研究成果，包括论文、论著等，还很少见。但追溯这一课题的演化轨迹，可以看出，可持续发展准备金的提出经历了从备用金到保证金，再到准备金的发展历程，因而，本文在此遵循这一路线对此类课题的研究做一简单综述。

（一）关于资源类企业可持续发展与可持续发展准备金的关系研究。

国内学者对资源企业的可持续发展在理论和实践方面都做了相关的研究，但主要集中于可持续发展战略角度。如在理论上，黄绢（2005）指出：“资源型企业可持续发展的内涵可以从四方面来理解：自然资源可开发的持续性；资源型企业发展模式的可持续性；资源型企业的可持续成长与先进的技术联系紧密；资源型企业的可持续发展最终必然走向产业结构的调整和优化。”清华大学学者刘天宇（2008）认为：制约我国资源型企业可持续发展的因素主要有资源条件不佳、资源综合利用水平低、产品附加值低等，并提出了适合我国资源型企业的可持续发展战略。在实践方面，肖振等人（2010）认为加强地质综合研究，充分利用矿产资源是保证矿山企业可持续发展的必要途径之一。上述研究仅仅停留在企业战略等微观层面，将研究范围扩展到矿业税费领域的研究成果，尤其是关于资源类企业可持续发展与可持续发展准备金相互关系的研究成果比较少见，代表性的如王甲山、王井中（2007）等人，他们认为促进企业可持续发展的顺利进行,税费政策应是企业必须考虑的，政府通过促使企业设立保证金、资源耗竭补贴等，有利于促进资源型城市的可持续发展。但这一研究仅仅停留在“保证金”层面，需要进一步深入到“准备金”层面。

（二）关于资源税的研究。

李显冬（2006）[13]等认为我国现行资源税和资源补偿费在税理上是重复的，应取消资源税；龚辉文（2002）、[14]叶建宇（2007）等主张取消资源补偿费，改为资源税征收；孙钢（2007）[15]则认为应维持税费分征的格局；在资源税功能定位方面，龚辉文（2005）、计金标（2007）[16]等认为资源课税政策目标定位应与可持续发展目标相一致；在资源税具体制度设计方面，大多数学者（饶立新2005，孙钢2007，安体富2008，[17]马衍伟2009[18]）在资源税征收范围、税率设计、计征方式和依据以及收入归属方面的观点基本是一致的，认为应扩大资源税目并适当调高资源税税率，采用从价计征或两者相结合的方式，按生产数量或开采量计征，按一定比例在中央和地方分成。

（三）关于环境税的研究。

我国对环境税研究起步较晚，目前主要集中在对我国环境税开征的制度设计、国外环境税借鉴和我国环境税法律制度等方面的研究。20世纪90年代初，学者王金南（1994）[19]把西方的绿色税收理论引介到我国，从税制设计的角度简要说明我国开征生态税收的必要性、环境保护的初步设想等。贾康（2000）[20]指出，环境税制的完善不能脱离我国国情，应与税制改革的总体方向和进展过程相协调。饶立新、李建新等（2005）[21]认为，应确立资源环境税为我国税制结构的第三大税类。近年来，国内对碳税的理论和实践研究日趋增多，但还主要停留在引入碳税、完善中国税制的阶段，对“双重红利”概念的引进和发展尚未完全成熟。苏明、许文（2011）[22]等普遍认同可持续发展视角下的环境税，认为我国有必要推行绿色税制改革。

上述研究成果固然存在一定的观点分歧，但从准备金研究的角度来看，矿业税费到底与可持续发展准备金是什么关系？有什么区别与联系？这一点，并没有得到有效地解决。正因如此，可持续发展准备金尚未达成共识就在所难免。

（四）关于矿山环境备用金与保证金的研究。

2001年开始，浙江、湖南、湖北、吉林等省份陆续出台矿山生态环境恢复治理备用金管理办法，该项办法的出台仅是过渡性质，并没有得到有效的学术研究作为理论支撑。2005年以来，矿山生态环境恢复治理保证金陆续进入学术研究的视野，但是研究成果并不多见。《矿山环境恢复治理保证金制度研究》课题组（2005）[23]根据外部性的经济学原理，提出了建立保证金的必要性，并构建了保证金基本框架和实施方案。此后有学者从经济学角度论述了矿山生态环境恢复治理保证金的性质与完善措施，如王艳萍（2008）、[24]赵仕玲[25]（2007）等人的研究，这些成果仅仅是对保证金制度存在的缺陷与不足作了分析，对于与税费关系的处理问题并未提及。孙贵尚（2009）[26]研究了保证金的体系构成。王素萍（2009）[27]在研究过程中提出了理顺保证金与相关收费关系的观点。王世进、孟春阳（2008）、[28]凌瑞金，马建刚（2010）、[29]徐英倩（2011）[30]从法律角度探讨了矿山环境恢复治理保证金的法理依据与性质，但他们的研究成果中，对保证金的性质存在一定的分歧。在保证金比例的提取方面，宋蕾、李峰（2011）[31]探究了中国矿山修复治理保证金的最大标准和最小标准理论模型。

（五）关于可持续发展准备金的研究。

施文泼、贾康（2011）[32]指出，应积极探索建立矿业企业耗竭准备金制度，积极研讨“环境修复基金”和“安全生产基金”的制度设计问题。其中提及的“耗竭准备金”与“环境修复基金”类似于可持续发展准备金的性质，但由于研究的角度需要，在文章中没有详细论述。以刘尚希（2012）[33]为组长的课题组，在对加拿大、美国矿业税费制度充分调研的基础上，提出了可持续发展准备制度初步构想，认为可持续发展准备金的性质属于企业风险准备金，其计提应体现原则性和灵活性的统一，执行更多是由地方政府而非中央政府负责，各部门应有明确的分工。最后，为保障可持续发展准备金制度的顺利实施，中央财政还需予以配套支持。当前，国内还出现了针对特定矿山企业可持续发展准备金研究成果。如稀土领域代表性的如吴一丁、毛克贞（2011）[34]指出，面对“稀土问题”，国家应采取包括大幅提高稀土供给成本、稀土分类管理、提高行业集中度、以出口换技术、重点发展稀土应用产业、对受损地区进行利益补偿、鼓励企业走出去等政策措施，实现稀土产业良性发展；赖丹、边俊杰（2012）[35]指出，当前稀土矿产资源补偿费和环境补偿成本标准过低，税费关系不协调，矿产资源收益分配不合理，而为了实现资源地区经济、生态和社会的可持续发展，在进一步完善矿山环境治理恢复保证金制度的基础上，建立资源企业可持续发展准备金制度是必要和紧迫的；边俊杰（2012）[36]在此基础上，吸取刘尚希教授的观点，进一步对稀土企业可持续发展准备金制度作了初步的释义，从内涵和外延角度讲，认为风险准备金属于稀土企业，不仅可以保证稀土企业充足的现金流，保证企业的可持续发展，促进资源合理开采和利用，也可以防止稀土企业将私人风险转化为公共风险，并能充分体现政府的宏观调控意图，实现接续替代产业转型。

三、对现有研究的评述

从经济学的角度看，“矿山生态环境与可持续发展问题”产生的深层次原因主要是当前产权主导下的我国稀土损害权益补偿机制缺失，而损害权益补偿机制缺失与没有完善的可持续发展准备金制度安排和政策支撑有关。

合理的矿产品价格应是生产成本、税收成本、社会成本、正常利润的构成，其中生产成本本身并不反映资源的稀缺性；而我国矿产品相对于国外资源型产品的税收成本明显偏低，矿山开采的损耗成本在税收成本中并未体现；社会成本主要是环境成本，在我国环境成本被外部化，未实质性进入到稀土的供给成本中。同时，合理的稀土价格形成机制重点包括产权制度、税费制度、损害权益补偿机制三个方面。

通过对以上研究成果分析可以看出，资源环境问题与资源企业的可持续发展问题日益受到国内外决策层和学术界的广泛关注，近年来取得了较多有价值的研究成果，但从整体上看，关于我国可持续发展准备金制度改革特别是针对特殊产业的准备金理论与政策研究问题还有待于进一步深入研究：

一是国外资源税费制度在中国是否适用，如何形成中国特色的稀土资源可持续发展准备金还需要进行深入研究，同时，如何将具体的资源类企业可持续发展与可持续发展准备金的结合起来进行研究有待进一步深入，因而界定可持续发展准备金制度的基本理论，包括属性、内涵外延、功能作用、与会计还账准备金等概念的区别、与矿业税费的关系等是非常有必要的。

二是准备金是资源企业税费项目的重要组成部分，具有调节作用，需要深入把握可持续发展准备金的基本框架与运行原理。从可持续发展准备金的基本框架来看应该包括：征收主体与客体、征收方式与征收基础、提取及其比例、归属与掌控、使用范围及条件、监管及部门分工、合理运营与保值增值、使用程序等。在此框架下，应进一步提出可持续发展准备金的运行原理以及如何实现准备金与我国矿业税费体系中的其他税种、收费实现有效整合；另外，还需要对可持续发展准备金对企业经济效应、地方财力经济效应、产品价格等方面影响进一步进行评估。

三是开展可持续发展准备金的运行原理研究应该从以下思路入手：政府如何通过“看得见的手”影响可持续发展准备金，进而影响矿山企业的产能扩张能力，从而影响矿产品的市场供给，达到间接调控矿山资源的可持续利用目的；企业通过可持续发展准备金获得发展资源环境治理与发展接续产业能力；政府通过对可持续发展准备金的可测、可控规模的监控评估企业的可持续发展能力；可持续发展准备金的长效运营实现资源地的可持续发展。

四是从准备金角度而言，将矿山开采的环境损失成本充分内部化，调节矿业企业成本和利润构成，对于实现矿产品价值和价格的统一、矿区和谐、可持续发展具有重要意义。然而对可持续发展准备金设计的一些重要问题尚未达成共识，改革具体方案设计和推行方式研究不够深入，不仅缺少量化分析作为支持，成果质量上也缺乏可操作性，理论与政策研究滞后于实践，因而今后的研究除了在理论上的突破以外，还需要注重在政策转化上具备可操作性。

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